La mera esistenza, nella pianificazione previgente, di una destinazione urbanistica più favorevole al proprietario

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Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 26 ottobre 2018, n. 6094.

La massima estrapolata:

La mera esistenza, nella pianificazione previgente, di una destinazione urbanistica più favorevole al proprietario non è circostanza sufficiente a fondare in capo a quest’ultimo un’aspettativa qualificata tale da imporre all’Amministrazione un obbligo di una più puntuale e specifica motivazione rispetto a quella, di regola sufficiente, basata sul richiamo alle linee generali di impostazione del piano.

Sentenza 26 ottobre 2018, n. 6094

Data udienza 27 settembre 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9338 del 2013, proposto dal signor Gi. Ba. La., rappresentato e difeso dagli avvocati Pi. Bu. e Da. Ma. Bi., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Da. Ma. Bi. in Roma, via (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ma. Al. Ba. e An. Ma., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato An. Ma. in Roma, via (…);
nei confronti
Regione Lombardia, non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 5326 del 2014, proposto dal signor Gi. Ba. La., rappresentato e difeso dagli avvocati Be. La., Pi. Bu. e Da. Ma. Bi., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Da. Ma. Bi. in Roma, via (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ma. Al. Ba. e An. Ma., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato An. Ma. in Roma, via (…);
nei confronti
Provincia di Cremona, non costituita in giudizio;
per la riforma
quanto al ricorso n. 9338 del 2013:
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia – Sezione Staccata di Brescia (sezione Prima) n. 00343/2013, resa tra le parti, concernente variante al PRG del 2004;
quanto al ricorso n. 5326 del 2014:
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per La Lombardia – Sezione Staccata di Brescia (sezione Prima) n. 01024/2013, resa tra le parti, concernente adozione del piano di governo del territorio e di tutti i relativi allegati – classificazione e acquisizione di aree private destinate a verde di connessione tra il territorio rurale e quello edificato – risarcimento del danno
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 settembre 2018 il Cons. Giuseppa Carluccio e uditi per le parti gli avvocati Ma. Bi. e Ca. su delega di Ma.

FATTO e DIRITTO

1.La presente controversia ha per oggetto un’area di proprietà del sig. Gi. Ba. La., sita nel Comune di (omissis), rispetto alla quale si controverte della legittimità del cambio di destinazione urbanistica mediante gli strumenti di pianificazione del territorio.
2. Con un primo ricorso, il proprietario aveva censurato la variante generale del PRG di (omissis) – approvata con delibera del Consiglio Comunale n. 37 del 10 maggio 2004 – nella parte in cui cambiava la destinazione dei terreni di proprietà, da (omissis) espansione residenziale a zona (omissis) agricola interstiziale.
2.1. Avverso la sentenza, meglio indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. aveva dichiarato improcedibile il relativo ricorso, il signor La. ha proposto appello, contestando la dichiarata improcedibilità, ed ha riproposto i motivi di ricorso evocati dinanzi al primo giudice.
3. Con un secondo ricorso, il proprietario aveva censurato le delibere del Consiglio Comunale di adozione (n. 90 del 21 dicembre 2010) e di approvazione (n. 55 del 16 giugno 2011) del Piano di governo del territorio (d’ora in poi PGT), nella parte in cui la stessa area di proprietà veniva destinata a “sistema del verde di connessione tra il territorio rurale e quello edificato”, individuata dal Piano dei Servizi e regolata dal Piano delle regole come “Ambito di applicazione del criterio compensativo per l’acquisizione delle aree appositamente indicate dal piano dei servizi”.
3.1. Il proprietario ha proposto appello affidato a sei motivi avverso la sentenza pronunciata dal T.a.r. – quale risultante dall’epigrafe – con la quale il primo giudice aveva rigettato nel merito il secondo ricorso, oltre che la domanda di risarcimento del danno.
4. Il Comune di (omissis) si è costituito in entrambi i giudizi.
5. All’udienza del 27 settembre 2018 gli appelli sono stati trattenuti in decisione.
Trattandosi di ricorsi strettamente connessi, ai sensi dell’art. 70 c.p.a., è disposta la riunione anche su richiesta dell’appellante.
