Suprema Corte di Cassazione
sezione lavoro
sentenza 28 ottobre 2014, n.22835
Svolgimento del processo
Con ricorso al Tribunale di Ascoli Piceno depositato il 25-10-2000 F.G. , dipendente dell’Ufficio delle Entrate di (omissis) (in area C3, con mansioni di capo del team di assistenza legale) nonché vincitore, con decorrenza giuridica dal 21-5-1992 ed economica dalla data della attribuzione delle funzioni dirigenziali, del concorso indetto con d.m. 19-1-1993 riservato ai dipendenti per il conferimento di 999 posti di primo dirigente del ruolo dell’Amministrazione Finanziaria, chiamava in giudizio il Ministero delle Finanze (ora dell’Economia e delle Finanze) e I.R. per sentire:
a) dichiarare il suo diritto all’attribuzione dell’incarico di direttore dell’ufficio citato al posto della nominata I. ;
b) in subordine ordinare al Ministero di proporgli e di formalizzare gli incarichi di funzione dirigenziale per i posti disponibili già indicati o che verranno pubblicati e/o resi noti;
c) dichiarare, in ogni caso, il suo diritto a percepire dal 21-5-1992 o in subordine dal 1-1-1994 tutti gli elementi retributivi collegati alla sua qualifica dirigenziale e per l’effetto condannare il Ministero al pagamento in suo favore delle somme di L. 134.000.000 quale componente fissa della retribuzione, L. 32.000.000 quale indennità di posizione e L. 32.000.000 quale indennità di risultato;
d) condannare altresì il Ministero al pagamento, a titolo di risarcimento per il danno da demansionamento, dell’ulteriore somma di L. 37.500.000 ed aggiuntivamente quella di L. 2.500.000 per ogni mese successivo ad ottobre del 2000.
Il Ministero delle Finanze non si costituiva.
Si costituiva invece a difendere le ragioni del datore di lavoro la Agenzia delle Entrate, chiedendo il rigetto di ogni domanda.
Si costituiva altresì la I. sostenendo la legittimità della propria nomina e concludendo per il rigetto della domanda sub a) del F. .
Il giudice adito, con sentenza in data, 24-1-2003, ritenuta la giurisdizione del giudice ordinario dal 1-7-1998 in poi, pronunziava definitivamente nei confronti della I. , respingendo la domanda del ricorrente e, non definitivamente pronunciando nei confronti delle altre parti, respingeva la domanda di cui al punto a); dichiarava cessata la materia del contendere sulla domanda di cui al punto b), dando atto che medio tempore (nel febbraio 2001) il F. aveva stipulato un contratto dirigenziale biennale con la Amministrazione; accoglieva parzialmente la domanda di differenze retributive dirigenziali, anche a titolo di risarcimento, in misura della differenza tra il trattamento economico fisso – incrementato, limitatamente al periodo 1-5-2000/28-2-2001, del trattamento economico accessorio minimo – previsto per i dirigenti di seconda fascia dall’art. 24 d.lgs. 29/1993 e dal ceni e la retribuzione di C3 effettivamente percepita, per il periodo dal 1-7-1998 al 28-2-2001; accoglieva parzialmente la domanda di risarcimento del danno da dequalificazione in relazione ali periodo dal 9-7-1999 al 28-2-2001; rimetteva la causa in istruttoria per la quantificazione delle somme dovute.
In particolare il giudice riteneva:
che il F. , quale vincitore di concorso, seppure indetto sotto il precedente regime pubblicistico, aveva diritto, ex art. 28 e 29 del d.lgs. 165/2001, a godere dello status di dirigente iscritto al ruolo unico, ma non ad ottenere un incarico dirigenziale specifico;
che dal momento della nomina era dovuto al ricorrente il trattamento economico fisso relativo alla qualifica dirigenziale, ex art. 24 del citato d lgs.;
che era dovuto anche il risarcimento del danno dal ritardo nello svolgimento e nella conclusione della procedura concorsuale, in relazione al periodo dal 1-7-1998 al 9-7-1999;
che era dovuto altresì il risarcimento dal ritardo nella attribuzione dell’incarico dirigenziale, in base ai principi di buona fede e correttezza dalla data indicata, pari alla parte accessoria della retribuzione del dirigente nella misura minima prevista;
che, infine, era fondato anche il diritto al risarcimento del danno da demansionamento successivamente alla nomina a dirigente, essendo stato il F. lasciato a svolgere mansioni di C3.
