Consiglio di Stato
sezione V
sentenza 12 gennaio 2015, n. 29
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL CONSIGLIO DI STATO
IN SEDE GIURISDIZIONALE
SEZIONE QUINTA
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 11879 del 2003, proposto da:
Da. S.r.l., in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’avv. Ra.Bu. e dall’avv. Pa.Fi., con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via (…); Pr. S.r.l.;
contro
Comune di Legnaro (Pd), in persona del Sindaco pro tempore, costituito in giudizio, rappresentato e difeso dall’avv. An.Di. e dall’avv. An.Ma., con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per il Veneto, Sez. II, n. 5203 dd. 9 ottobre 2003, resa tra le parti e concernente provvedimenti di annullamento di titoli e di convenzione edilizi
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 luglio 2014 il Cons. Fulvio Rocco e uditi per gli appellanti Pa.Da. e Pr. S.r.l. l’avv. Gi.Co. su delega dell’avv. Ra.Bu., e per l’appellato Comune di Legnaro l’avv. An.Ma.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.1. L’appellante geom. Pa.Da. era proprietario di un’estesa area ubicata nel territorio comunale di Legnaro (Pd), parte della quale è stata riclassificata da zona F a zona C1/20 per effetto di una variante al P.R.G. approvata dalla Giunta Regionale con deliberazione n. 3290 dd. 30 novembre 2001.
La consistente estensione della superficie ricadente nella zona C1/20 (mq. 11.381,65 come accertata dall’Ufficio tecnico comunale) e la notevole volumetria edificabile (mc. 12.292,18) in più fabbricati, ha indotto l’amministrazione comunale a ricercare un’organica sistemazione e urbanizzazione dell’area in questione mediante la stipula con il proprietario di una convenzione.
In dipendenza di ciò, il AL. ha pertanto presentato in data 17 aprile 2002 un progetto planivolumetrico e una bozza di convenzione, approvata dal Consiglio Comunale con deliberazione n. 29 del 29 giugno 2002.
Per l’esecuzione delle opere previste nella convenzione medesima è stata quindi rilasciata al Da. la concessione edilizia n. 97 del 2002 del 23 ottobre 2002, avente ad oggetto la realizzazione delle opere di urbanizzazione.
Il Da. ha – altresì – presentato in data 17 settembre 2002 una domanda per il rilascio del titolo edilizio avente ad oggetto la realizzazione di 8 fabbricati, per i quali ha ottenuto nella stessa data del 23 ottobre 2002 la concessione edilizia n. 261 del 2002.
Peraltro, successivamente al rilascio di tali due titoli edilizi, l’Ufficio tecnico comunale ha verificato che la superficie dell’area oggetto di entrambi gli interventi, sia delle opere di urbanizzazione sia dei fabbricati, indicata e rappresentata come edificabile Cl nei progetti presentati dal Da., era notevolmente difforme sia per estensione, sia per sedime dalla porzione effettivamente classificata dalla variante del P.R.G. in zona C1/20, con una maggior superficie e cubatura di alcune migliaia di metri quadrati e di metri cubi: e ciò mentre le opere venivano a essere in ammissibilmente realizzate anche nell’attigua zona F.
In dipendenza di tale ben rilevante contrasto delle concessioni rilasciate con le previsioni di zona e di edificabilità del P.R.G., il Responsabile del Settore edilizia del Comune ha comunicato al Da. mediante con nota Prot. n. 3175 dd. 18 aprile 2003 l’avvio del procedimento di annullamento delle concessioni edilizie anzidette e, all’esito di questo, consta dalla relazione conclusiva Prot. n. 3796 dd. 15 maggio 2003 che la superficie dell’area interessata dagli interventi è di mq. 14.568 a fronte della superficie edificabile di P.R.G. di mq. 11.381,65, e quindi per una maggiore e incapiente superficie di mq. 3.186.35, e che la cubatura degli edifici è di mc. 15.733, a fronte della cubatura ammessa di mc. 12.292,18, per un maggiore e parimenti incapiente volume di mc. 3.440.82.
