Per i militari in servizio il giudizio di avanzamento costituisce un unico, complesso giudizio di merito assoluto

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Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 30 ottobre 2018, n. 2628.

La massima estrapolata:

Per i militari in servizio il giudizio di avanzamento costituisce un unico, complesso giudizio di merito assoluto, che ha come figura astratta di riferimento quella dell’ufficiale idealmente meritevole, il cui esito è rappresentato da un apprezzamento di merito di per sé non sindacabile e soggetto al giudizio di legittimità in limiti assai ristretti, ossia solo quando il suo esercizio appaia ictu oculi viziato da manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, travisamento dei fatti, che deve emergere dall’esame della documentazione caratteristica con assoluta immediatezza; in altre parole è riconosciuto “un carattere non “aritmetico” e, per così dire “notarile”, alla ponderazione delle qualità complessive degli scrutinati, di contro discrezionalmente apprezzate nel loro insieme dall’Amministrazione in esito ad un’unitaria visione organica, condotta in ottica prevalentemente prospettica, del profilo umano, culturale, caratteriale, fisico, intellettuale, operativo, attitudinale e professionale dei vari candidati, insuscettibile di essere ridotta a mera somma algebrica di singole voci e, dunque, sindacabile dal giudice amministrativo solo in caso di macroscopica irragionevolezza, di patente illogicità, di manifesto travisamento dei fatti, di intrinseca contraddittorietà.

Sentenza 30 ottobre 2018, n. 2628

Data udienza 15 marzo 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7860 del 2012, proposto dal signor Vi. An. Za., rappresentato e difeso dall’avvocato Be. Be., con domicilio eletto presso lo studio Ad. Gi. in Roma, via (…);
contro
Ministero dell’economia e delle finanze, in persona del Ministro in carica pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliato in Roma, via (…);
nei confronti
An. Ci. e Um. Ro., non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. Lazio – Roma, Sezione II, n. 2447 del 13 marzo 2012, resa tra le parti, concernente giudizio di avanzamento per l’anno 2009.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Economia e delle Finanze;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 marzo 2018 il Consigliere Giovanni Sabbato e uditi, per le parti rispettivamente rappresentate, l’avv. Be., su delega di Be., e l’avv.to dello Stato Pa.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il signor Vi. An. Za., Tenente Colonnello della Guardia di Finanza, con ricorso proposto avanti il T.a.r. per il Lazio – Roma, sez. II, ha impugnato il giudizio di avanzamento dal grado di Tenente Colonnello a quello di Colonnello in servizio permanente “a disposizione” del ruolo speciale per l’anno 2009, reso all’esito di concorso interno, col quale veniva ritenuto idoneo alla promozione, ma collocato al terzo posto della relativa graduatoria, con il punteggio di 26,85 nonché ha invocato l’accertamento del diritto all’inserimento nella rinnovata graduatoria per l’anno 2009.
2. Il signor Za. ha lamentato l’illegittimità di detto giudizio, sotto il profilo dell’eccesso di potere in senso assoluto, per la manifesta inadeguatezza del punteggio attribuitogli, vantando precedenti di servizio lusinghieri e comunque asseritamente tali da fargli meritare senz’altro la promozione al grado di Colonnello del ruolo speciale, nonché, sotto il profilo dell’eccesso di potere in senso relativo, per la non uniformità del metro di valutazione adottato nei confronti del ricorrente stesso, rapportato ai giudizi espressi nei riguardi degli altri ufficiali valutati (Ci. An. e Ro. Um.).
3. Costituitasi l’amministrazione erariale, il Tribunale, dopo aver disposto istruttoria, ha rigettato il ricorso e condannato il ricorrente alle spese di giudizio.
4. In particolare, il Tribunale ha rilevato “l’inammissibilità dei nuovi motivi di ricorso formulati dalla parte ricorrente con la memoria difensiva depositata in data 20 gennaio 2012”, afferenti alla pretesa disparità di trattamento rispetto ai parigrado, mentre ha disatteso le censure articolate sotto il profilo dell’eccesso di potere assoluto, in quanto “il ricorrente non ha mai prestato servizio presso i Reparti d’Istruzione del Corpo, né ha svolto incarichi di Stato Maggiore presso il Comando Generale della Guardia di Finanza”.
5. Il Tribunale, nell’argomentare nel senso dell’infondatezza del vizio di eccesso di potere relativo, ha altresì evidenziato che gli elementi personali e di servizio non sono suscettibili di essere considerati “in modo separato e atomistico” e non emergono elementi atti a dimostrare una maggiore preparazione professionale del ricorrente.
