Sulla differenza tra proroga dei termini di ultimazione dei lavori e rinnovo del permesso di costruire

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Consiglio di Stato, sezione terza, Sentenza 13 novembre 2018, n. 6409.

La massima estrapolata:

L’elaborazione giurisprudenziale si è soffermata in più occasioni sulla differenza tra proroga dei termini di ultimazione dei lavori e rinnovo del permesso di costruire. In generale, la proroga dei termini stabiliti da un atto amministrativo ha la natura giuridica di provvedimento di secondo grado, in quanto modifica, ancorché parzialmente, il complesso degli effetti giuridici delineati dall’atto originario. La differenza tra i due istituti risiede, dunque, nel fatto che, mentre il rinnovo del permesso di costruire presuppone la sopravvenuta inefficacia dell’originario titolo concessorio e costituisce, a tutti gli effetti, un nuovo titolo, la proroga è un atto sfornito di propria autonomia, che accede all’originaria concessione ed opera semplicemente uno spostamento in avanti del termine finale di efficacia

Sentenza 13 novembre 2018, n. 6409

Data udienza 25 ottobre 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale

Sezione Terza

ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3571 del 2018, proposto da
Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Al. Gi., con domicilio digitale come da PEC indicata in atti e domicilio fisico presso lo studio Cr. Bo. in Roma, viale (…);
contro
Azienda Agricola Co. S.S. di Ge. La. e C. Società Agricola, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati En. Ba. e Lo. Gr. Tr., con domicilio digitale come da PEC indicata in atti e domicilio fisico presso lo studio Lo. Gr. Tr. in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia Sezione Terza n. 255/2018, resa tra le parti, con la quale era accolto il ricorso proposto per l’annullamento:
– del decreto d.d.u.o. 2 novembre 2016 n. 10899 della Direzione Generale dell’Agricoltura della Regione Lombardia pubblicato sul BURL s.o. n. 44 del 4 novembre 2016, avente ad oggetto “Programma di sviluppo rurale 2014-2020 della Lombardia. Operazione 6.4.01 “Sostegno alla realizzazione e allo sviluppo di attività agrituristiche”. Approvazione degli esiti di istruttoria e suddivisione delle risorse finanziarie”, che includeva la domanda di contributo presentata dall’Azienda Co. fra quelle “non ammissibili”;
– di ogni altro atto connesso, presupposto e conseguente, fra cui in particolare, la comunicazione del Dirigente dell’UTR Agricoltura di Brescia in data 21 sttembre 2016, di preavviso della inammissibilità della domanda della ricorrente.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Agricola Co. S.S. di Ge. La. e C. Società Agricola;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 ottobre 2018 il Cons. Solveig Cogliani e uditi per le parti gli Avvocati Cr. Bo. su delega dell’Avvocato Al. Gi. e En. Ba.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I – Con il ricorso in appello, indicato in epigrafe, la Regione espone che l’Azienda Agricola Co. S.S. di Ge. La. e C. Soc. Agricola (di seguito Azienda Co.) aveva presentato domanda n. 201600482258 in data 17 giugno 2016, protocollo n. MI 2016.0075766 per un contributo per l’intervento” “Ristrutturazione, restauro o risanamento conservativo edificio rurale – servizio di alloggio”, con descrizione “Ristrutturazione fabbricato agricolo in alloggi agrituristici” a valere sull’operazione 6.4.01 del Piano Sviluppo, allegando il permesso di costruire n. 20/2014 rilasciato il 16 dicembre 2014 dal Comune di (omissis) e la richiesta di proroga inizio lavori, presentata dall’azienda al Comune in data 18 novembre 2015.
Riferisce, altresì, che il Gruppo tecnico di valutazione riteneva la richiesta non ammissibile, in quanto alla data di presentazione della domanda non era presente, nè caricato a sistema, un valido permesso di costruire.
In data 20 settembre 2016, con prot. n. AE03.2016.0013334 veniva, pertanto, trasmessa a mezzo pec all’azienda la “Comunicazione di inammissibilità della domanda”.
In data 29 settembre 2016 a mezzo pec la ricorrente presentava le memorie scritte con allegata la determinazione n. 212 del 22 settembre 2016 del Comune di (omissis), con cui era disposta la proroga al 29 dicembre 2016 della data di inizio lavori del relativo permesso di costruire.
