Il carattere conformativo dei vincoli non dipende dalla collocazione in una specifica categoria di strumenti urbanistici

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Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 22 ottobre 2018, n. 5994.

La massima estrapolata:

Il carattere conformativo dei vincoli non dipende dalla collocazione in una specifica categoria di strumenti urbanistici, ma soltanto dai requisiti oggettivi, per natura e struttura, dei vincoli stessi ricorrendo, in particolare, tale carattere ove gli stessi vincoli siano inquadrabili nella zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, così da incidere su una generalità di beni nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche o del rapporto, per lo più spaziale, con un’opera pubblica.

Sentenza 22 ottobre 2018, n. 5994

Data udienza 4 ottobre 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7490 del 2016, proposto dalla società Gr. Mu. s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Ma. Cl., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale (…);
contro
Associazione dei Comuni (omissis) e Comune di (omissis), in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dall’avvocato Gi. Ru., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Mi. Ro. Lu. Li. in Roma, viale (…);
e con l’intervento di
Me. Sa. Sa. di Gu. Gi. & C. s.a.s. e Me. Sa. Sa. di Lo. Gi. e F.l. & Co. s.a.s., in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentate e difese dall’avvocato Cl. De Vi., domiciliate presso la Segreteria della Sezione in Roma, piazza (…);
per la riforma
della sentenza del T.a.r. per l’Abruzzo, Sezione Staccata di Pescara, n. 182 del 16 maggio 2016.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Associazione dei Comuni (omissis) e altri;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 ottobre 2018 il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti gli avvocati Cl., Ru. e De Vi.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Gr. Mu. srl (di seguito anche la Società ) ha presentato istanza di permesso di costruire per la realizzazione di un impianto di distribuzione carburanti in via S.P. (omissis) nel Comune di (omissis) (CH).
Il responsabile del procedimento del Servizio Urbanistica del Comune di (omissis), con provvedimento del 14 ottobre 2015, ha confermato il provvedimento di rigetto della richiesta del 30 luglio 2015 e successivo del 26 agosto 2015 e lo Sportello Unico delle Attività Produttive dell’Associazione Comuni (omissis), con atto del 21 ottobre 2015, ha trasmesso alla Società interessata il detto provvedimento comunale del 14 ottobre 2015, con cui sono stati evidenziati ulteriori motivi di diniego in ordine alla richiesta di realizzazione dell’impianto di distribuzione carburanti in via (omissis), confermandone integralmente il contenuto.
Il T.a.r. per l’Abruzzo, Sezione Staccata di Pescara, con la sentenza n. 182 del 2016, ha respinto il ricorso proposto dalla Società, la quale, con il presente appello, ha impugnato detta sentenza.
L’appellante ha premesso che le censure dedotto nel ricorso introduttivo e nei motivi aggiunti, disattese dal T.a.r. per l’Abruzzo, Sezione staccata di Pescara, possono essere suddivise in due nuclei: censure procedimentali attinenti l’incompetenza del Comune di (omissis) e la violazione dei principi del giusto procedimento; censure riguardanti la legittimità sostanziale degli atti.
Ha soggiunto che nell’appello avrebbe trattato prima il secondo gruppo di censure in quanto, evidenziando una più radicale illegittimità dei provvedimenti impugnati, una pronuncia favorevole sulle stesse sarebbe pienamente efficace e satisfattiva del suo interesse, per cui ha dedotto i seguenti motivi di doglianza:
Erroneità della sentenza nella parte in cui non si è pronunciata ed ha respinto il primo motivo del ricorso introduttivo ed il secondo motivo del ricorso per motivi aggiunti. “Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 Cost. Violazione e falsa applicazione della normativa urbanistica, con particolare riguardo agli artt. 9 e 12 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, all’art. 89 della L.R. 12 aprile 1983, n. 18, all’art. 17 della l. 7 agosto 1942, n. 1150”.
