Consiglio di Stato
sezione III
sentenza 20 aprile 2015, n. 1989
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL CONSIGLIO DI STATO
IN SEDE GIURISDIZIONALE
SEZIONE TERZA
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3913 del 2014, proposto da:
Laboratorio Analisi Cliniche Fr. S.r.l., rappresentato e difeso dall’avv. Pa.Ri., con domicilio eletto presso la Segreteria Sezionale del Consiglio di Stato, in Roma, piazza (…);
contro
Regione Lazio, rappresentata e difesa dall’avv. Ro.Pr., e domiciliata in Roma, Via (…);
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA, SEZIONE III-QUATER, n. 00829/2014, resa tra le parti, concernente rilascio autorizzazione al trasferimento del laboratorio di analisi cliniche;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Lazio;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2015 il Cons. Pierfrancesco Ungari e udita per la parte appellata l’avvocato Pr.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La società che gestisce il Laboratorio di Analisi Cliniche Fr., odierna appellante, ha proposto ricorso al TAR del Lazio, per ottenere “che la Regione Lazio autorizzi il trasferimento del laboratorio” da Via (…), in Roma (ASL Roma C), a Via (…), km. 69,300, in Palestrina (ASL Roma G).
A tal fine, ha lamentato la violazione dell’art. 4 della l.r. 4/2003 (peraltro, “da parte dell’ASL Roma G”).
Dopo aver ricordato le vicende che avevano interessato la struttura originaria (per la necessità di interventi di adeguamento, cui era seguita la sospensione dell’accreditamento), oltre a menzionare corrispondenza intercorsa con le ASL e con il Comune di Palestrina, ha sottolineato di aver presentato alla Regione Lazio: (a) – istanza di “trasferimento della sede”, mediante raccomandata in data 24 luglio 2010; (b) – istanza di “conferma dell’autorizzazione all’esercizio di attività sanitarie”, mediante raccomandata in data 20 novembre 2011.
La Regione Lazio si è costituita in giudizio ed ha controdedotto puntualmente, sottolineando in particolare che non erano state rispettate le competenze e la sequenza procedimentale previste dalla l.r. 4/2003 e dal reg. reg. 2/2007.
La ASL Roma G non si è costituita in giudizio.
2. Il TAR Lazio, con la sentenza (III-quater, n. 829/2014) oggi appellata, qualificando implicitamente l’azione come volta ad evidenziare l’illegittimità dell’inerzia dell’Amministrazione, ha dichiarato inammissibile il ricorso, in quanto proposto “senza in alcun modo attivare previamente la prescritta procedura occorrente per la formazione del silenzio rifiuto al fine di contestare in sede giudiziale il comportamento omissivo dell’amministrazione”.
3. Nell’appello, la società (dopo una cronistoria delle vicende procedimentali, ed un riepilogo dell’evoluzione della disciplina in tema di significato dell’inerzia della p.a. e relativi rimedi) deduce che:
(a) – la sentenza è erronea, poiché l’art. 2 della legge 241/1990, nella formulazione vigente, non prevede più l’onere della previa diffida;
(b) – comunque, la procedura occorrente per la formazione del silenzio-rifiuto era stata attivata mediante diffida (alla ASL RM G e alla Regione Lazio) in data 19 agosto 2011, con la quale era stata ribadita la richiesta di autorizzazione;
(c) – è evidente al riguardo il silenzio-inadempimento della Regione, la quale aveva il dovere di pronunciarsi in ordine al trasferimento, esprimendo il parere di compatibilità ai sensi dell’art. 6 della l.r. 4/2003.
4. Si è costituita in appello, e controdeduce puntualmente, la Regione Lazio.
5. Il Collegio osserva anzitutto che è condivisibile quanto sostiene l’appellante a confutazione della sentenza del TAR, in quanto, sulla base degli artt. 2, legge 241/1990 e 31, cod. proc. amm., una volta scaduti i termini per la conclusione del procedimento, l’istante è legittimato a proporre immediatamente ricorso contro il silenzio dell’Amministrazione, senza dover preventivamente effettuare una diffida o altri adempimenti procedimentali.
6. Occorre dunque valutare nel merito la pretesa azionata.
Le difese delle parti hanno diffusamente (e, sia consentito di affermarlo, confusamente) argomentato in ordine al contenuto ed alla rilevanza dei numerosi atti intervenuti in ordine alla posizione della struttura sanitaria, sotto i diversi profili, nel corso di un arco temporale di alcuni anni.
