Il giudizio amministrativo non è di regola aperto alle controversie tra organi o componenti di organi di uno stesso ente

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Consiglio di Stato, sezione quinta, Sentenza 22 ottobre 2018, n. 6031.

La massima estrapolata:

Il giudizio amministrativo non è di regola aperto alle controversie tra organi o componenti di organi di uno stesso ente, ma è diretto a risolvere controversie intersoggettive; ciò in quanto i conflitti interorganici devono trovare composizione in via amministrativa. Ne consegue che gli organi non hanno neppure un interesse protetto e differenziato all’impugnazione delle deliberazioni dell’ente del quale fanno parte, salvo il caso, enucleato essenzialmente per gli organi elettivi, in cui venga lesa in modo diretto ed immediato la propria sfera giuridica per effetto di atti direttamente incidenti sul diritto all’ufficio o sullo status ad essi spettante, che compromettano il corretto esercizio del loro mandato (erronee modalità di convocazione dell’organo, violazione dell’ordine del giorno, etc.). Ulteriore corollario di tale premessa è che non si può riconoscere la legittimazione attiva qualora il soggetto agisca a tutela del principio di legalità dell’azione amministrativa o degli interessi (anche finanziari) del Comune, atteso che nel processo amministrativo l’accertamento dell’interesse a ricorrere non può prescindere dalla verifica della lesione, concreta ed immediata, che dal provvedimento impugnato deriverebbe alla sfera giuridica dei ricorrenti