La Società ha dedotto la conformità dell’istanza edificatoria presentata con gli strumenti urbanistici in vigore, ovvero con il Piano Regolatore Generale, che qualifica l’area interessata come “zona commerciale” (zona (omissis)); i vincoli di destinazione (viabilità e parcheggio pubblico) insistenti sulle aree interessate dall’intervento di cui al decaduto Piano Particolareggiato del 1982 non potrebbero essere di ostacolo al rilascio del titolo edilizio e ciò in quanto anch’essi, in considerazione della loro natura sostanzialmente espropriativa, sono venuti meno, con la conseguente riespansione della disciplina generale di cui al P.R.G.
A fronte del venir meno della disciplina di dettaglio, troverebbero applicazione i parametri di edificabilità di cui all’art. 9 d.P.R. n. 380 del 2001, atteso che è pacifica l’assimilabilità, sul versante della disciplina applicabile, delle aree in cui sono venuti meno i vincoli di inedificabilità alle cc.dd. “zone bianche”.
Il giudice di primo grado ha ritenuto che il vigente PRG classifichi la zona in questione come ad attuazione indiretta e, conseguentemente, la sottoponga ad un vincolo procedimentale non soggetto a decadenza; tuttavia la zona interessata dal progetto, ai sensi degli artt. 12 e 40 delle N.T.A., non sarebbe ad attuazione indiretta, per cui non sussisterebbe un vincolo procedimentale tale da impedire l’edificazione delle aree in oggetto in mancanza di piani attuativi.
In ragione della specialità della previsione di cui all’art. 40 delle N.T.A. rispetto al sottoambito destinato alle attività commerciali non potrebbe in alcun modo trovare applicazione l’art. 12 delle N.T.A. che contrappone le zone che si attuano mediante “intervento urbanistico diretto”, ossia mediante il semplice rilascio di concessioni edilizie, a quelle che si attuano per “intervento urbanistico indiretto”, ossia attraverso i relativi strumenti esecutivi o mediante progettazione unitaria del comparto.
L’art. 40 delle N.T.A., infatti, a differenza di altri articoli che qualificano le rispettive zone di pertinenza quali zone “ad attuazione indiretta”, in relazione al sottoambito di intervento destinato alle attività commerciali, fa riferimento ad un piano attuativo specifico e puntualmente individuato, che oggi è decaduto. La Società, peraltro, si è dichiarata disponibile ad occuparsi dell’esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria, contestualmente alla realizzazione del progetto presentato.
Anche qualora si ammettesse che l’art. 40 N.T.A. abbia inteso gravare le aree destinate ad attività commerciali di un vincolo procedimentale all’attuazione indiretta, tale vincolo procedimentale sarebbe comunque decaduto, atteso che la giurisprudenza non escluderebbe che un vincolo di carattere procedimentale possa essere ricondotto al paradigma dei vincoli aventi natura sostanzialmente espropriativa ed un vincolo procedimentale, che per l’attuazione di un’area richieda la previa formazione di uno strumento attuativo, ha carattere sostanzialmente espropriativo laddove il piano attuativo richiesto debba essere necessariamente ad iniziativa pubblica.
L’art. 40 N.T.A. non muoverebbe alcun riferimento all’eventuale possibilità di ricorrere a strumenti attuativi di iniziativa privata.
I vincoli di destinazione a parcheggio e viabilità pubblica previsti dal piano particolareggiato del 1982, inoltre, avrebbero natura sostanzialmente espropriativa e, pertanto, sarebbero venuti meno per effetto del decorso del termine decennale di validità del Piano Particolareggiato e, comunque, del termine quinquennale dall’adozione del P.R.G.
In sostanza, sarebbe incontestabile che le destinazioni urbanistiche impresse dal Piano Particolareggiato del 1982, richiamato dal P.R.G., alle particelle in esame sono da considerare vincoli sostanzialmente espropriativi perché determinano su beni specifici un totale svuotamento del dominio, funzionale alla realizzazione di opere pubbliche volte a soddisfare l’interesse della collettività, con sacrificio dell’interesse economico del privato, sicché, con la perdita di efficacia per decorso del termine decennale del Piano Particolareggiato del 1982, al quale l’art. 40 P.R.G. fa specifico rinvio, si sarebbe verificata la reviviscenza della previsione generale di cui al P.R.G., che statuisce la vocazione commerciale dell’area e, quindi, non sorgerebbe un obbligo per l’amministrazione di adottare un nuovo strumento attuativo.