In dipendenza di ciò il Responsabile medesimo ha emesso il provvedimento Prot. n. 4317 dd. 3 giugno 2003 recante l’annullamento delle concessioni edilizie anzidette, in quanto: parte delle opere di urbanizzazione di cui alla concessione n. 97 del 2002 ricadono nella zona F; l’ambito di intervento della concessione n. 261 del 2002 eccede di mq. 3.186,35 [a superficie di zona C1/20, con conseguente maggior volume dei fabbricati di mc. 3.440,82, in violazione dell’indice di edificabilità ammessa e dell’art. 18 delle N.T.A.. del P.R.G.; parte dei fabbricati ricadono nella zona F.
A questo provvedimento ha fatto seguito la deliberazione del Consiglio Comunale n. 30 dd. 30 giugno 2003, recante a sua volta e per gli stessi motivi l’annullamento della deliberazione n. 29 dd. 29 giugno 2002, con la quale era stata approvata la convenzione per la realizzazione delle opere di urbanizzazione sull’area in questione.
1.2. Va precisato che gli attuali appellanti Da. e Pr. S.r.l. riferiscono nell’atto introduttivo del presente giudizio taluni ulteriori elementi fattuali.
Si legge quindi nell’atto medesimo (cfr. ivi pag. 3 e ss.) che in data 17 aprile 2002, il Da. ha fatto presentare al Comune un’istanza edilizia per la realizzazione sull’area in questione di una serie di edifici ad uso residenziale-commerciale-direzionale, con le relative opere di urbanizzazione interne all’area.
Tale ambito di intervento, dichiaratamente esteso per mq. 15.740 e con complessiva volumetria di mc. 17.000, avrebbe avuto una profondità (nella linea centrale: l’area risulterebbe di forma leggermente trapezoidale e, quindi, i suoi lati non risulterebbero esattamente uguali alla linea mediana) di m. 134 a partire dal confine con la via (…).
La settimana dopo, ossia il 24 aprile 2002, i vertici dell’amministrazione comunale avrebbero indetto una riunione, alla quale avrebbero il sindaco, l’assessore all’urbanistica, un consigliere comunale e il geom. Zo., tecnico comunale responsabile, nonché il Da., il suo progettista geom. Ri., e – ancora un non meglio precisato “altro signore”.
Esiste al riguardo una relazione stilata dallo stesso geom. Zo. per il segretario comunale, il sindaco e gli assessori comunali all’edilizia e all’urbanistica (Prot. n. 3637 dd. 8 maggio 2003).
Gli appellanti precisano quindi che in tale riunione sarebbe stata disaminata la questione circa l’esatta estensione in base alle tavole di P.R.G. di quell’area edificabile, in considerazione del fatto – come riferito anche nell’anzidetta relazione Zo. – che le tavole adottate ed approvate partivano dalla scala 1.5.000, mentre quelle in scala 1.2.000 erano state ricostruite dagli uffici comunali sulla base delle prime ma che non erano state sottoposte all’esame del consiglio comunale e della giunta regionale nel procedimento di adozione e di approvazione del relativo strumento urbanistico.
In effetti – rimarcano gli attuali appellanti – anche sulla base di quanto esposto nella predetta relazione Zo. – dall’esame di tali tavole nelle dette due differenti scale, con l’approssimazione degli spessori della “squadretta” usata, appariva una differente profondità di quell’area, a partire dalla via (…).
Gli appellanti riferiscono quindi che, secondo quanto si legge nella relazione Zo., stanti i dubbi circa la corretta profondità dell’anzidetta area collocata dalla via (…) verso l’interno dell’area in questione (variabile fra i 90 ed i 140 metri in base alle tavole di P.R.G.), ad un certo punto della riunione il sindaco e l’assessore all’urbanistica si sarebbero appartati per poi rientrare, di lì a poco, o precisando che la profondità mediana dell’area doveva intendersi di m. 120 nel punto centrale dell’area, ossia a partire dal suo confine lungo la via (…), con una consistente riduzione, quindi, rispetto ai m. 134 del progetto presentato dal Da.
Sul consiglio avanzato dallo stesso Zo. di sottoporre la questione all’interpretazione autentica del consiglio comunale, il sindaco avrebbe replicato che l’interpretazione era unanime e che ciò era sufficiente.