6. L’esame dell’appello avverso la prima sentenza del T.a.r. è logicamente preliminare.
6.1. Il T.a.r. ha fondato il sopravvenuto difetto di interesse sulla sopravvenienza di un distinto ricorso diretto nei confronti di un nuovo atto pianificatorio comunale, il quale, sulla base della l. Regione Lombardia n. 12 del 2005 (d’ora in poi LR), aveva rivisitato la destinazione urbanistica impugnata; quanto al profilo risarcitorio, ha aggiunto che la relativa domanda era stata presentata nel secondo giudizio.
6.2. Correttamente il primo giudice ha ravvisato il sopravvenuto difetto di interesse. L’amministrazione comunale, deliberando un PGT rispetto alle stesse aree sulla base della sopravvenuta LR, ha rinnovato le proprie determinazioni in materia di scelte urbanistiche e, quindi, anche un ipotetico annullamento della precedente previsione regolativa – ferma restando la mancanza della domanda di risarcimento del danno nel primo processo – non avrebbe comportato alcuna utilità per il ricorrente.
Infatti, il provvedimento sopravvenuto, recando un’autonoma disciplina urbanistica, travolge gli effetti dell’atto impugnato. Il difetto di interesse discende dunque in via diretta dal fatto che l’eventuale annullamento dell’atto dapprima impugnato non avrebbe potuto recare alcuna utilità, neanche di carattere morale, all’originario ricorrente a fronte del rinnovato esercizio del potere pianificatorio generale da parte del Comune (Cons. Stato, sez. IV, n. 3087 del 2007; sez. V, n. 5664 del 2003; sez. IV, n. 6429 del 2001). Né la parte aveva richiesto l’accertamento della illegittimità degli atti impugnati a fini risarcitori, ex art. 34, co. 3, c.p.a., il che esonerava il T.a.r. da ogni approfondimento in merito non potendo il giudice spingersi ad operare un’autonoma valutazione officiosa circa un possibile interesse a coltivare una futura azione risarcitoria (arg. da Ad.plen., nn. 4 e 5 del 2015; successivamente Cons. Stato, sez. IV, n. 2637 del 2016).
6.2.1. Da quanto detto, consegue che nessun pregio possono avere le argomentazioni dell’attuale appellante, che fonda l’interesse ad una decisione di annullamento: a) su una possibile azione di risarcimento del danno, quale quella poi avanzata con il secondo ricorso; b) sul rafforzamento della tesi della illegittimità del PGT sopravvenuto, sostenuta nel secondo ricorso, attraverso la illegittimità della prima delibera che aveva già negato la vocazione edilizia della stessa area.
6.2. 2. Restano assorbiti i motivi attinenti al merito, riproposti in questa sede.
6.3. L’appello avverso la sentenza del T.a.r. che ha dichiarato improcedibile il ricorso nei confronti della delibera del Consiglio Comunale del 2004, va pertanto respinto.
7. Preliminare logicamente è pure lo scrutinio del primo motivo di appello del secondo ricorso con il quale si censura la mancata riunione dei due ricorsi in primo grado.
7.1. ll motivo va rigettato sulla base del consolidato principio, secondo cui la riunione dei ricorsi, ai sensi dell’art. 70 c.p.a., rappresenta una facoltà rimessa alla discrezionalità del Collegio, il cui mancato esercizio, sebbene ne sussistano i presupposti, non può di per sé costituire vizio della pronuncia, essendo sindacabile soltanto per manifesta abnormità (Cons. Stato, sez. IV n. 2366 del 2018; sez. V, n. 6081 del 2017; sez. IV, n. 5415 del 2015; sez. IV, n. 999 del 2014).
8. Per delimitare l’ambito del giudizio nell’esame del merito del secondo ricorso, va preliminarmente precisato che: a) il motivo di impugnazione con il quale dinanzi al T.a.r. si era censurato il procedimento con il quale si era pervenuti alla Valutazione Ambientale Strategica (VAS), rigettato dal primo giudice, non è stato ritualmente riproposto in appello. Infatti, assente nel ricorso in appello, è stato richiamato solo nelle conclusioni dello stesso; b) costituisce una censura nuova, non proponibile per la prima volta nel giudizio di appello, quella con la quale (pag.24) si mette in discussione il valore dei diritti edificatori riconosciuti, in rapporto alle vicine aree residenziali.