Il Collegio deve rilevare, in particolare, che le difese intrecciano gli atti relativi al procedimento volto al rilascio della “autorizzazione alla realizzazione” (provvedimento necessario per i soggetti che intendono “realizzare, ampliare, trasformare o trasferire una struttura di cui all’articolo 4”), disciplinato dall’art. 6 della l.r. 4/2003, con quelli relativi al procedimento collegato volto al rilascio della “autorizzazione all’esercizio” (provvedimento necessario per i soggetti che intendono “esercitare attività sanitarie e socio-sanitarie”, i quali siano “autorizzati alla realizzazione delle strutture ai sensi dell’articolo 6” e che a tal fine “inoltrano la richiesta di autorizzazione all’esercizio a seguito dell’ultimazione dei lavori e comunque prima dell’utilizzo delle strutture stesse”), disciplinato dall’art. 7, nonché, in via transitoria, dall’art. 20.
Le posizioni delle parti divergono radicalmente in ordine all’esistenza o meno, per la struttura, dell’autorizzazione all’esercizio, che, ai sensi dell’art. 7, cit., spetta alla Regione rilasciare sulla base della verifica del possesso dei requisiti effettuata dalla ASL. L’appellante sottolinea di aver ottenuto dal Comune di Palestrina l’autorizzazione n. 1 in data 25 settembre 2009 “ad aprire ed esercitare, nei locali siti a Palestrina” la struttura sanitaria. La Regione obietta che il Comune non ha competenza, tant’è vero che il provvedimento stesso “si intende rilasciato nelle more della conclusione delle procedure autorizzative di cui ai soggetti ex art. 20, comma 1, l.r. n. 4/03” e dispone che “La Società è tenuta a presentare, fatto salvo l’obbligo di adeguamento ai nuovi requisiti di cui alla D.G.R. n. 424/06, entro 60 giorni dalla data di notifica del presente provvedimento, nuova istanza ai sensi dell’art. 8 del R.R. n. 2/2007, per il rilascio dell’autorizzazione all’esercizio del suindicato Presidio di Diagnostica di Laboratorio”.
Tuttavia, tra i pochi aspetti chiari, vi è che la domanda avanzata in primo grado riguardava (non l’autorizzazione all’esercizio, o la sorte dell’accreditamento, ma soltanto) l’autorizzazione al trasferimento da una sede all’altra. Del resto, anche nell’appello, è al parere di compatibilità sull’autorizzazione al trasferimento, previsto dall’art. 6 della l.r. 4/2003, che l’appellante riferisce, infine (cfr. pag. 11 dell’appello), il silenzio-inadempimento della Regione, pur facendovi conseguire la propria pretesa ad ottenere, direttamente, l’autorizzazione “al trasferimento”.
Secondo l’art. 6 – nel testo vigente prima dell’abrogazione disposta dalla l.r. 7/2014, applicabile ratione temporis al procedimento: “I soggetti, pubblici e privati, che intendono realizzare, ampliare, trasformare o trasferire una struttura di cui all’articolo 4, comma 1, inoltrano al Comune competente per territorio la relativa richiesta di autorizzazione” (comma 1). “Il Comune invia la documentazione contenuta nella richiesta di autorizzazione alla realizzazione alla Regione, che provvede, con le modalità e nei termini previsti dal regolamento di cui all’articolo 5, comma 1, lettera b) ad effettuare la verifica di compatibilità rispetto al fabbisogno di assistenza risultante dall’atto programmatorio di cui all’articolo 2, comma 1, lettera a), numero 1” (comma 2). “Il Comune, rilascia l’autorizzazione tenuto conto della verifica di compatibilità da parte della Regione” (comma 3).
Non viene prospettato dall’appellante, né altrimenti consta, dagli atti acquisiti, che la Regione Lazio sia stata invitata dal Comune di Palestrina (o dal Comune di Roma) ad esprimere il suddetto parere di competenza. Pertanto, deve ritenersi corretta la posizione della Regione, la quale nega si siano verificati i presupposti dell’inerzia procedimentale.
7. In conclusione, l’appello deve essere respinto e va confermata, con la diversa motivazione esposta, la sentenza appellata.
Considerata la natura della controversia, si ravvisano giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2015 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Romeo – Presidente
Bruno Rosario Polito – Consigliere
Dante D’Alessio – Consigliere
Alessandro Palanza – Consigliere
Pierfrancesco Ungari – Consigliere, Estensore
Depositata in Segreteria il 20 aprile 2015.
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