Con successiva sentenza definitiva del 25-6-2004, il Giudice del lavoro del Tribunale di Ascoli Piceno, all’esito del deposito di conteggi, condannava il Ministero al pagamento in favore del F. della somma di Euro 34.562,38, oltre rivalutazione e interessi, per le differenze di retribuzione e per il danno da ritardato svolgimento del concorso e ritardata attribuzione dell’incarico dirigenziale, nonché della somma di Euro 20.000 per danno da demansionamento, condannando il Ministero e l’Agenzia delle Entrate al pagamento della metà delle spese, compensata l’altra metà.
Con ricorso del 27-5-2005,il Ministero dell’Economia e delle Finanze proponeva appello avverso entrambe le sentenze, chiedendone la riforma.
In particolare il Ministero appellante deduceva:
la insussistenza di colpa dell’Amministrazione per il ritardo nello svolgimento e conclusione della procedura concorsuale e per il ritardo nella attribuzione dell’incarico dirigenziale;
la insussistenza del diritto al risarcimento del danno per la ritardata attribuzione dell’incarico dirigenziale, non sussistendo alcun diritto del dirigente alla attribuzione stessa;
la insussistenza del diritto alle retribuzioni relative alla qualifica dirigenziale, prima della data di conferimento con apposito contratto, e la inapplicabilità degli artt. 24 e 28 d.lgs. cit. ai vincitori dei concorsi banditi prima della entrata in vigore di tali norme;
in ogni caso la errata decorrenza del diritto alle maggiori retribuzioni, che potevano essere attribuite non da prima del decreto di nomina del luglio 1999;
la mancanza di prova della sussistenza di un danno alla professionalità.
Il F. , dal canto suo, si costituiva e resisteva al gravame.
La Corte d’Appello di Ancona, con sentenza depositata il 15-5-2007, rigettava l’appello e condannava l’appellante al pagamento delle spese.
In sintesi la Corte territoriale rilevava:
che la durata del procedimento concorsuale era stata senza dubbio eccessiva, perché di gran lunga superiore al termine previsto dal regolamento attuativo degli artt. 2 e 4 l. 241/1990 e comunque eccedente il tempo ragionevolmente consono;
che parimenti ingiustificato era il ritardo nel conferimento dell’incarico dirigenziale, lesivo dell’aspettativa giuridicamente tutelabile del dirigente ad “avere un qualche incarico dirigenziale disponibile nell’organico dell’Amministrazione entro un arco di tempo ragionevole”, in base ai criteri di buona fede e correttezza;
che, peraltro, entrambi i danni andavano parametrati, il primo alla retribuzione fissa e il secondo alla retribuzione accessoria minima, non essendo, peraltro, ammissibile applicare ai dirigenti vincitori di un concorso bandito nel regime pubblicistico precedente le nuove norme solo per quanto riguarda l’affidamento degli incarichi e non anche quelle riguardanti il trattamento retributivo;
che parimenti fondata era la pretesa al risarcimento del danno alla professionalità e del danno esistenziale, riscontrabili presuntivamente dagli elementi oggetti vi emersi.
Per la cassazione di tale sentenza il Ministero dell’Economia e delle Finanze e l’Agenzia delle Entrate hanno proposto ricorso con quattro motivi.
Il F. ha resistito con controricorso.
Motivi della decisione
Preliminarmente va respinta l’eccezione di inammissibilità del ricorso avanzata dal controricorrente, fondata sulla circostanza che in pari data (19-5-2008) gli sono stati notificati due diversi ricorsi degli stessi ricorrenti, avverso la medesima sentenza della Corte di Appello di Ancona n. 131 del 2007, l’uno (il presente) datato Roma 14-5-2008, a firma dell’Avvocato dello Stato Federica Vairone) iscritto al R.G. n. 13570/2008, l’altro, non depositato dai ricorrenti, datato 12-5-2008 a firma dell’Avvocato dello Stato Massimo Bachetti.