9. La questione centrale nel ricorso dinanzi al T.a.r., riproposta con i motivi di appello (secondo e terzo), attiene alla scelta del Comune, con il nuovo strumento urbanistico generale costituito dal PGT previsto dalla LR, di individuare – attraverso il Piano dei Servizi – una zona estesa quasi 6.400 mq, comprensiva del mappale del ricorrente (n. 205) e di altri due mappali di proprietà di terzi (nn. 185 e 337), da destinare a sistema del verde di connessione tra il territorio rurale e quello edificato, regolandola, mediante il Piano delle regole, come ambito di applicazione del criterio compensativo per l’acquisizione al Comune di parte delle aree da destinare a verde.
La critica della scelta comunale è effettuata da due prospettive:
a) con la prima, si deduce l’irrazionalità nella scelta dell’area e il travisamento dello stato dei luoghi, per essere l’intera zona vicina, su tre lati, composta da aree a destinazione residenziale già urbanizzate, con la conseguenza che la zona in cui insiste la proprietà La. avrebbe dovuto essere considerata come naturale completamento residenziale; così come era prima della previsione impugnata e prima che la variante del 2004 (impugnata con il primo ricorso) la qualificasse come zona (omissis) agricola interstiziale dopo circa trenta anni, durante i quali era stata classificata come residenziale (secondo motivo);
b) con la seconda, l’appellante si duole sostanzialmente del metodo compensativo, anziché perequativo, scelto per l’acquisizione delle aree destinate a verde, nonché dell’individuazione, all’interno della stessa zona, dell’area edificabile di ricaduta dei diritti edificatori in un mappale diverso (il n. 337) da quello di proprietà (terzo motivo).
10. Ai fini del rigetto della prima censura rilevano principi consolidati nella giurisprudenza di questo Consiglio rispetto a piani regolatori generali, che prevedono una nuova disciplina generale dell’assetto del territorio, con conseguenti limitazioni del sindacato di legittimità esigibile e degli oneri di motivazione degli atti a contenuto generale.
10.1. Si è, infatti, affermato che: a) le scelte effettuate dall’amministrazione nell’adozione del piano regolatore costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità (fra le tante, C.d.S. sez. IV, 8 febbraio 1999, n. 121); b) in occasione della formazione di uno strumento urbanistico generale, le scelte discrezionali dell’amministrazione riguardo alla destinazione di singole aree, non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali – di ordine tecnico discrezionale – seguiti nell’impostazione del piano stesso (cfr. C.d.S., Ad. Plen., 22 dicembre 1999 n. 24), essendo sufficiente l’espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione al piano regolatore generale, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni.
Secondo la giurisprudenza, le evenienze che giustificano una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali sono state ravvisate (Ad. plen. n. 24 del 1999): a) nel superamento degli standards minimi di cui al D.M. 2 aprile 1968, con l’avvertenza che la motivazione ulteriore va riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree; b) nella lesione dell’affidamento qualificato del privato, come quello derivante da convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi tra il Comune e i proprietari delle aree, oppure da aspettative conseguenti a giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio – rifiuto su una domanda di concessione; c) nella modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo. Con la precisazione che non è comunque configurabile un’aspettativa qualificata ad una destinazione edificatoria in relazione ad una precedente determinazione dell’amministrazione, ma soltanto un’aspettativa generica ad una reformatio in melius, analoga a quella di ogni altro proprietario di aree che aspira ad una utilizzazione più proficua dell’immobile; e che la polverizzazione della motivazione sarebbe in contrasto con la natura della variante generale, che non richiede altra motivazione che quella dei criteri di ordine tecnico seguiti per la redazione del piano (ripercorre tutti questi profili, Cons. Stato, sez. IV n. 8146 del 2003).