La riunione si sarebbe quindi conclusa con l’invito rivolto al Da. di sottoscrivere un’apposita convenzione con l’impegno di sistemare il frontistante tratto della via (…) e la riduzione al 50% del diritto allo scomputo per tutte le opere di urbanizzazione da realizzare su quell’area e da cedere al Comune, nonostante l’ivi riconosciuto maggiore costo di quelle opere rispetto al monte oneri di urbanizzazione primaria.
Il Da. afferma di non aver poi accettato tali condizioni, e rileva comunque che dalla relazione Zo. risulterebbe che il suo progettista, pochi giorni dopo, avrebbe sostituito le tavole di progetto in conformità a quella decisione di profondità mediana di m. 120 e con volumetria ridotta a mc. 14.568 in luogo dei mc. 17.000 del progetto iniziale.
La pratica, dopo i pareri favorevoli dell’ufficio tecnico comunale, della commissione edilizia comunale e della commissione urbanistica consiliare, è stata quindi sottoposta all’esame del consiglio comunale in data 27 maggio 2002.
Dalla relazione Zo. consterebbe che in quella seduta lo stesso assessore all’urbanistica avrebbe presentato una serie di interpellanze relative a varie pratiche edilizie, frale quali quella in questione, e che sarebbe stato quindi deciso un rinvio della stessa. per un approfondimento da parte sua.
Il tecnico riferisce e precisa che quel’interpellanza, comunque, non atteneva né alle dimensioni dell’ambito territoriale di quell’area (incontestato negli anzidetti m. 120 mediani), né alla suddetta quantità di edificazione, ma alle tipologie ed al distributivo interno delle aree a standards; e, sempre dalla relazione Zo. si ricaverebbe che negli incontri dei giorni successivi fra l’assessore ed il progettista non si sia parlato sull’estensione dell’area così come era stata precisata dagli amministratori comunali nell’anzidetto incontro del 24 aprile precedente.
Dopo aver chiarito gli aspetti tipologici e di distributivo degli standards interni all’ambito, in data 18 giugno 2002 il progettista ha quindi a depositato i nuovi elaborati adeguati alle indicazioni di dettaglio dell’assessore e la pratica è quindi tornata all’esame del consiglio comunale il quale con deliberazione n. 29 dd. 29 giugno 2002 ha approvato lo schema di convenzione sugli obblighi di urbanizzazione posti a carico del Da. unitamente alla relativa planimetria stabilente, nonché l’ambito d’intervento con l’indicazione degli anzidetti 120 metri di profondità media imposti in esito al predetto incontro del 24 aprile e la capacità volumetrica del progetto stesso.
Nelle conclusioni della relazione Zo. si legge quindi: “Mi meraviglia che il sindaco, presente in detto incontro, anzi, per quanto mi risulta promotore dell’incontro stesso, firmi, in data 18 aprile 2003, un invito al responsabile del settore III affinché provveda alla verifica di quanto da Lui, insieme all’assessore Be., richiesto, per proporre i necessari provvedimenti di autotutela qualora gli atti (cioè l’accordo politico preso ed imposto)risultino non conformi alla normativa urbanistica, invece di tranquillizzare il nuovo tecnico sulle volontà politiche in questa pratica applicate. … Si ritiene opportuno ricordare, ancora, che la questione fu più volte discussa”.
In data 11 luglio 2002 è stata sottoscritta dalle parti l’anzidetta convenzione, e in data 23 ottobre 2002 sono state rilasciate la concessione edilizia n. 97 del 2002, relativa alle opere di urbanizzazione interna a quell’ambito di intervento, e la concessione n. 261 del 2002 relativa ai fabbricati privati da realizzare nell’ambito medesimo.
Rimarcano gli appellanti che la convenzione anzidetta prevedeva che tutto l’intervento avvenisse in conformità al progetto urbanistico ed alla planimetria agli atti “che qui si intende integralmente riportata”, richiamata anche per gli obblighi di cessione delle varie aree a standards, con l’ulteriore precisazione che le concessioni edilizie per l’attuazione dell’intervento medesimo avrebbero dovuto essere rilasciate in conformità a quel piano urbanistico.
Gli appellanti affermano che sono stati quindi appaltati i lavori e che sono state pressoché ultimate le opere di urbanizzazione complessiva, nel mentre alla data del 6 maggio 2003 sarebbero state scavate e realizzate le fondazioni del primo condominio ivi previsto e concessionato.