Il provvedimento di diniego sarebbe viziato nella parte in cui l’amministrazione lo ha motivato con la sua difformità non rispetto al P.R.G. attualmente in vigore, bensì rispetto a strumenti urbanistici futuri ed ipotetici, in quanto non ancora adottati, riproduttivi dei medesimi vincoli di inedificabilità di cui al Piano Particolareggiato da tempo decaduto. L’amministrazione comunale, invece, ai sensi dell’art. 12 d.P.R. n. 380 del 2001, avrebbe dovuto limitarsi a valutare la rispondenza dell’intervento edilizio proposto con gli strumenti urbanistici in vigore.
Erroneità dalla sentenza nella parte in cui ha respinto il primo motivo del ricorso per motivi aggiunti: “Violazione degli articoli 23, 24 e 25 del D.lgs. n. 112/1998, nonché degli articoli 4 e 7 del D.P.R. n. 160/2010. Incompetenza relativa e violazione della l. n. 241/90. Violazione dei principi di trasparenza, di pubblicità e di partecipazione al procedimento amministrativo”.
Il SUAP sarebbe l’unica struttura responsabile dell’intero procedimento, chiamata ad esercitare una serie di prerogative, tra cui l’attivazione dell’istruttoria e l’adozione del provvedimento finale. Al SUAP, quale autorità procedente, spetterebbe in via esclusiva tanto l’atto di impulso del procedimento quanto il provvedimento conclusivo dello stesso, mentre all’amministrazione comunale spetterebbe il compito di svolgere un’attività di tipo consultivo, finalizzata a verificare la conformità del progetto agli strumenti urbanistici vigenti.
La semplice ratifica da parte del SUAP del parere del Comune non sarebbe sufficiente a sanarne l’originario vizio di incompetenza.
Le controparti, con articolate memorie, hanno contestato la fondatezza delle doglianze dedotte concludendo per il rigetto dell’appello.
La Gr. Mu. srl ha depositato altra memoria a sostegno ed illustrazione delle proprie ragioni.
All’udienza pubblica del 4 ottobre 2018, la causa è stata trattenuta per la decisione.
2. L’appellante ha evidenziato di avere trattato nel ricorso in appello prima il gruppo di censure riguardanti la legittimità sostanziale degli atti in quanto, ponendo in rilievo una più radicale illegittimità dei provvedimenti impugnati, una pronuncia favorevole sulle dette censure sarebbe pienamente efficace e satisfattiva del suo interesse, e poi le censure procedimentali afferenti l’incompetenza del Comune di (omissis).
Tuttavia, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza n. 5 del 2015, ha enunciato il principio di diritto secondo cui “nel giudizio impugnatorio di legittimità in primo grado, la parte può graduare, esplicitamente e in modo vincolante per il giudice, i motivi e le domande di annullamento, ad eccezione dei casi in cui, ex art. 34, comma 2, c.p.a., il vizio si traduca nel mancato esercizio di poteri da parte dell’autorità per legge competente”.
In particolare, il supremo consesso della giustizia amministrativa ha statuito quanto segue:
“l’art. 34, co. 2, c.p.a., dispone che ‘in nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitatà .
Una parte della giurisprudenza ha valorizzato tale disposizione in chiave di limite normativo espresso del potere di graduazione delle parti (cfr., oltre all’ordinanza di rimessione, Cons. Stato, Sez. VI, 11 febbraio 2013, n. 761).