10.2. Nella fattispecie: – si tratta di uno strumento urbanistico generale, essendo il PGT previsto da una legge regionale sopravvenuta con la finalità di incrementare le aree verdi e ridurre la consumazione del territorio; – l’ambito individuato come sistema di verde di connessione tra il territorio edificato e quello rurale, comprensivo anche di altri due mappali appartenenti a terzi ed esteso per circa 6.400 mq, è incuneato nel tessuto urbano sui tre lati e si raccorda con l’area frontale non edificata, rispondendo proprio alla finalità del PGT di salvaguardare un’area libera da edificazioni in un quartiere ampiamente edificato; finalità di salvaguardia già perseguita con la variante del 2004 (impugnata nel primo ricorso e poi inattuata) di destinazione ad area agricola.
A fronte di tale corretto esplicarsi della potestà regolatoria del Comune, certamente non è ravvisabile un travisamento dello stato dei luoghi, né possono aver rilievo le prospettazioni dell’appellante circa la non utilità di una zona da destinarsi a verde, potendo il verde essere realizzato in altra zona di espansione residenziale; prospettazioni che impingono proprio in apprezzamenti discrezionali. Né ricorre nella specie alcun affidamento qualificato, nel senso sopra esplicitato, limitandosi l’appellante a dedurre una vecchia licenza di costruire, rimasta non attuata per sua stessa volontà, e una delibera della Giunta Comunale del 1990 di procedere alla lottizzazione d’ufficio, sollecitata dal signor La. per la difficoltà di pervenire ad una convenzione per l’attuazione del piano all’epoca previsto, rimasta inattuata per scelta dell’amministrazione.
11. Pure prive di fondamento sono le censure sintetizzate sub b) del § 9 che precede.
11.1. Il metodo compensativo seguito dal Comune è espressamente previsto dall’art. 11, co. 3, della LR in argomento, laddove si stabilisce che “alle aree destinate alla realizzazione di interventi di interesse pubblico o generale, non disciplinate da piani e da atti di programmazione, possono essere attribuiti, a compensazione della loro cessione gratuita al Comune, aree in permuta o diritti edificatori trasferibili su aree edificabili previste dagli atti di PGT anche non soggette a piano attuativo”.
11.2. Quanto alla lamentata individuazione dell’area edificabile di ricaduta dei diritti edificatori (map. 337), all’interno della stessa zona o ambito, e diversa da quella di proprietà, con la difficoltà di pervenire ad un accordo con i vicini, si rileva che, secondo quanto emerge chiaramente dalla relazione tecnica acquisita dalla amministrazione in primo grado: a) le aree di ricaduta dei diritti edificatori sono individuate nel mappale 337 solo indicativamente; infatti, è consentita (NT 17.3.) una diversa localizzazione a richiesta, senza che ciò comporti variante urbanistica; b) l’attuazione è rimessa ad un permesso di costruire convenzionato e non ad una pianificazione attuativa riferita all’intera zona o ambito coinvolgente tutti i proprietari.
12. Con il quarto motivo di ricorso si censura la sentenza per non aver pronunciato in ordine alla violazione, dedotta dinanzi al T.a.r., di omessa motivazione sulle ragioni di reiterazione del vincolo espropriativo sull’area, già posto con la delibera del 2004.
12.1. Il motivo non ha pregio. L’illegittimità denunciata in primo grado presuppone che nella delibera del 2004 fosse previsto un vincolo espropriativo. Invece, per l’area in argomento era stato previsto un semplice azzonamento ((omissis) agricola interstiziale) non preordinato all’espropriazione. Peraltro, la stessa sentenza gravata riferisce del vincolo previsto nella delibera del 2004, come solo conformativo.
13. Con il quinto motivo, l’appellante ripropone le critiche alle controdeduzioni del Comune in risposta alle osservazioni presentate dal ricorrente in sede di procedimento di approvazione del piano, sostenendo l’obbligo di specifica motivazione in considerazione dello stato dei luoghi, del carattere intercluso della zona, della precedente destinazione a insediamento residenziale.