Verso la fine dell’aprile 2003 è pervenuta al Da. la comunicazione di avvio del procedimento per l’annullamento delle predette due concessioni edilizie.
A tale riguardo il Da. afferma di aver così risposto all’amministrazione Comunale:
I) che tanto quell’ambito di intervento, quanto la volumetria ivi prevista, erano stati indicati espressamente dalla stessa amministrazione procedente;
II) che l’asserito contrasto con le previsioni di P.R.G. era stato determinato da un inaccettabile error in procedendo dell’ufficio tecnico comunale, in quanto quest’ultimo, anziché ritenere valevole la tavola 1:2000 del P.R.G. ricostruita dall’ufficio medesimo successivamente all’approvazione del piano (asseritamente come spesso farebbero fare gli uffici comunali, dopo le varianti introdotte ai P.R.G. dalla giunta regionale) avrebbe eseguito una fotocopia ingrandita della tavola 1.5000 e avrebbe poi fondato le proprie perplessità su tale “carta falsa”);
III) che l’indubbio affidamento creato, rectius imposto dall’amministrazione richiedeva comunale avrebbe ora richiesto dei presupposti ulteriori e migliori per poter legittimamente annullare le anzidette concessioni edilizie, quali un interesse pubblico superiore, concreto, attuale e prevalente, compiutamente illustrato;
IV) che l’ivi paventata prospettazione di chiedere da parte del comune alla provincia l’annullamento di quelle concessioni a’ sensi dell’allora vigente art. 98 della L.R. 27 giugno 1985 n. 61 non sembrava corretto, laddove la stessa amministrazione comunale, se effettivamente ne ravvisava tutti i presupposti, poteva provvedervi essa stessa;
V) lo stesso Da. si offriva di soprassedere ad ulteriori opere all’interno della striscia di terreno in contestazione, in attesa che, come già emerso in consiglio comunale,diventasse definitiva la ivi dichiarata intenzione di variante al P.R.G. che avrebbe esteso la destinazione edificabile sul retro della sua proprietà.
Nel frattempo il segretario comunale aveva chiesto allo Zo. – nel frattempo trasferito d’ufficio ad altro incarico – di stilare la predetta relazione sui fatti e sull’istruttoria che avevano portato al rilascio delle predette concessioni edilizie.
In data 5 giugno 2003 il Da. ha ricevuto la notificazione del provvedimento della nuova responsabile dell’ufficio tecnico comunale,di annullamento delle due concessioni edilizie.
Il giorno precedente il Da. aveva comunicato all’amministrazione comunale il trasferimento della proprietà delle aree interessate all’intervento alla società unipersonale Pr. S.r.l., con richiesta di volturazione delle concessioni: richiesta respinta dalla nuova responsabile dell’ufficio tecnico comunale, avendo lei stessa il giorno prima già sottoscritto il provvedimento recante il loro annullamento.
Il Da. riferisce, quindi, che soltanto nel luglio del 2003 egli avrebbe appreso che in data 30 luglio 2003 il consiglio comunale, con la deliberazione n. 30 ha disposto l’annullamento dello schema di convenzione già a suo tempo da esso approvato con l’anzidetta sua deliberazione n. 29 del 2002.
1.3. Comunque sia, con ricorso proposto sub R.G. 2011 del 2003 innanzi al T.A.R. per il Veneto il Da. e la Pr. S.r.l. hanno chiesto l’ annullamento del provvedimento della responsabile del servizio edilizia privata del Comune di Legnaro Prot. n. 3417 dd. 3 giugno 2003 recante l’annullamento delle concessioni edilizie n. 97 del 2002 e n. 261 del 2002, nonché della susseguente deliberazione del consiglio comunale di Legnaro n. 30 dd. 30 giugno 2003, a sua volta recante l’annullamento della deliberazione consiliare n. 29 dd. 29 giugno 2002 con la quale era stata approvata la convenzione di urbanizzazione presupposta per il rilascio delle due concessioni edilizie anzidette.
I ricorrenti in primo grado hanno – altresì – chiesto la condanna del Comune di Legnaro al risarcimento dei danni discendenti dai provvedimenti impugnati.