Tale situazione, si badi, può riscontrarsi:
a) nella fase iniziale del procedimento (si pensi alla mancanza della proposta vincolante prevista ex lege come indefettibile);
b) nel corso del procedimento (si pensi alla mancata acquisizione di un parere obbligatorio per legge, ed alla complessa disciplina sostanziale sancita dagli artt. 16 e 17 l. n. 241 del 1990 per fronteggiare tale evenienza);
c) alla fine del procedimento (è questo il caso classico del provvedimento reso da un’autorità diversa da quella legalmente competente).
Secondo una lettura oggettiva, i poteri cui si riferisce l’art. 34, co. 2, c.p.a. sono quelli mai esercitati da alcuna autorità ; secondo una opposta lettura, d’indole soggettiva, il riferimento è anche ai poteri non esercitati dall’autorità competente, ovvero quella chiamata a esplicare la propria volontà provvedimentale in base al micro ordinamento di settore.
E’ senza dubbio da preferirsi quest’ultima esegesi, più rispettosa del quadro sistematico e dei valori costituzionali che si correlano a tale norma: diversamente opinando, del resto, verrebbe leso il principio del contraddittorio rispetto all’autorità amministrativa competente nel senso dianzi precisato – sia essa appartenente al medesimo ente ovvero ad ente diverso ma comunque interessato alla materia – dato che la regola di condotta giudiziale si formerebbe senza che questa abbia partecipato, prima al procedimento, e poi al processo, in violazione di precise coordinate costituzionali: l’art. 97, co. 2 e 3 Cost., infatti, riserva alla legge l’ordinamento delle amministrazioni ed il riparto delle sfere di competenza ed attribuzione, impedendo all’autorità amministrativa di derogarvi a suo piacimento (cfr. Cons. Stato, n. 761 del 2013 cit.).
L’art. 34, co. 2, cit., è espressione del principio costituzionale fondamentale di separazione dei poteri (e di riserva di amministrazione) che, storicamente, nel disegno costituzionale, hanno giustificato e consolidato il sistema della Giustizia amministrativa (sul valore del principio e la sua declinazione avuto riguardo al potere giurisdizionale in generale, ed a quello esercitato dal giudice amministrativo in particolare, cfr. da ultimo Corte cost., 9 maggio 2013, n. 85; 23 febbraio 2012, n. 40; Cass. civ., sez. un., 17 febbraio 2012, n. 2312 e 2313; Ad. plen. n. 9 del 2014 cit.; Ad. plen., 3 febbraio 2014, n. 8).
Tale principio fondamentale è declinato nel codice del processo amministrativo in svariate disposizioni che si ricompongono armonicamente a sistema:
d) divieto assoluto del sindacato giurisdizionale sugli atti politici (art. 7, co. 1);
e) divieto del giudice di sostituirsi agli apprezzamenti discrezionali amministrativi e tecnici dell’amministrazione ancorché marginali (art. 30, co. 3);
f) tassatività ed eccezionalità dei casi di giurisdizione di merito (art. 134).
Pertanto, in tutte le situazioni di incompetenza, carenza di proposta o parere obbligatorio, si versa nella situazione in cui il potere amministrativo non è stato ancora esercitato, sicché il giudice non può fare altro che rilevare, se assodato, il relativo vizio e assorbire tutte le altre censure, non potendo dettare le regole dell’azione amministrativa nei confronti di un organo che non ha ancora esercitato il suo munus.
A ben vedere, nel disegno del codice tale tipologia di vizi è talmente radicale e assorbente che non ammette di essere graduata dalla parte.
A quest’ultima, se intende ottenere una pronuncia su tali peculiari modalità di (mancato) esercizio del potere amministrativo, si aprono perciò due strade: non sollevare la censura di incompetenza (e le altre assimilate), oppure sollevarla ma nella consapevolezza della impossibilità di graduarla.