Come è stato più volte affermato da questa Corte (v. fra le altre Cass. 6-6-2007 n. 13267, Cass. 26-5-2010 n. 12898), infatti, “nel caso in cui una sentenza sia stata impugnata con due successivi ricorsi per cassazione, il primo dei quali non sia stato depositato o lo sia stato tardivamente dal ricorrente, è ammissibile la proposizione del secondo, anche qualora contenga nuovi e diversi motivi di censura, purché la notificazione dello stesso abbia avuto luogo nel rispetto del termine breve decorrente dalla notificazione del primo, e l’improcedibilità di quest’ultimo non sia stata ancora dichiarata: la mera notificazione del primo ricorso non comporta infatti la consumazione del potere d’impugnazione”.
Nella specie, ricorrendo tali condizioni, il presente ricorso deve ritenersi ammissibile.
Con il primo motivo, denunciando insufficiente motivazione in ordine alla statuizione con la quale è stato ritenuto sussistente un ritardo colposo in capo all’Amministrazione nella conduzione dell’iter della procedura concorsuale in questione, i ricorrenti lamentano che la Corte territoriale ha omesso di dare la giusta rilevanza al reale andamento dei fatti di causa, dovendo, invece, imputarsi il detto ritardo “a fattori eccezionali, quali l’imponente contenzioso che si è instaurato relativamente alla procedura concorsuale, risolto peraltro anche favorevolmente per l’Amministrazione, l’elevato numero di partecipanti al concorso con conseguente lungo e laborioso lavoro della Commissione esaminatrice per la valutazione dei titoli dei concorrenti e per l’espletamento del colloquio”.
Il motivo è infondato giacché la Corte di merito ha rilevato che “la stessa ricostruzione analitica della vicenda giudiziaria del bando e del precedente provvedimento di determinazione dei criteri di valutazione dei titoli per la nomina a dirigente effettuata dall’Amministrazione appellante nell’atto di appello dimostra che l’impugnazione, ed il conseguente annullamento giudiziale, dei predetti atti della procedura derivò da vizi procedurali, posti in essere proprio dalla Amministrazione; che anche dopo l’ultimo decreto ministeriale di determinazione dei criteri di valutazione (agosto 1997) furono necessari altri due anni per giungere alla formazione della graduatoria, approvata poi nel luglio 1999, tempo ancora ingiustificatamente lungo, ove si consideri che le precedenti lungaggini avrebbero reso opportuna una particolare intensità e concentrazione di risorse nell’esame dei titoli dei concorrenti e nello svolgimento dei colloqui”.
Tale accertamento di fatto risulta senz’altro congruamente motivato e resiste alla censura dei ricorrenti.
Per il resto il motivo si risolve in una critica rivolta alla valutazione di merito operata dalla Corte territoriale in ordine alla sussistenza della colpa dell’Amministrazione nel ritardo de quo ed, in definitiva, in una inammissibile richiesta di revisione del “ragionamento decisorio”, non sussumibile nel “controllo di logicità del giudizio di fatto, consentito dall’art. 360 n. 5 c.p.c.” (v., fra le altre, Cass. 7-6-2005 n. 11789, Cass. 6-3-2006 n. 4766, Cass. 7-1-2014 n. 91).
Con il secondo motivo i ricorrenti lamentano insufficiente motivazione in relazione alla sussistenza della responsabilità dell’Amministrazione nel ritardo nell’attribuzione di un incarico dirigenziale al F. ed all’uopo, richiamando le circostanze già evidenziate con l’appello, evidenziano che “la fase successiva all’approvazione della graduatoria, caratterizzata dalla necessità di adottare una pluralità di adempimenti, eseguiti inoltre in un periodo di profonde trasformazioni nell’Amministrazione Finanziaria, culminate nella soppressione dell’ex Ministero delle Finanze e nella nascita delle Agenzie fiscali, era stata segnata da un nuovo contenzioso” e che, peraltro, il F. era stato anche coinvolto in “vicende penali”.
Anche tale motivo non merita accoglimento.