Sono stati dedotte in tale primo grado di giudizio le seguenti censure.
I) Eccesso di potere per falsità del presupposto, erroneità dell’istruttoria, falsità e carenza di motivazione e contraddittorietà;
II) Eccesso di potere per contraddittorietà di comportamenti, carenza di presupposto e di motivazione, violazione dei princípi superiori di correttezza e di buona amministrazione (art. 97 Cost.);
III) Violazione delle norme sul giusto procedimento, eccesso di potere per carenza e falsità del presupposto e della motivazione sotto ulteriori profili.
1.4. Si è costituito in tale primo grado di giudizio il Comune di Legnaro, replicando puntualmente alle censure avversarie e concludendo per la reiezione del ricorso.
1.5. Con sentenza n. 5203 dd. 9 ottobre 2003, emessa in forma abbreviata a’ sensi dell’allora vigente art. 26 della L. 6 dicembre 1971 n. 1034 come integrato dall’art. 9 della L. 21 luglio 2000 n. 205, la Sez. II dell’adito T.A.R. ha respinto il ricorso, “considerato: che la cartografia su scala 1:5000 è quella sulla cui base la Regione si è pronunciata in occasione dell’approvazione del vigente P.R.G.; che in base a tale cartografia, oggettivamente più attendibile rispetto a quella su scala 1:2000, è palese il contrasto con le previsioni di zona, per cui le opere sono risultate eseguite oltre i limiti ammessi ed in parte in una Z.T.O. (F) nella quale non potevano essere realizzati;
che, a fronte dell’oggettivo contrasto urbanistico, il provvedimento assunto in via di autotutela dal Responsabile del Settore appare legittimo e doveroso”.
Lo stesso giudice ha integralmente compensato tra le parti le spese di tale primo grado di giudizio.
2.1. Con l’appello in epigrafe il Da. e La. S.r.l. chiedono ora la riforma di tale sentenza, deducendo al riguardo i seguenti motivi.
I) Carenza ed erroneità della motivazione addotta e dell’istruttoria del giudice.
II) Violazione dei princípi giurisprudenziali in materia di autotutela comunale e carenza di motivazione sul punto; omessa pronuncia sul secondo motivo d’impugnativa, con conseguente violazione dell’art. 112 cod. proc. civ.
III) Omessa pronuncia sul terzo secondo motivo d’impugnativa, con conseguente violazione dell’art. 112 cod. proc. civ.
Le appellanti hanno – altresì – reiterato la domanda di risarcimento del danno discendente dagli atti impugnati in primo grado, quantificandone l’ammontare nella misura di Euro 270.000,00.- oltre agli accessori.
Secondo la tesi degli appellanti dedotta con il primo motivo d’appello, se è vero che il giudice di primo grado ha affermato che le due concessioni edilizie sono state legittimamente annullate in quanto discendenti da un progetto redatto su scala 1:2000 anziché su scala 1:5000 utilizzata per gli elaborati del P.R.G., risulterebbe altrettanto assodato che l’ufficio tecnico comunale di Legnaro continuerebbe ad utilizzare per le pratiche la cartografia su scala 1:2000, seguitando a creare al riguardo nei confronti dell’utenza un legittimo affidamento circa la validità e l’applicabilità di quest’ultima cartografia, essendo a loro dire “prassi corrente ed incontestata … quella per la quale, a seguito delle varianti e degli stralci apportati dalla Regione in sede di approvazione del P.R.G., sia la stessa amministrazione comunale, attraverso i suoi urbanisti (interni o esterni) a predisporre le tavole di adeguamento/recepimento, senza che quelle tavole debbano ritornare né in Regione, né in Consiglio Comunale” (cfr. pag. 28 dell’atto d’appello).
Tra l’altro, rimarcano sempre gli appellanti, lo stesso Consiglio Comunale avrebbe utilizzato la scala 1:2000 per approvare la convenzione con il Da. mediante la propria deliberazione n. 29 del 2002, con ciò comprovando la correntezza dell’uso degli elaborati in scala 1:2000; né il giudice di primo grado ha disposto una verificazione o una perizia al fine di poter acclarare se la rappresentazione grafica degli interventi riconosciuta mediante l’anzidetta deliberazione n. 29 del 2002 fosse – o meno – veritiera.