Sentenza 22 ottobre 2018, n. 6031

Data udienza 1 febbraio 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale

Sezione Quinta

ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 15 del 2014, proposto da:
Eu. Ma., rappresentata e difesa dagli avvocati Sa. De. e Te. Fe., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Sa. De. in Roma, piazza (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Pa. Ca., An. Ma., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato An. Ma. in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE II BIS n. 06620/2013, resa tra le parti, concernente l’approvazione del rendiconto della gestione 2011 – risarcimento danni.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di (omissis);
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 1 febbraio 2018 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti gli avvocati De. e Ma.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- La dott.ssa Ma. Eu. ha interposto appello avverso la sentenza 4 luglio 2013, n. 6620 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. II bis, con la quale è stato dichiarato inammissibile (per difetto di legittimazione e di interesse) il suo ricorso avverso le delibere di Giunta comunale di (omissis) n. 31 in data 13 agosto 2012 e n. 32 del 20 agosto 2012, recanti l’approvazione e la successiva rettifica della bozza di rendiconto di gestione 2011 e della relativa relazione illustrativa, nonché (avverso) la delibera di Consiglio comunale n. 18 in data 25 settembre 2012, di approvazione del rendiconto della gestione 2011.
La dott.ssa Ma. è stata responsabile del servizio economico-finanziario del Comune di (omissis) dal 15 luglio 2010 sino all’ottobre del 2014; in questa sua veste era competente per l’istruttoria della proposta di deliberazione della bozza di rendiconto di gestione e della relazione illustrativa, parte integrante della stessa, che, una volta approvata dalla Giunta, viene sottoposta all’organo consiliare, cui spetta l’approvazione del rendiconto di gestione e dell’allegata relazione illustrativa, secondo l’iter disciplinato rispettivamente dagli artt. 151, comma 6, e 227 del d.lgs. n. 267 del 2000 (t.u.e.l.).
Deduce di avere predisposto la proposta di deliberazione per l’approvazione della bozza di rendiconto dell’esercizio 2011 e della relativa relazione illustrativa, nella quale evidenziava i risultati di gestione in base all’analisi letterale dei dati numerici della bozza di rendiconto, esprimenti delle criticità in ordine all’efficacia dell’attività svolta e dunque al rapporto tra programmazione e risultati. Allega che il Sindaco le ha comunicato che la Giunta non intendeva deliberare sulla proposta di relazione illustrativa dalla stessa predisposta, invitandola a predisporre una nuova relazione, richiesta che l’appellante ha ritenuto impossibile da accogliere, aggiungendo peraltro che la Giunta avrebbe potuto discostarsi dal parere tecnico adeguatamente motivando.
Con il ricorso in primo grado la dott.ssa Ma. ha impugnato la deliberazione della Giunta del Comune di (omissis) n. 31 del 13 agosto 2012, che, con voto unanime, ha approvato tutti i dati contabili della deliberazione del responsabile di ragioneria relativi al rendiconto di gestione per il 2011, ma con una relazione diversa rispetto a quella da lei predisposta, espressamente non condivisa, seppure dandosi erroneamente atto del parere positivo di regolarità tecnica ai sensi dell’art. 49 del t.u.e.l. del responsabile del servizio finanziario (tale ultimo profilo è stato rettificato con la successiva delibera giuntale n. 32 del 20 agosto 2012), nonché la deliberazione del Consiglio comunale n. 18 del 25 settembre 2012, chiedendo altresì la condanna dell’Amministrazione alla rimozione delle deliberazioni impugnate dal sito web del Comune, la rettifica delle parti delle deliberazioni pregiudizievoli, nonché il risarcimento del danno professionale e morale. A sostegno del ricorso la dott.ssa Ma. ha dedotto, in sintesi, la violazione dell’art. 151, comma 6, del d.lgs. n. 267 del 2000, la violazione degli artt. 107 e 109 dello stesso corpus legislativo, nonché il vizio motivazionale, allegando l’illegittima predisposizione di una diversa relazione da parte della Giunta, adempimento rispetto al quale la competenza è invece dirigenziale.
2. – La sentenza appellata, come esposto, ha dichiarato inammissibile il ricorso, nell’assunto del difetto di legittimazione al ricorso del responsabile del Settore finanziario, in quanto il giudizio amministrativo è finalizzato a dirimere controversie intersoggettive (e non tra organi di uno stesso ente), e comunque della carenza di interesse, essendo il conflitto insorto nell’ambito del rapporto di pubblico impiego, nel quale non è descrivibile un interesse tutelato a sindacare gli atti emanati dagli organi di governo dell’ente di appartenenza e non incidenti in modo diretto ed immediato sulla propria posizione giuridica; ha precisato la sentenza che un eventuale interesse morale e professionale della ricorrente, connesso all’ambito del rapporto di impiego, radicherebbe la giurisdizione del giudice ordinario.
3. – L’appello censura la sentenza rilevando che il responsabile del servizio finanziario di un ente locale è chiamato a svolgere un ruolo che non si esaurisce nel mero ausilio tecnico degli organi politici dell’ente, ma anche funzioni di vigilanza e controllo dell’operato degli altri organi dell’Amministrazione, divenendo, anche a norma di quanto disposto dall’art. 153 dello stesso t.u.e.l., soggetto terzo rispetto all’Amministrazione, cui, pure, appartiene, derivando da tale premessa la configurabilità, in capo a tale responsabile, di una legittimazione attiva avverso atti che comprimano il ruolo di garante della veridicità e della tenuta del sistema finanziario, e reiterando conseguenzialmente i motivi di ricorso di primo grado.
4. – Si è costituito in resistenza il Comune di (omissis) eccependo l’inammissibilità e comunque l’infondatezza dell’appello, riproponendo altresì le eccezioni preliminari non esaminate sulla natura non provvedimentale (di atto politico-finanziario) delle deliberazioni impugnate.