Per concludere sul punto si osserva che bisogna prendere atto che taluni vizi di legittimità esprimono una così radicale alterazione dell’esercizio della funzione pubblica che il codice ha imposto al giudice amministrativo di non ritenersi vincolato, a tutela della legalità dell’azione amministrativa e degli interessi pubblici sottostanti, dalla prospettazione del ricorrente e dalla eventuale graduazione dei motivi da quest’ultimo effettuata. Tale impostazione produce, inoltre, effetti deflattivi sul contenzioso perché dissuade il ricorrente dalla proposizione di impugnative di procedimenti attinti da una pletora di motivi sostanzialmente di facciata e lo stimola a concentrarsi solo sull’interesse sostanziale effettivamente perseguibile; si evitano, per tale via, gli eccessi di tutela spesso forieri di veri abusi del processo (il cui divieto assume, ormai, rilevanza costituzionale ex articolo 54 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, in termini Sez. un., nn. 26242 e 26243 del 2014 cit.)”.
Il riferimento, contenuto nel principio di diritto enunciato dalla Plenaria, al giudizio di primo grado e non anche al giudizio di appello dipende dal fatto che per quest’ultimo trova applicazione il principio devolutivo (tantum devolutum quantum appellatum), che regge il sistema delle impugnazioni anche nel processo amministrativo.
Il processo di appello, infatti, è caratterizzato dall’effetto devolutivo, vale a dire dalla possibilità di riproporre l’intera controversia dinanzi al giudice di secondo grado – che ha i medesimi poteri di cognizione e di decisione del primo giudice – e dal divieto dello jus novorum, consacrato nell’art. 104 c.p.a., essendo inammissibile la proposizione di censure nuove rispetto ai motivi di ricorso già dedotti dinanzi al T.a.r., nel rispetto del doppio grado di giurisdizione, al fine di non modificare la causa petendi introdotta in primo grado.
Di talché, esercitando i medesimi poteri di cognizione e di decisione del giudice di primo grado, il giudice di appello, al pari del primo giudice, deve esaminare prioritariamente, a prescindere dall’ordine di esame proposto dall’appellante, le censure con cui è dedotta l’incompetenza dell’organo o dell’Ente che ha adottato l’atto contestato.
3. Le censure di incompetenza proposte dalla Società appellante sono infondate, tenuto conto dei consolidati principi della giurisprudenza in materia di ammissibilità della motivazione per relationem.
Lo Sportello Unico per le Attività Produttive dell’Associazione Comuni (omissis), con atto del 21 ottobre 2015, ha trasmesso al Gr. Mu. srl la nota del 14 ottobre 2015 del Servizio Urbanistica del Comune di (omissis) e ne ha confermato integralmente il contenuto, comunicando e confermando la conclusione negativa del procedimento già espressa con provvedimento del 31 agosto 2015.
Il SUAP è uno strumento di semplificazione amministrativa e, in base alla vigente normativa, svolge il ruolo di soggetto coordinatore nei procedimenti relativi alla realizzazione di insediamenti produttivi.
In particolare, l’art. 2, comma 1, del d.P.R. n. 160 del 2010 – nuovo regolamento per la disciplina e la semplificazione dello sportello – stabilisce che il SUAP è individuato quale unico soggetto pubblico di riferimento territoriale per tutti i procedimenti che abbiano ad oggetto l’esercizio di attività produttive e di prestazione di servizi, e quelli relativi alle azioni di localizzazione, realizzazione, trasformazione, ristrutturazione o riconversione, ampliamento o trasferimento, nonché cessazione o riattivazione delle suddette attività .
Il successivo art. 4 dispone che il SUAP assicura al richiedente una risposta telematica unica e tempestiva in luogo degli altri uffici comunali e di tutte le amministrazioni pubbliche comunque coinvolte nel procedimento, ivi comprese quelle preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità .
Pertanto, come evidenziato dalla Corte Costituzionale sin dalla sentenza n. 376 del 2002, quelli che in precedenza costituivano autonomi provvedimenti, ciascuno di essi adottato sulla base di un procedimento a sé stante, diventano “atti istruttori” al fine dell’adozione dell’unico provvedimento conclusivo, titolo per la realizzazione dell’intervento richiesto, di competenza del SUAP.