6. Avverso tale pronuncia il signor Za. ha interposto appello, lamentando – attraverso tre motivi di gravame (pagine 3 – 58 del ricorso in appello) – quanto di seguito sintetizzato:
I) con la sua memoria del 20 gennaio 2012, l’appellante non ha provocato alcuna estensione del thema decidendum essendo le relative censure già articolate in ricorso cosicchè il Tribunale sarebbe caduto in errore nel dichiarare inammissibili tali deduzioni attinenti all’eccesso di potere relativo;
II) il Tribunale ha omesso di considerare che le risultanze della documentazione denotano una deteriore valutazione delle caratteristiche fisiche, morali ed intellettuali dell’appellante rispetto a quelle dei parigrado Ci. e Ro. nonché in relazione alle rispettive tendenze di carriera;
III) il Tribunale non ha correttamente considerato i precedenti di carriera dell’appellante in confronto a quelli dei parigrado, con particolare riferimento agli encomi solenni conseguiti da ciascuno di essi, agli incarichi ricoperti e alle rispettive qualità culturali ed intellettuali, in modo da integrare eccesso di potere sia in senso assoluto che relativo.
7. In data 14 novembre 2012 il Ministero dell’economia e finanze si è costituito con memoria, al fine di resistere, evidenziando, tra l’altro, che i giudizi formulati dai membri della C.S.A. (Commissione Superiore di Avanzamento) nel corso delle attività collegiali non possono essere ritenuti comparabili con quelli attribuiti in sede di redazione della documentazione caratteristica.
8. Con ordinanza n. 4734 del 4 dicembre 2012, il Collegio ha respinto la domanda cautelare, con la seguente motivazione: “Ritenuto che in disparte le articolate censure dell’appellante, che potranno essere meglio esaminate in sede di merito, allo stato non si coglie il pericolo di un pregiudizio grave e irreparabile, che potrebbe derivare dall’esecuzione della sentenza impugnata”.
9. In vista della trattazione nel merito del ricorso le parti hanno svolto difese scritte.
10. Il ricorso, discusso alla pubblica udienza del 15 marzo 2018, non merita accoglimento.
10.1. Col primo motivo di appello, l’appellante articola le proprie deduzioni avversando la prima parte della impugnata sentenza, ove il Collegio di prime cure ha dichiarato inammissibili i rilievi sollevati con la memoria del 20 gennaio 2012, depositata in corso di giudizio, in quanto non proposte nelle forme dei motivi aggiunti per omessa notificazione all’amministrazione resistente.
Ebbene, non può condividersi quanto sul punto dedotto dall’appellante, nel senso che detta produzione processuale sarebbe servita solo a meglio esplicitare le deduzioni sollevate in sede di ricorso, avendo le censure di cui al libello introduttivo della lite tenore meramente generico. Di ciò lo stesso ricorrente mostrava di avere esatta consapevolezza, tanto che formulava espressa riserva di proporre motivi aggiunti ove l’amministrazione avesse provveduto a depositare documentazione afferente ai trascorsi di carriera dei soggetti intimati. Le ampie deduzioni sollevate con la memoria anzidetta, siccome non accompagnate dalla corretta instaurazione del contraddittorio con la controparte processuale, non possono che essere dichiarate inammissibili; non è infatti stata raggiunta, contrariamente agli assunti dell’appellante, una soglia di adeguata specificità delle doglianze articolate in ricorso, stante la loro formulazione in termini meramente ipotetici ed astratti, tant’è che lo stesso ricorrente, come correttamente rilevato dal Tribunale, riconosce trattarsi di censura “tendenziale attesa la mancata conoscenza della documentazione matricolare e di servizio degli altri concorrenti” (cfr. pagina 7 del ricorso di primo grado). Il tenore che connota le successive articolazioni contenute in ricorso, in tema di eccesso di potere relativo, si mantengono sul medesimo piano lessicale limitandosi il ricorrente ad evidenziare di aver svolto servizi in reparti “impegnati nell’attività di polizia tributaria” nonché di avere ricoperto “12 incarichi di insegnamento” così testualmente assumendo che “non si spiega il superamento del ricorrente da parte del parigrado Ro. Um.”. Le deduzioni di cui al ricorso instaurativo della lite, pur denunciandosi il vizio di eccesso di potere in senso relativo, si diffondono nella valorizzazione dei precedenti di carriera del ricorrente invece che nell’analisi comparativa di questi con quelli vantati dai concorrenti parigrado in relazione ad elementi di valutazione specifici e dettagliati e pertanto non risultano in grado di inficiare l’impugnato giudizio.