Con il secondo motivo d’appello gli appellanti invocano la conferenza, nella specie, dei precedenti giurisprudenziali per cui, “in caso di contrasto tra tavole planimetriche allegate ad un piano regolatore, l’utilizzo di una di esse in sede di approvazione del piano pluriennale di attuazione rende evidente la volontà dell’ente di dare prevalenza alla tavola prescelta; conseguentemente deve ritenersi illegittimo il diniego di concessione edilizia fondato sull’inedificabilità della zona desunta dalla tavola non utilizzata” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 14 ottobre 1993 n. 1067) e “in omaggio al principio generale della tutela dell’affidamento, in caso di contrasto fra le tavole planimetriche allegate allo strumento urbanistico, il dubbio in merito alla disciplina vigente per una determinata area del territorio va risolto tendenzialmente nel senso meno oneroso per la proprietà” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 10 agosto 2000 n. 4462).
Gli appellanti affermano, inoltre, che l’annullamento in sede di autotutela delle concessioni edilizie e della convenzione sarebbe stato disposto dall’amministrazione comunale senza la comparazione con il contrapposto interesse della parte privata e senza la valutazione della sussistenza di un pubblico interesse attuale e concreto alla rimozione di tali provvedimenti.: circostanza, questa, in alcun modo disaminata dal giudice di primo grado.
Con il terzo motivo d’appello gli appellanti censurano la circostanza che le due concessioni edilizie sono state annullate in via di autotutela prima che fosse stato disposto, parimenti in autotutela, l’annullamento da parte del consiglio comunale del loro provvedimento presupposto, ossia dello schema di convenzione.
2.2. Si è costituito anche nel presente grado di giudizio il Comune di Legnaro, concludendo per la reiezione dell’appello.
2.3. Con ordinanza n. 565 dd. 3 febbraio 2004 la Sezione ha respinto la domanda di sospensione cautelare della sentenza impugnata, “considerato che risulta acclarata, ed ammessa dagli stessi appellanti, la difformità del progetto in questione dal piano regolatore generale e che, in relazione allo stato dei lavori, non sussiste il prescritto pregiudizio grave ed irreparabile”.
La reiezione è stata disposta “salvo ogni ulteriore provvedimento dell’Amministrazione, ove occorra su istanza di parte, riguardo alla parte dell’intervento in questione che risulti conforme alla strumentazione urbanistica”.
3. Alla pubblica udienza del 29 luglio 2014 la causa è stata trattenuta per la decisione.
4.1. Tutto ciò premesso, l’appello in epigrafe va respinto.
4.2. Come detto innanzi, secondo la tesi degli appellanti dedotta con il primo motivo d’appello, se è vero che il giudice di primo grado ha affermato che le due concessioni edilizie sono state legittimamente annullate in quanto discendenti da un progetto redatto su scala 1:2000 anziché su scala 1:5000 utilizzata per gli elaborati del P.R.G., risulterebbe altrettanto assodato che l’ufficio tecnico comunale di Legnaro continuerebbe ad utilizzare per le pratiche la cartografia su scala 1:2000, seguitando a creare al riguardo nei confronti dell’utenza un legittimo affidamento circa la validità e l’applicabilità di quest’ultima cartografia, essendo a loro dire “prassi corrente ed incontestata” quella per la quale, a seguito delle varianti e degli stralci apportati dalla Regione in sede di approvazione del P.R.G., sia la stessa amministrazione comunale, attraverso i suoi urbanisti (interni o esterni) a predisporre le tavole di adeguamento/recepimento, senza che quelle tavole debbano ritornare né in Regione, né in Consiglio Comunale; né potrebbe sottacersi che lo stesso Consiglio Comunale avrebbe utilizzato la scala 1:2000 per approvare la convenzione con il Da. mediante la propria deliberazione n. 29 del 2002, con ciò comprovando la correntezza dell’uso degli elaborati in scala 1:2000; né il giudice di primo grado ha disposto una verificazione o una perizia al fine di poter acclarare se la rappresentazione grafica degli interventi riconosciuta mediante l’anzidetta deliberazione n. 29 del 2002 fosse – o meno – veritiera.