La Corte, peraltro, ha sottolineato che ciò non determina il venire meno delle distinte competenze e delle distinte responsabilità delle amministrazioni deputate alla cura degli interessi pubblici coinvolti.
Tale ripartizione delle competenze, nella sostanza più che nella forma, può dirsi rispettata nel caso di specie, in cui, all’atto del Comune di (omissis) del 14 ottobre 2015 – che, a prescindere dal nomen iuris utilizzato, può essere qualificato come atto istruttorio – è seguito il richiamato provvedimento del SUAP del 21 ottobre 2015 il quale, nel confermare (rectius: condividere) integralmente il contenuto del detto atto istruttorio, ha concluso negativamente il procedimento di riesame avviato in ordine al precedente rigetto dell’istanza presentata dalla Gr. Mu. Srl.
Ed è indubbio che l’atto suddetto integri espressione di potere da parte dell’Organo competente.
4. Le censure di carattere sostanziale sono parimenti infondate.
Il lotto oggetto di intervento ricade, secondo le norme tecniche attuative del P.R.G. approvato definitivamente con atto del Consiglio Comunale n. 87 del 9 dicembre 2002, in una zona destinata ad attività commerciali con le seguenti prescrizioni di cui all’art. 40:
“Nel sottoambito di intervento destinato alle attività commerciala (2.3.4.) il P.R.G. si attua secondo le prescrizioni e gli indici del’piano particolareggiato per la zona (omissis) (commerciale), adottato il 22.01.82 ed approvato il 15.12.85 (con variante approvata il 07.11.96), che il presente P.R.G. fa proprio confermandone e ribadendone integralmente i contenuti e le scelte”.
Sulla base della documentazione in atti, nel Piano Particolareggiato della zona (omissis) commerciale, redatto ai sensi dell’art. 27 della legge n. 865 del 1971, l’area interessata alla realizzazione dell’impianto di distribuzione carburanti presenta la seguente ulteriore classificazione:
fg. (omissis), particelle nn. (omissis): zona destinata a parcheggio pubblico del richiamato piano particolareggiato;
fg. (omissis), particella n. (omissis): parte zona destinata a parcheggio pubblico e parte zona destinata a viabilità del richiamato piano particolareggiato;
fg. (omissis) particelle nn. (omissis): zona relativa a viabilità del richiamato piano particolareggiato.
Il Comune di (omissis), con l’atto del 14 ottobre 2015, ha ritenuto di dover riesaminare il precedente atto di diniego del 26 agosto 2016, impugnato innanzi al T.a.r. per l’Abruzzo, alla luce dei motivi di ricorso.
L’Amministrazione comunale, nel premettere, tra l’altro, che l’area in questione, “destinata a strada pubblica ed a parcheggio pubblico”, risulta inclusa all’interno di un Piano per gli Insediamenti Produttivi con il quale sono stati realizzati ed ultimati alcuni opifici all’interno della predetta zona unitamente alla realizzazione di impianti ed infrastrutture necessarie alla urbanizzazione ed allo sviluppo dell’area e che, al fine di salvaguardare l’equilibrio imposto dal DM 2 aprile 1968 n. 1444, qualsivoglia modifica della destinazione di zona delle aree destinate a parcheggio ed a strada comporterebbe la sottrazione di aree a standard e, con essa, l’alterazione dello standard fissato dal PIP per l’ordinato ed equilibrato sviluppo dell’area, ha confermato il provvedimento di rigetto della richiesta di permesso di costruire stante:
– la natura conformativa e non già espropriativa della destinazione di zona a parcheggio ed a strada;
– in ogni caso, il contrasto con l’art. 12, comma primo e terzo, e con l’art. 40 delle N.T.A.;
– comunque, la carenza di sufficiente urbanizzazione dell’area ed il conseguente contrasto con l’art. 13 delle N.T.A. del vigente PRG anche in riferimento all’art. 12 del d.P.R. n. 380 del 2001.
Il Piano Particolareggiato, come detto, prevede che l’area in questione sia destinata alla realizzazione di una strada e di un parcheggio pubblico.