Va quindi conclusivamente reputata immune ai rilievi sollevati dall’appellante la declaratoria di parziale inammissibilità del ricorso non avendo il ricorrente proposto ricorso per motivi aggiunti all’esito dell’istruttoria disposta dal T.a.r., come del resto preannunciato in calce all’atto introduttivo del giudizio (pagina 11).
10.2. Col secondo motivo, l’appellante articola considerazioni critiche con riguardo alla parte della pronuncia con la quale il Tribunale ha rigettato le articolazioni inerenti al lamentato eccesso di potere in assoluto per la manifesta inadeguatezza del punteggio attribuito al signor Za. rispetto agli elementi previsti come oggetto di valutazione.
10.2.1. Va premesso che non possono essere ammesse al vaglio di questo Giudice d’appello le censure articolate per la prima volta in questa sede, siccome inammissibili perché in violazione del divieto dei nova sancito dall’art. 104 c.p.a..
10.2.2. Le deduzioni criticamente riproposte in questa sede non possono essere condivise, non emergendo elementi che denotino l’irragionevolezza delle valutazioni dell’amministrazione, secondo i limiti che affliggono il sindacato di questo giudice.
10.2.3. Giova rammentare, al riguardo, che gli apprezzamenti espletati dall’amministrazione militare circa il rendimento degli ufficiali ai fini dell’avanzamento in carriera sono sottoponibili ad un sindacato soltanto estrinseco impingendo in una sfera riservata all’amministrazione. Questa Sezione ha di recente confermato tale (ormai del tutto consolidato) orientamento, osservando che “Per i militari in servizio il giudizio di avanzamento costituisce un unico, complesso giudizio di merito assoluto, che ha come figura astratta di riferimento quella dell’ufficiale idealmente meritevole, il cui esito è rappresentato da un apprezzamento di merito di per sé non sindacabile e soggetto al giudizio di legittimità in limiti assai ristretti, ossia solo quando il suo esercizio appaia ictu oculi viziato da manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, travisamento dei fatti, che deve emergere dall’esame della documentazione caratteristica con assoluta immediatezza; in altre parole è riconosciuto “un carattere non “aritmetico” e, per così dire “notarile”, alla ponderazione delle qualità complessive degli scrutinati, di contro discrezionalmente apprezzate nel loro insieme dall’Amministrazione in esito ad un’unitaria visione organica, condotta in ottica prevalentemente prospettica, del profilo umano, culturale, caratteriale, fisico, intellettuale, operativo, attitudinale e professionale dei vari candidati, insuscettibile di essere ridotta a mera somma algebrica di singole voci e, dunque, sindacabile dal giudice amministrativo solo in caso di macroscopica irragionevolezza, di patente illogicità, di manifesto travisamento dei fatti, di intrinseca contraddittorietà ” (cfr. sentenza del 17 gennaio 2018, n. 226 e cospicua giurisprudenza ivi citata).
10.2.4. Fatta questa necessaria premessa, il Collegio ritiene di condividere le considerazioni rese dal Tribunale a sostegno della decisione reiettiva contestata dall’appellante, dovendosi rilevare che:
– secondo costante orientamento della Sezione (31 agosto 2017 n. 4110; 30 ottobre 2017 n. 4990; 5 maggio 2017 n. 2054; 28 dicembre 2016 n. 5508; 3 maggio 2016 n. 1719; 7 dicembre 2015 n. 5565; 11 dicembre 2014 n. 6083) “L’eccesso di potere in senso assoluto è ravvisabile solo se dalla documentazione caratteristica dell’ufficiale – soggetto ad avanzamento di grado – emerga, ictu oculi, un livello talmente elevato del profilo dello stesso da far risaltare con immediata e solare evidenzia l’oggettiva inadeguatezza del punteggio assegnatogli; in altri termini deve presentarsi una figura d’ufficiale esemplare, con precedenti di carriera costantemente ottimi – tutti giudizi finali apicali, massime aggettivazioni nelle voci interne, conseguimento del primo posto nei corsi basici, di applicazione ed in quelli successivi di aggiornamento professionale – ed esente da qualsiasi menda o attenuazione di rendimento”;
– è pertanto sufficiente rilevare che i precedenti di carriera dell’appellante non raggiungono tale soglia di eccellenza in considerazione del contesto temporale in cui si collocano gli encomi ed elogi conseguiti (due soli riconoscimenti di ordine morale nel grado di tenente colonnello), delle plurime flessioni di giudizio subite e della non lusinghiera classificazione del medesimo (16° posto su 20 frequentatori) al termine del corso per Marescialli Allievi Ufficiali.