Il Collegio, per parte propria, rileva l’incontrovertibilità della circostanza per cui le tavole del P.R.G. in scala 1:5000 sono gli unici elaborati cartografici previsti dalla disciplina all’epoca vigente, ossia l’art. 10, n. 3, della L.R. 27 giugno 1985 n. 61 per gli elaborati di P.R.G., e che – conseguentemente – tali tavole, ed esse sole, hanno costituito il contenuto dello strumento e della volontà del Comune e della Regione formatasi nel procedimento complesso di approvazione dello strumento urbanistico, mentre le eventuali tavole in scala diversa (nella specie 1:2000) che l’ufficio tecnico ricava per propria comodità sono un mero ausilio, o – meglio – uno strumento di lavoro che per quanto utile e perciò diffuso nella pratica, non può certamente andare in contrasto con la cartografia del Piano.
Risulta pertanto del tutto illogica la pretesa degli appellanti di edificare in dichiarato contrasto con la cartografia del P.R.G., invocando al riguardo la validità di una tavola rappresentativa dell’area interessata alla costruzione ma non facente parte degli elaborati del P.R.G. e dunque priva di valore. Né, del resto, lo stesso Da., in sede di deduzioni prodotte nei confronti della comunicazione di avvio del procedimento per l’annullamento in sede di autotutela delle due concessioni edilizie anzidette, non ha smentito la natura “non ufficiale” della tavola in questione, nonché la circostanza che i titoli edilizi anzidetti comportavano, proprio in ragione della non corretta rappresentazione grafica dei luoghi contenuta nella cartografia di progetto, la realizzazione di corpi fabbricati non solo eccedenti in superficie e in volumetria rispetto alle misure consentite dal vigente strumento urbanistico, ma anche – segnatamente per le opere di urbanizzazione – interessanti un’area F non destinata a quella tipologia di edificazione.
Del tutto correttamente, quindi, le concessioni edilizie rilasciate in contrasto con la tavola di P.R.G. sono state annullate.
Né gli appellanti possono invocare a fondamento della propria prospettazione la circostanza che il consiglio comunale, approvando con deliberazione n. 29 del 29 giugno 2002 la convenzione di urbanizzazione dell’area, si sia a sua volta basato sul progetto e sulle relative indicazioni planimetriche errate presentati dal Da.
In tal senso, infatti, risulta con ogni evidenza che l’oggetto di tale deliberazione consiliare si identifica con le opere di urbanizzazione che dovevano essere eseguite e il relativo schema di convenzione, e non certo la delimitazione del perimetro dell’intervento: delimitazione che – per contro – è stata assunta a presupposto del provvedimento adottato, in quanto ritenuta a quel tempo conforme allo strumento urbanistico.
Semmai, ben si coglie la paradossalità della tesi degli appellanti, posto che dopo aver indotto comunque in errore il consiglio comunale presentando per il convenzionamento un progetto di urbanizzazione dell’area fondato su tavole e indicazioni planimetriche difformi dalla strumentazione urbanistica vigente, assumono che il consiglio medesimo abbia di fatto ratificato il progetto errato.
A ragione, sul punto, la difesa del Comune ha rimarcato che l’organo consiliare non ha assunto la propria deliberazione n. 29 del 2002 nell’esercizio di un potere di variante o di interpretazione del P.R.G., ma in diretta applicazione del contenuto dello stesso strumento urbanistico primario e – giova ribadire – nel presupposto (poi rivelatosi non veritiero) che le tavole di progetto fossero conformi, e non già difformi, a quelle di P.R.G.
4.3. La giurisprudenza invocata dagli appellanti a sostegno della propria tesi risulta inconferente per il caso di specie in quanto qui non si verte su di una difformità tra elaborati grafici facenti parti dello strumento urbanistico, ma tra le tavole che sono indubitabilmente appartenenti al P.R.G., redatte in scala 1:5000, e tavole redatte in scala 1:2000 sull’asserita base delle prime ma che – per l’appunto – non sono incluse tra gli elaborati del piano.