Il punto centrale della controversia è costituito dall’accertamento della natura espropriativa o conformativa dei vincoli posti con il Piano Particolareggiato, atteso che, in presenza di vincoli espropriativi, gli stessi decadono dopo cinque anni dall’adozione del P.R.G. e, in ogni caso, vengono meno dopo dieci anni con la perdita di efficacia del Piano ai sensi dell’art. 17 l. n. 1150 del 1942, mentre, in presenza di vincoli conformativi, gli stessi continuano a sussistere, con necessità di adozione di un nuovo Piano, anche eventualmente ad iniziativa privata, ed impossibilità, rebus sic stantibus, di realizzare l’impianto di distribuzione carburanti che costituisce il bene della vita cui aspira la Società appellante.
La tesi della Gr. Mu. Srl è che i vincoli di destinazione a parcheggio e viabilità pubblica previsti dal Piano Particolareggiato del 1982 hanno natura sostanzialmente espropriativa e, conseguentemente, sono decaduti per effetto del decorso del termine decennale di validità del Piano Particolareggiato e, comunque, del termine quinquennale dall’adozione del P.R.G.
Il T.a.r. Abruzzo, Sezione staccata di Pescara, ha respinto il ricorso proposto in primo grado atteso, in particolare, che: “in ogni caso questo Tribunale amministrativo aderisce a quella giurisprudenza secondo cui i vincoli posti dai piani regolatori generali sono soggetti a decadenza solo nella parte in cui incidono su beni determinati ed assoggettano i beni stessi a vincoli preordinati all’espropriazione o a vincoli che comportino l’inedificabilità ; cioè solo ove essi producano un effetto sostanzialmente espropriativo, tale da annullare o ridurre notevolmente il valore degli immobili cui si riferiscono; mentre non decadono come nel caso di specie i vincoli di carattere strumentale o procedimentale (Consiglio di Stato sentenza n. 907 del 2013; sentenza n. 4472 del 2013); atteso peraltro che i medesimi non possono comportare una limitazione sine die dello ius edificandi, e ciò perchè anche avverso l’inerzia dell’Amministrazione nella pianificazione urbanistica è esperibile l’azione del silenzio rifiuto (cfr. Tar L’Aquila sentenza n. 195 del 2011)”.
In linea generale, la giurisprudenza ha già avuto modo di chiarire il principio per cui il carattere conformativo dei vincoli non dipende dalla collocazione in una specifica categoria di strumenti urbanistici, ma soltanto dai requisiti oggettivi, per natura e struttura, dei vincoli stessi ricorrendo, in particolare, tale carattere ove gli stessi vincoli siano inquadrabili nella zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, così da incidere su una generalità di beni nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche o del rapporto, per lo più spaziale, con un’opera pubblica (cfr. Cons. Stato, IV, 24 agosto 2016, n. 3684).
Diversamente, il vincolo, se incide su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un’opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata, deve essere qualificato come preordinato alla relativa espropriazione (cfr. Cons. Stato, IV, 30 luglio 2012, n. 4321).
In altri termini, i primi sono vincoli che conformano il diritto di proprietà iscrivendolo in uno statuto speciale e circoscrivendone le facoltà, mentre le previsioni riconducibili al potere ablatorio non incidono sulla configurazione del diritto di proprietà, non riguardano un modo di essere della stessa, ma svuotano il diritto dominicale delle sue facoltà .
I vincoli conformativi, in sostanza, non comportano la perdita definitiva della proprietà privata, ma impongono limitazioni e condizioni restrittive agli interventi edilizi in funzione degli obiettivi di tutela dell’interesse pubblico e, a differenza, dei vincoli espropriativi, pur limitando e condizionando l’attività edificatoria, non comportano indennizzi per le limitazioni previste dallo strumento urbanistico e non hanno scadenza temporale.