Sul punto, infatti, la Corte territoriale, dopo aver riconosciuto al F. soltanto “un interesse legittimo di diritto privato ad avere affidato un qualche incarico dirigenziale disponibile entro un arco di tempo ragionevole” (sulla insussistenza di un diritto soggettivo pieno v., fra le altre, Cass. 6-4-2005 n. 7131, Cass. 22-6-2007 n. 14624), ha rilevato che “il primo giudice ha correttamente individuato il momento in cui tutti i problemi organizzativi della Amministrazione e di corretta esecuzione delle procedure (pubblicazioni dei posti dirigenziali disponibili) potevano ritenersi superati nel mese di giugno dell’anno 2000; a tale data, infatti – secondo la stessa cronologia dei fatti esposta dal Ministero – le sedi dirigenziali disponibili erano state pubblicate (provvedimenti 13-4-2000 e 3-5-2000) e nessun ostacolo ulteriore impediva di affidare un incarico dirigenziale anche al F. , come già era stato fatto per molti altri dirigenti collocati nella medesima graduatoria approvata il 9-7-1999”.
La Corte di merito, poi, ha affermato che non può costituire valida giustificazione la circostanza della effettiva attivazione delle Agenzie fiscali dai 1-1-2001, risultando comunque ingiustificata, in mancanza di ulteriori deduzioni specifiche, la inerzia per i mesi successivi alla pubblicazione delle sedi, ed ha aggiunto che la circostanza della pregressa pendenza di un procedimento penale (così come la pregressa sanzione disciplinare e i pregressi rapporti informativi) era presente anche nel febbraio 2001, quando l’incarico fu concretamente assegnato, di guisa che non poteva considerarsi in sé impeditiva della assegnazione.
Anche tale motivazione risulta senz’altro congrua e, parimenti, per il resto la censura si risolve in una inammissibile richiesta di revisione del “ragionamento decisorio”, non sussumibile nel “controllo di logicità del giudizio di fatto, consentito dall’art. 360 n. 5 c.p.c.”.
Con il terzo motivo i ricorrenti censurano l’impugnata sentenza nella parte in cui ha riconosciuto al F. il trattamento economico fisso determinato a far data dalla nomina a dirigente e cioè dal 9-7-1999, fino all’effettiva attribuzione dell’incarico dirigenziale (28-2-2001). In particolare deducono che dal combinato disposto dell’art. 28 del d.lgs. n. 29/93, così come modificato dal d.lgs. n. 387/98 e dell’art. 24 di quest’ultimo d.lgs. si evince che i concorsi banditi prima dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 387/98 non rientrano nell’ambito di applicazione della nuova normativa prevista dal citato art. 28, per cui i vincitori del concorso di primo dirigente bandito con d.m. 19-1-1993, come nel caso del F. , non possono beneficiare del trattamento economico richiesto. Peraltro, i ricorrenti aggiungono che, in base all’art. 14 del ceni dirigenti comparto Ministeri 1994/1997, solo con la stipula del contratto individuale si costituisce il rapporto di lavoro ed è solo in tale momento che sorgono le reciproche obbligazioni in capo alle parti.
Anche tale motivo non merita accoglimento.
Come è stato affermato da questa Corte (v. Cass. 14-6-2012 n. 9807), “in tema di pubblico impiego contrattualizzato, al dipendente vincitore del concorso per dirigente spetta, sino al conferimento del primo incarico, la differenza fra il trattamento economico fisso riconosciuto al dirigente dal contratto collettivo (stipendio tabellare, RIA, maturato economico annuo, assegno ad personam o elemento fisso, ove acquisiti) e il trattamento economico effettivamente ricevuto, con esclusione di quello accessorio (retribuzione di posizione), che è correlato all’effettiva attribuzione delle funzioni dirigenziali e all’assunzione delle connesse responsabilità”.
In particolare, tale principio è stato enunciato con riferimento a fattispecie relativa allo stesso concorso indetto con d.m. 19-1-1993 ed alla stessa graduatoria approvata il 9-7-1999, così affermandosi la applicabilità, ai vincitori del detto concorso per dirigenti inseriti nell’allora ruolo unico della dirigenza, dell’art. 28, comma 5, del d.lgs. n. 387 del 1998, poi integralmente riprodotto nel corrispondente articolo del d.lgs. n. 165 del 2001.