Tuttavia, il Gruppo tecnico di valutazione confermava la non ammissibilità della stessa in ragione della motivazione già addotta.
In data 8 novembre 2016, veniva trasmessa, con prot. MI.2016.0095326, dalla Direzione Generale Agricoltura all’azienda la “Comunicazione ai richiedenti di avvenuta pubblicazione del decreto del 2 novembre 2016 n. 10889 – Approvazione degli esiti di istruttoria e suddivisione delle risorse finanziarie” sul Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia n. 44 del 4 novembre 2016 s.o., che a pag. 12 riporta il suddetto decreto, indicando l’elenco delle n. 12 domande non ammissibili all’istruttoria, tra cui, a pag. 14, la domanda dell’Azienda Co., con le seguenti motivazioni: “Mancata documentazione essenziale non integrabile – paragrafo 12.4., lett. D) del DDUO 1806/16 “Copia del titolo abilitativo agli interventi edilizi”. Presentate memorie in data 29.92016. Memorie non accolte, si conferma non ammissibilità “.
Tale provvedimento era impugnato in primo grado dall’Azienda, che sosteneva che la presentazione della proroga, avvenuta entro il termine originario di un anno, avrebbe impedito la decadenza del permesso di costruire n. 20/2014 e avrebbe configurato un titolo abilitativo pienamente valido sin dal momento della domanda del 17 giugno 2016, poiché con la successiva determinazione n. 212 del 22 settembre 2016 del Comune di (omissis) era disposta la proroga, come su esposto. L’Azienda Co. avanzava istanza di sospensione cautelare dei provvedimenti impugnati, che era accolta dal Tribunale di prime cure. Tuttavia, di seguito, l’ordinanza era riformata in sede di appello da questa Sezione con ordinanza n. 1906/2017.
Con la sentenza oggetto di appello, però, il Tribunale di prime cure accoglieva la prospettazione dell’Azienda evidenziando la mancanza di effettivi controinteressati, stante la capienza finanziaria e nel merito che: – “La presentazione del permesso di costruire unitamente all’istanza di proroga non poteva essere ritenuto “permesso di costruire non valido””;
– “Non poteva ritenersi che vi fosse la “totale assenza” di un documento essenziale che comportasse l’inammissibilità della domanda come previsto al punto 12.5.3 delle disposizioni attuative di cui al decreto n. 1806/2016″;
– “L’acquisizione al procedimento, prima della conclusione, del provvedimento comunale di proroga ha comunque completato il panneggio documentale ai fini dell’ammissibilità della domanda”.
Deduce, pertanto, La Regione, nella presente sede, i seguenti motivi di appello:
1 – errore di giudizio dell’appellata sentenza, in ragione dell’inammissibilità del ricorso in primo grado per la mancata notifica ai controinteressati;
2 – errore di giudizio dell’impugnata sentenza per la mancanza di un valido titolo partecipativo;
3 – omesso esame nella sentenza impugnata della prevalenza della “lex specialis” della procedura, derivando – asseritamente – l’inammissibilità della domanda dai paragrafi 12.3.5 e 12.4 lettera D) del bando;
4 – errore di giudizio della sentenza impugnata in relazione alla funzione del preavviso di rigetto, in quanto il Tribunale di prime cure avrebbe non correttamente ritenuto utile la produzione del provvedimento di proroga, ottenuto nelle more, ai fini dell’ammissibilità della domanda, mal interpretando la funzione dell’istituto del preavviso di rigetto;
Si è costituita per resistere l’Azienda, conrodeducendo ai motivi sopra riportati e chiedendo la conferma della sentenza di primo grado.
All’udienza de discussione del 25 ottobre 2018, la causa è stata trattenuta in decisione.
II – Osserva il Collegio che, innanzi tutto, deve trovare esame il motivo relativo alla carenza di integrità del contraddittorio. A riguardo, deve rilevarsi che l’Amministrazione non ha smentito, neppure nell’atto di appello la sussistenza di fondi eventualmente idonei al finanziamento anche della domanda dell’Azienda per cui è causa. Né può essere ritenuto argomento valido a sostegno dell’eccezione di inammissibilità, quello della sussistenza di analoghe posizioni (domande inammissibili per carenza del titolo, delle quali, peraltro, non è provata l’identità di posizione rispetto a quella dell’Azienda appellata), vertendosi in una ipotesi tipica di atto plurimo per cui gli effetti di una pronunzia non possono che esprimersi che con riferimento unicamente alle parti del giudizio.