Nel caso di specie, i vincoli, in quanto inquadrabili nella zonizzazione di una parte del territorio, destinata a parcheggio e viabilità pubblica, incidenti su una generalità di beni e tali da limitare ma da non comportare lo svuotamento del diritto di proprietà privata, devono ritenersi conformativi.
Né è idoneo a smentire tale considerazione quanto osservato dalla Società nella propria memoria difensiva, secondo cui, anche nel caso in esame, i vincoli di destinazione afferirebbero ad aree ben individuate e circostanziate, per cui si caratterizzerebbero per la loro natura specifica, non gravando genericamente sull’intera categoria di beni, ma su ciascuno di essi.
Ciò che rileva, infatti, è che la destinazione a finalità collettiva è stata prevista per un’intera zona e non in relazione ad un singolo e specifico bene di un proprietario preventivamente individuato e che il diritto dominicale non sia privato di ogni contenuto.
D’altra parte, la giurisprudenza, in modo ampiamente prevalente, è dell’avviso che la destinazione a parcheggio pubblico impressa in base a previsioni di tipo urbanistico, non comportando automaticamente l’ablazione dei suoli ed anzi ammettendo la realizzazione anche da parte dei privati, in regime di economia di mercato, delle relative attrezzature destinate all’uso pubblico, costituisce vincolo conformativo e non anche espropriativo della proprietà privata (cfr. Cons. Stato, IV, 13 ottobre 2017, n. 4748; Cons. Stato, IV, 17 marzo 2017, n. 1196 nonché, tra le più recenti sentenze del giudice di primo grado, T.a.r. per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, I, 19 giugno 2018 n. 1027).
Di contro, un recente arresto del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana ha ritenuto che la natura conformativa ovvero espropriativa di un vincolo preordinato alla realizzazione di un’opera non dipende dalla natura, pubblica o privata, del soggetto attuatore della destinazione impressa con il vincolo, quanto piuttosto dalla funzione, pubblica o privata, cui è destinata l’opera da realizzare, sicché non sarebbe dubitabile la natura espropriativa del vincolo preordinato alla concreta realizzazione del parcheggio pubblico, certamente strumentale al soddisfacimento di un’esigenza che mette capo all’intera collettività cittadina, o quantomeno di una sua parte significativa, trattandosi di opera integrante un intervento di urbanizzazione primaria (cfr. C.G.A.R.S., 1° marzo 2018, n. 121).
Il Collegio, in ragione delle coordinate ermeneutiche prima enunciate, ritiene di aderire alla giurisprudenza prevalente e di qualificare come conformativi i vincoli imposti dall’Amministrazione comunale di (omissis) (si veda di recente, tra le tante, Consiglio di Stato sez. IV 24 maggio 2018 n. 3116 che incentra la propria disamina, armonicamente con le coordinate a più riprese enunciate dalla Suprema Corte di Cassazione, sul concetto di “promiscuità “, per cui laddove lo sfruttamento economico dell’area possa essere realizzato anche dal privato e non soltanto dalla mano pubblica, il vincolo ha natura conformativa)
Di talché, nella fattispecie in esame, si è in presenza di un vincolo “procedimentale”, nel senso che, pur decorso il termine decennale, non è venuta meno la persistente destinazione a parcheggio e viabilità pubblica impressa alla zona dal Piano Particolareggiato adottato nel 1982, ferma restando la necessità di un nuovo piano attuativo, eventualmente anche ad iniziativa privata, per la concreta destinazione dell’area alla finalità pubblica.
5. Le spese del giudizio di appello seguono la soccombenza e, liquidate complessivamente in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, sono poste a carico della Società appellante ed a favore, in misura uguale, delle parti resistenti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe.
Condanna la Società appellante al pagamento delle spese del giudizio di appello, liquidate complessivamente in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, in favore, in misura uguale, delle parti resistenti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 ottobre 2018 con l’intervento dei magistrati:
Fabio Taormina – Presidente FF
Giuseppe Castiglia – Consigliere
Luca Lamberti – Consigliere
Daniela Di Carlo – Consigliere
Roberto Caponigro – Consigliere, Estensore