5. – All’udienza pubblica dell’1 febbraio 2018 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.- Il primo motivo censura la pronuncia di inammissibilità per difetto di legittimazione e di interesse al ricorso sottolineando la peculiare posizione del responsabile del servizio finanziario nell’ambito dell’ordinamento dell’ente locale secondo la disciplina inferibile dall’art. 153, comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000, che gli riconosce non solo compiti specifici (la verifica della veridicità delle previsioni di entrata e di spesa) ma anche compiti più generali (la salvaguardia degli equilibri finanziari complessivi e dei vincoli di finanza pubblica), tali da giustificare una sua posizione di terzietà rispetto all’Amministrazione, cui è legato da un rapporto di servizio, e, correlativamente, la legittimazione ad agire nei confronti degli atti finanziari la cui formale approvazione compete agli organi politici.
Il motivo è infondato e va pertanto respinto.
Secondo il costante indirizzo giurisprudenziale, correttamente applicato dalla sentenza appellata, il giudizio amministrativo non è di regola aperto alle controversie tra organi o componenti di organi di uno stesso ente, ma è diretto a risolvere controversie intersoggettive; ciò in quanto i conflitti interorganici devono trovare composizione in via amministrativa (in termini, tra le tante, Cons. Stato, VI, 7 febbraio 2014, n. 593; V, 7 luglio 2014, n. 3446; V, 14 settembre 2012, n. 4892; V, 24 marzo 2011, n. 1771). Ne consegue che gli organi non hanno neppure un interesse protetto e differenziato all’impugnazione delle deliberazioni dell’ente del quale fanno parte, salvo il caso, enucleato essenzialmente per gli organi elettivi, in cui venga lesa in modo diretto ed immediato la propria sfera giuridica per effetto di atti direttamente incidenti sul diritto all’ufficio o sullo status ad essi spettante, che compromettano il corretto esercizio del loro mandato (erronee modalità di convocazione dell’organo, violazione dell’ordine del giorno, od addirittura scioglimento dell’organo, etc.).
Ulteriore corollario di tale premessa è che non si può riconoscere la legittimazione attiva qualora il soggetto agisca a tutela del principio di legalità dell’azione amministrativa o degli interessi (anche finanziari) del Comune, atteso che nel processo amministrativo l’accertamento dell’interesse a ricorrere non può prescindere dalla verifica della lesione, concreta ed immediata, che dal provvedimento impugnato deriverebbe alla sfera giuridica dei ricorrenti.
Nella fattispecie in esame oggetto di contestazione non sono i dati e documenti contabili, ma solamente la circostanza che sia stata allegata al rendiconto una relazione diversa da quella redatta dall’appellante, in asserita violazione dell’art. 151, comma 6, del t.u.e.l., letto in combinato disposto con l’art. 107 e con l’art. 49 dello stesso corpus legislativo. Tale situazione descrive, se del caso, una procedura illegittima (fermo restando che le valutazioni sull’efficacia della gestione, alla stregua dei risultati conseguiti, compete alla Giunta), ma non anche una lesione dello ius ad officium della dott.ssa Ma., che sarebbe invece configurabile ove le fosse stato precluso di verificare la verididicità delle previsioni di entrata e di compatibilità delle previsioni di spesa da iscriversi nel bilancio di previsione (coerentemente, in tali limiti sembra ravvisabile una responsabilità amministrativa per danno erariale a carico del funzionario addetto al servizio finanziario del Comune, e cioè allorchè abbia consentito l’inserimento di appostazioni previsionali di entrate sovrastimate o non giustificate da realistici presupposti della loro riscossione: in termini Cass., sez. un., 31 marzo 2015, n. 6493).
Occorre aggiungere ancora, per completezza di argomentazione, che l’appellante costruisce la propria legittimazione ad agire nella considerazione della peculiare posizione istituzionale del responsabile del servizio finanziario, che, ai sensi dell’art. 153, comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000, acquisirebbe un ruolo di terzietà rispetto all’ente, benchè allo stesso legato da un rapporto di servizio e di lavoro.
Sennonchè, anche in tale prospettiva, a prescindere dal fatto che si tratta di circostanza comunque inidonea a modificare la dimensione interorganica della controversia, la norma invocata dall’appellante è quella risultante dalla novella del 2012 (d.l. 10 ottobre 2012, n. 174 convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213), inapplicabile ratione temporis ai provvedimenti gravati in primo grado, risalenti ad agosto/settembre del 2012. E’ nel testo novellato che la norma indica che il responsabile del servizio finanziario “agisce in autonomia”, inducendo ad evidenziare una condizione di indipendenza o più accentuata imparzialità . Nel regime previgente, anche guardando all’art. 3 del d.lgs. n. 77 del 1995, richiamato da parte appellante, la posizione di autonomia del responsabile del servizio finanziario non è predicata, limitandosi la norma a prescrivere che “il responsabile del servizio finanziario, di ragioneria o qualificazione corrispondente, è preposto alla verifica di veridicità delle previsioni di entrata e di compatibilità delle previsioni di spesa, avanzate dai vari servizi, da iscriversi nel bilancio annuale o pluriennale ed alla verifica periodica dello stato di accertamento delle entrate o di impegno delle spese”.
2. – In conclusione, alla stregua di quanto esposto, l’appello deve essere respinto, potendosi pertanto prescindere dalla disamina delle eccezioni preliminari riproposte da parte appellata, e dovendosi, ulteriormente, in conformità alla natura della pronuncia, disattendere la domanda di risarcimento del danno.
Sotto quest’ultimo profilo, peraltro, appare palese il difetto di giurisdizione dell’adito giudice amministrativo, sia ove la domanda di risarcimento correlato alla lamentata lesione del diritto al rispetto della personalità (od immagine) professionale sia fondata sul rapporto di impiego, sia ove la stessa sia fondata sul generale dovere di rispettare gli altrui diritti assoluti, e quindi qualificata, rispettivamente, come contrattuale od extracontrattuale.
La peculiarità e complessità della controversia integra le ragioni che per legge consentono la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 febbraio 2018 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Caringella – Presidente
Claudio Contessa – Consigliere
Fabio Franconiero – Consigliere
Valerio Perotti – Consigliere
Stefano Fantini – Consigliere, Estensore