Vale, invece, ricordare – come correttamente fatto anche dalla Azienda nella propria memoria – che la giurisprudenza ha evidenziato la necessità, ai fini del controllo sull’integrità del contraddittorio, di verificare in concreto, nel caso di giudizi attinenti all’ammissione a benefici finanziari, se il complessivo ammontare delle risorse finanziarie delle quali si controverta sia, o no, capiente in caso di eventuale riammissione della parte richiedente.
III – Passando alle altre censure, in vero, deve essere approfondita nella presente fase del merito, la questione della differenza della natura della proroga rispetto a quella del rinnovo di permesso di costruire.
L’art. 15, comma 2 T.U. edilizia prevede, infatti, che, decorsi i termini di inizio e di ultimazione lavori, il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza, venga richiesta una proroga.
I presupposti oggettivi per la concessione della proroga sono stati specificati e in parte tipizzati dalla citata norma per effetto delle modifiche introdotte dall’art. 17, comma 1, lett. f), d.l. n. 133/2014, conv. in l. 164/2014. La novella normativa ha, inoltre, inserito il comma 2 bis all’interno del citato art. 15, secondo il quale la proroga dei termini è comunque accordata qualora i lavori non possano essere iniziati o conclusi per iniziative dell’amministrazione o dell’autorità giudiziaria rivelatesi poi infondate.
L’elaborazione giurisprudenziale si è soffermata in più occasioni sulla differenza tra proroga dei termini di ultimazione dei lavori e rinnovo del permesso di costruire. In generale, la proroga dei termini stabiliti da un atto amministrativo ha la natura giuridica di provvedimento di secondo grado, in quanto modifica, ancorché parzialmente, il complesso degli effetti giuridici delineati dall’atto originario. La differenza tra i due istituti risiede, dunque, nel fatto che, mentre il rinnovo del permesso di costruire presuppone la sopravvenuta inefficacia dell’originario titolo concessorio e costituisce, a tutti gli effetti, un nuovo titolo, la proroga è un atto sfornito di propria autonomia, che accede all’originaria concessione ed opera semplicemente uno spostamento in avanti del termine finale di efficacia (Cons. Stato, Sez. IV, 4 marzo 2014, n. 1013).
Dunque, seppure, si è precisato che ai fini della proroga è pur sempre necessario un provvedimento motivato sulla scorta di una valutazione discrezionale, che, in termini tecnici, si traduce nella verifica delle condizioni oggettive indicate nella norma, di stretta interpretazione, è anche vero che la proroga si limita ad estendere il rapporto amministrativo, di cui all’originario permesso di costruire.
Sotto tale profilo, deve essere confermata la sentenza di prime cure che ha escluso che il titolo si fosse consumato (nel senso che fosse decaduto) al momento della proposizione della domanda, per il solo fatto che fosse stata presentata la domanda di proroga.
IV – Sulla base di siffatte considerazioni perdono, altresì, rilevanza gli ulteriori due motivi:
– il terzo in quanto la sentenza di prime cure sostanzialmente evidenzia la presenza del titolo ab origine già al momento di presentazione della domanda e precisa che, nel momento successivo della partecipazione procedimentale, la parte si è limitata ad integrare la documentazione (non si verte dunque, nell’ipotesi di errata qualificazione della natura e del contenuto del preavviso di rigetto come deduce l’appellante);
– il quarto, poiché il bando prevedeva l’esclusione in ipotesi di totale assenza della documentazione come evidenziato dalla parte appellata, con riferimento alla prescrizione di cui al punto 12.4 lett. d) dello stesso.
Tale conclusione appare, peraltro, in linea con i principi di leale collaborazione e non è in grado di alterare la par condicio tra i partecipanti.
V – Pertanto l’appello deve essere respinto e per l’effetto, deve essere confermata la sentenza di primo grado n. 255 del 2018.
Sussistono giusti motivi per compensare le spese del presente grado, stante la particolarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza n. 255 del 2018
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 ottobre 2018 con l’intervento dei magistrati:
Franco Frattini – Presidente
Umberto Realfonzo – Consigliere
Pierfrancesco Ungari – Consigliere
Stefania Santoleri – Consigliere
Solveig Cogliani – Consigliere, Estensore