Né il Collegio ignora che, anche a prescindere dal sopravvenuto art. 21-nonies della L. 7 agosto 1990 n. 241 anche la giurisprudenza del tempo coerentemente e costantemente affermava che non sussiste un obbligo in senso stretto in capo all’amministrazione comunale di autoannullare d’ufficio una concessione edilizia , rientrando il potere di autotutela nell’ambito dell’attività discrezionale della pubblica amministrazione che richiede, per il suo esercizio, la valutazione di elementi ulteriori rispetto alla mera illegittimità dell’atto da ritirare (così, ex plurimis, Cons. Stato, Sez. V, 2 settembre 2002 n. 4392) e, in particolare, sulla sussistenza di un interesse pubblico attuale che imponga l’annullamento (così, ad es., Cons. Stato, Sez. IV, 20 aprile 1999 n. 671) e, comunque, bilanciando gli eventuali gravi motivi d’interesse pubblico, diversi dal mero ripristino della legalità violata, e nuovi squilibri che la diversa situazione potrebbe arrecare all’affidamento, talvolta incolpevole, dei terzi” (così Cons. Stato, Sez. V, 9 novembre 1998 n. 1582).
Nel caso di specie, peraltro, gli appellanti non possono allegare un loro affidamento dinanzi all’ineludibile circostanza che l’unica tavola da considerare è solo quella di P.R.G. redatta in scala 1:5000 per ineludibile obbligo di legge e a fronte della loro consapevolezza che la tavola dell’Ufficio tecnico comunale non vi corrispondeva.
Risulta inoltre del tutto incongrua l’allegazione di un preteso accordo con gli amministratori comunali al fine di superare in modo alquanto disinvolto l’ostacolo della difformità tra le tavole di progetto e quelle di P.R.G.; né da tale preteso “affidamento”, anche al di là della sua stessa inesistenza, può ragionevolmente discendere l’attribuzione a loro beneficio di superfici e volumetrie per edificare in ben evidente contrasto con le norme di P.R.G. e creando ben evidenti disparità di trattamento rispetto alla generalità di coloro che chiedono di costruire e che sono per ciò solo vincolati al rispetto della disciplina urbanistico-edilizia vigente.
Né, ancora, va sottaciuto che la situazione degli appellanti è stata considerata nella relazione istruttoria dd. 15 maggio 2003 redatta dall’amministrazione comunale, dalla quale consta che i lavori di edificazione fuori terra dei fabbricati non erano stati a quel momento ancora iniziati: notazione, questa, rilevante per concludere che la lesione della posizione giuridica del titolare delle concessioni edilizie arrecata dal provvedimento in autotutela non atteneva a profili di più grave impatto rispetto a quello di un annullamento che fosse intervenuto ad uno stadio di avanzamento dei lavori più avanzato.
4.4. Con riguardo all’ultimo motivo d’appello, va ribadito che la deliberazione del consiglio comunale n. 29 del 2002, recante l’approvazione della convenzione di urbanizzazione dell’area in questione, essendo fondata su di un progetto difforme dal P.R.G., è stata annullata per gli
stessi motivi per i quali è stato disposto l’annullamento delle concessioni edilizie, ossia la difformità di queste rispetto allo strumento urbanistico vigente; né, in tale contesto, può rilevare l’ordine cronologico con il quale sono stati disposti i relativi provvedimenti in autotutela.
5. Le spese e gli onorari del presente grado di giudizio possono essere integralmente compensati tra le parti.
Va, peraltro, dichiarata irripetibile la somma corrisposta a titolo di contributo unificato per il presente grado di giudizio, a’ sensi dell’art. 9 e ss. del T.U. approvato con D.P.R. 30 maggio 2002 n. 115 e successive modifiche.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Sezione Quinta definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa integralmente tra le parti le spese e gli onorari del presente grado di giudizio.
Dichiara – altresì – irripetibile la somma corrisposta a titolo di contributo unificato per il presente grado di giudizio, a’ sensi dell’art. 9 e ss. del T.U. approvato con D.P.R. 30 maggio 2002 n. 115 e successive modifiche.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 luglio 2014 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Caringella – Presidente FF
Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti – Consigliere
Fulvio Rocco – Consigliere, Estensore
Doris Durante – Consigliere
Carlo Schilardi – Consigliere
Depositata in Segreteria il 12 gennaio 2015.
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