13.1. Per escludere ogni pregio alla censura, è sufficiente richiamare i principi consolidati, secondo i quali: – la mera esistenza, nella pianificazione previgente, di una destinazione urbanistica più favorevole al proprietario non è circostanza sufficiente a fondare in capo a quest’ultimo un’aspettativa qualificata tale da imporre all’Amministrazione un obbligo di una più puntuale e specifica motivazione rispetto a quella, di regola sufficiente, basata sul richiamo alle linee generali di impostazione del piano (Cons Stato, sez. IV, n. 3142 del 2015); – si devono qualificare in termini di mero apporto collaborativo le osservazioni presentate dai privati al progetto di strumento urbanistico, per inferirne l’insussistenza di un obbligo di puntuale e analitica motivazione per il rigetto di esse, essendo sufficiente che le stesse siano state esaminate e ritenute in contrasto con gli interessi pubblici sottesi alle scelte di pianificazione (Cons. Stato, sez. IV, n. 2094 del 2015); – le osservazioni dei privati, in materia di pianificazione urbanistica, non costituiscono rimedi giuridici bensì un apporto collaborativo (degli stessi privati) alla formazione dello strumento urbanistico, in funzione di interessi generali e non individuali, e non danno luogo a particolari aspettative, con la conseguenza che il loro rigetto non richiede una dettagliata motivazione, essendo sufficiente che siano state esaminate e ragionevolmente ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni poste a base della formazione dello strumento urbanistico (Cons. Stato sez. IV, n. 4168 del 2015);
– è assente in capo all’Amministrazione un obbligo puntuale di motivazione oltre a quella evincibile dai criteri desunti dalla relazione illustrativa del piano stesso in ordine alle proprie scelte discrezionali assunte per la destinazione delle singole aree, tranne i casi di affidamenti qualificati (Cons. Stato sez. IV, n. 845 del 2013); – il rigetto delle osservazioni presentate dal privato nell’ambito del processo di formazione del piano strutturale in itinere, quale forma di collaborazione e consultazione dei privati, ha un rilievo meramente endoprocedimentale ed istruttorio, in ragione del fatto che le relative determinazioni restano assorbite nell’atto finale (Cons. Stato, sez. IV, n. 5257 del 2012).
14. Con il quinto motivo di ricorso si ripropone la domanda di risarcimento del danno.
In estrema sintesi, sul presupposto della destinazione dell’area di proprietà a sistema del verde, e, quindi, della legittimità dei provvedimenti impugnati conseguenti al rigetto dei precedenti motivi di ricorso, l’appellante deduce il danno inveratosi con la stabilizzazione delle suddette delibere, quale effetto di comportamenti illegittimi dell’amministrazione posti in essere quando l’area era qualificata come di sviluppo residenziale.
14.1. Espone di aver pagato gli oneri concessori per una licenza edilizia mai attuata per sua volontà ; rispetto a tale allegazione, la pendenza di un processo per la restituzione degli stessi, dedotta dallo stesso appellante, esclude in radice ogni rilievo.
14.2. Quali danni, lamenta, inoltre, il pagamento di imposte maggiorate negli anni 1994-1998, collegate alla pregressa destinazione residenziale dell’area, ed individua un profilo di colpa dell’amministrazione nel non avere dato seguito, dopo la delibera di Giunta del 1990, alla lottizzazione d’ufficio.
A prescindere da qualunque considerazione relativa al nesso di causa con gli atti oggetto di impugnazione nel presente processo, è assorbente la considerazione che mai il proprietario ha agito per accertare il silenzio-inadempimento dell’amministrazione sulla richiesta di lottizzazione d’ufficio.
14.3. Conseguente è il rigetto della domanda di risarcimento.
15. In conclusione, entrambi i ricorsi in appello sono rigettati; in ragione della complessità della controversia sono integralmente compensate le spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti, come in epigrafe proposti, li rigetta entrambi.
Dichiara integralmente compensate fra le parti costituite le spese del grado.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 settembre 2018 con l’intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi – Presidente
Leonardo Spagnoletti – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere
Giovanni Sabbato – Consigliere
Giuseppa Carluccio – Consigliere, Estensore