Del resto, come ha rilevato la Corte territoriale, il F. “è stato nominato vincitore di un concorso per dirigenti quando il d.lgs. 29/93 e succ. mod. era già in vigore” e “d’altra parte, non è ammissibile applicare ai dirigenti vincitori di un concorso bandito sotto la vigenza della disciplina pubblicistica -la quale comportava la automatica ed immediata assegnazione di una funzione dirigenziale e del relativo trattamento economico – le nuove norme solo per quanto riguarda l’affidamento degli incarichi…e le vecchie norme per il trattamento retributivo, come vorrebbe il Ministero”.
Orbene, nella specie deve innanzitutto rilevarsi che i ricorrenti non censurano in alcun modo il capo relativo al riconoscimento anche del diritto al risarcimento del danno ulteriore, dal 1-5-2000, parametrato alla parte accessoria della retribuzione del dirigente nella misura minima prevista, di guisa che sul punto si è formato il giudicato.
Il motivo, che riguarda espressamente soltanto la parte fissa della retribuzione, va, poi, respinto in applicazione del principio sopra richiamato.
Infine con il quarto motivo i ricorrenti censurano la impugnata sentenza nella parte in cui ha riconosciuto al F. il diritto al risarcimento del danno ulteriore da demansionamento (capo d) del ricorso introduttivo).
In particolare i ricorrenti al riguardo ribadiscono che, stante la mancanza di un diritto soggettivo perfetto all’incarico dirigenziale, non sussiste il presupposto per il riconoscimento di un diritto al risarcimento di un danno ulteriore da demansionamento.
Il motivo è fondato e va accolto come di seguito.
In fattispecie analoga, con la sentenza del 22-1-2008 n. 1346, questa Corte ha rilevato che, come più volte affermato (v. Cass. n. 10419/2006, n. 11340/2005, n. 14259/2005) “il passaggio dall’inquadramento nelle aree funzionali alla qualifica di dirigente implica una novazione oggettiva del rapporto di lavoro, del tutto equiparata al reclutamento dall’esterno, per cui la vincita del concorso per dirigente non rientra tra le procedure concorsuali o selettive menzionate dall’art. 52. La novazione del rapporto conduce quindi ad escludere la stessa ipotizzabilità di un danno da demansionamento, potendo in caso insorgere la diversa questione del danno derivante dal mancato conferimento di un incarico dirigenziale”.
Orbene, non essendo, pertanto, ipotizzabile un ulteriore danno da demansionamento (“stante” anche “la inapplicabilità dell’art. 2103 c.c.” – vedi la citata sentenza -), una volta, peraltro, riconosciuto il risarcimento del danno da ritardo nella attribuzione dell’incarico dirigenziale, il motivo in esame va accolto e, in relazione allo stesso, l’impugnata sentenza va cassata.
Non essendo, poi, necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa può essere decisa nel merito rigettandosi la domanda di cui al capo d) del ricorso introduttivo.
Infine, mentre va confermata la statuizione sulle spese di primo grado, le spese di appello vanno compensate per intero nei confronti della Agenzia delle Entrate (intervenuta) e per metà nei confronti dei Ministero dell’Economia e delle Finanze, il quale va condannato a pagare al F. la residua metà delle spese stesse, liquidate per l’intero nella misura già determinata dalla Corte d’Appello. L’esito della lite induce, poi, a compensare per metà le spese del presente giudizio di cassazione tra i ricorrenti e il F. , condannandosi entrambi i ricorrenti a pagare al F. la residua metà come liquidata in dispositivo.
P.Q.M.
La Corte accoglie il quarto motivo, rigetta gli altri, cassa l’impugnata sentenza in relazione al motivo accolto e, decidendo nel merito, rigetta la domanda di cui al capo d) del ricorso introduttivo; conferma la statuizione sulle spese di primo grado; compensa le spese di appello per intero nei confronti dell’Agenzia delle Entrate e per metà nei confronti del Ministero dell’economia e delle finanze e condanna quest’ultimo a pagare al F. la residua metà delle spese stesse, liquidate per l’intero nella misura già determinata dalla Corte d’Appello; compensa per metà le spese del presente giudizio di cassazione tra i ricorrenti e il F. e condanna i ricorrenti a pagare al F. la residua metà, liquidata in Euro 100,00 per esborsi e Euro 2.000,00 per compensi, oltre accessori di legge.
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