10.2.5. Nemmeno risulta convincente quanto dedotto col terzo motivo d’appello, nella parte in cui si duole dell’incoerenza dei punteggi assegnati dalla Commissione rispetto ai parigrado Ci. e Ro., per le seguenti considerazioni:
– in tema di eccesso di potere relativo, questa Sezione, in sintonia con quanto sopra rilevato a proposito dei limiti dei quali soffre il sindacato del Giudice amministrativo, ha avuto modo di rilevare che “vertendosi in materia di giudizio di merito assoluto e non comparativo, l’esame dei profili degli ufficiali parigrado richiamati dall’interessato non può mai condurre a una diretta valutazione di preminenza da parte del giudice amministrativo, in spregio ai limiti esterni della sua giurisdizione e con sconfinamento nel merito dell’attività amministrativa, sebbene solo al rilievo di una rottura del principio di eguale applicazione dei criteri valutativi, con violazione della regola dell’uniformità di giudizio”;
– come sopra rilevato, le censure in tale sede sollevate con il ricorso di primo grado si muovono su un piano eccessivamente generico che non consente di cogliere la prospettata distonica applicazione di medesimi criteri valutativi;
– i dodici incarichi di insegnamento, come osservato dal Tribunale, non denotano la maggiore preparazione professionale dell’appellante perché non rivolti ad ufficiali del Corpo, ma a funzionari civili (circostanza questa espressamente ammessa dall’appellante a pagina 51 del gravame);
– per quanto riguarda la migliore posizione in graduatoria assunta dal parigrado Ro. Um. rispetto a quella di cui alle precedenti graduatorie, questa Sezione ha evidenziato che “Lo scavalcamento di un ufficiale da parte di altro ufficiale, che in un precedente giudizio lo seguiva od aveva pari valutazione, può ritenersi sintomo di contraddittorietà e di disparità di trattamento solo quando gli elementi oggettivi e soggettivi sottoposti a valutazione in periodi di tempo ravvicinati siano assolutamente identici e riguardino avanzamenti allo stesso grado e non quando si faccia riferimento a valutazione effettuate in epoca diversa in sede di selezione per un differente grado da conseguire” (cfr. sentenza 5 ottobre 2005, n. 5349);
– lo scavalcamento da parte del predetto parigrado risulta peraltro corroborato dal maggior numero di encomi semplici conseguiti ed incarichi speciali ricoperti dal Ro.;
– entrambi i parigrado Ci. e Ro. hanno conseguito un maggior numero di encomi semplici ed elogi rispetto all’appellante;
– “è possibile, e non integra un vizio di legittimità, che i singoli commissari concordino sul punteggio da assegnare a ciascun complesso di qualità per i singoli ufficiali in valutazione o utilizzino espressioni omogenee nella redazione delle schede di valutazione, rappresentando ciò piuttosto una prova indiretta della coerenza e dell’uniformità del criterio valutativo utilizzato dai membri della Commissione che, sulla base di identici elementi documentali, sono pervenuti ad identici punteggi” (cfr. Cons. Stato sez. IV, 17 febbraio 2004, n. 632);
– l’identica formulazione lessicale dei giudizi espressi nei riguardi dell’appellante e del parigrado Ro. Um. per l’anno 2009 non presenta carattere sintomatico del lamentato vizio di eccesso di potere, sia perché intervenuta a breve distanza di tempo l’uno dall’altro sia per la sostanziale coincidenza (otto su dieci) dei membri appartenenti alle due rispettive Commissioni.
11. Conclusivamente, l’appello è infondato e deve essere respinto.
12. Il Collegio ritiene sussistano eccezionali motivi, stante la particolarità della vicenda di causa e dei sottesi interessi, per compensare le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (R.G. n. 7860/2012), lo respinge.
Spese del presente giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 marzo 2018 con l’intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi – Presidente
Fabio Taormina – Consigliere
Leonardo Spagnoletti – Consigliere
Giuseppe Castiglia – Consigliere
Giovanni Sabbato – Consigliere, Estensore