La circolare ministeriale, interpretativa di una disposizione di legge, costituisce un atto interno finalizzato ad indirizzare uniformemente l’azione degli organi amministrativi

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Sommario

Consiglio di Stato, sezione sesta, Sentenza 26 settembre 2018, n. 5532.

La massima estrapolata:

La circolare ministeriale, interpretativa di una disposizione di legge, costituisce un atto interno finalizzato ad indirizzare uniformemente l’azione degli organi amministrativi, privo di effetti esterni, cosicché, non essendo considerabile quale atto presupposto del provvedimento applicativo ritenuto lesivo, non sussiste l’onere della sua impugnazione.

Sentenza 26 settembre 2018, n. 5532

Data udienza 20 settembre 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale

Sezione Sesta

ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1776 del 2015, proposto da
Ui. Scuola Nazionale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Do. Na., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, (…);
contro
Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via (…);
e con l’intervento di
ad opponendum:
T.A.R. Lazio – Roma: Sezione III Bis non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA, SEZIONE III BIS, n. 08861/2014, resa tra le parti e concernente: circolare recante istruzioni procedurali in materia di sanzioni disciplinari nei confronti del personale docente delle scuole di ogni ordine e grado;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 settembre 2018 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati Pa. De Nu. dell’Avvocatura Generale dello Stato;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con l’appello in esame l’odierna parte appellante impugnava la sentenza n. 8861 del 2014 con cui il Tar Lazio sez. III bis aveva respinto l’originario gravame. Quest’ultimo era stato proposto dalla stesso sindacato originario ricorrente, in qualità di organizzazione sindacale dei lavoratori che operano nell’ambito dell’istruzione, al fine di ottenere l’annullamento della circolare ministeriale n. 88 dell’8 novembre 2010 e delle relative tabelle n. 1 e 3, contenente istruzioni procedurali in materia di sanzioni disciplinari nei confronti dei docenti, nelle parti in cui non prevedono più l’acquisizione del parere del competente Consiglio per il Contenzioso del C.N.P.I. e dei consigli disciplinari provinciali, adottate a seguito della entrata in vigore del d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150.
All’esito del giudizio di primo grado il Tar, senza esaminare le eccezioni preliminari sollevate dalla difesa erariale, respingeva le doglianze dedotte avvero la circolare impugnata.
Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, parte appellante formulava i seguenti motivi di appello:
– violazione degli artt. 91 ccnl scuola, 22, 25, 492, 504 e 507 d.lgs. 297\1994, sulla specificità del comparto scuola e sull’inapplicabilità del d.lgs. 150\2009, sull’operatività del cnpi;
– analoghe censure per violazione dell’art. 2 tu p.i., arbitrarietà del contenuto della circolare per i riflessi che può avere sull’autonomia scolastica, contraddittorietà della circolare e della sentenza appellata nelal parte in cui non chiarisce l’effettiva applicabilità degli art.. 502 ss. d.lgs. 297 cit.;
– violazione degli artt. 33 e 34 Cost e legittimazione delle associazioni sindacali.
Il Ministero appellato si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello, riproponendo le eccezioni di inammissibilità per difetto di giurisdizione e di interesse a fronte della natura di mera circolare degli atti impugnati.
Con ordinanza n. 1597\2015 veniva respinta la domanda cautelare di sospensione dell’esecutività della sentenza appellata.
Alla pubblica udienza del 20\9\2018 la causa passava in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente, appare fondata l’eccezione di inammissibilità dell’originario gravame, nei termini dedotti dalla difesa erariale, a fronte del contenuto e degli effetti delle previsioni di cui alla circolare in contestazione.
In linea generale, come noto, la circolare ministeriale, interpretativa di una disposizione di legge, costituisce un atto interno finalizzato ad indirizzare uniformemente l’azione degli organi amministrativi, privo di effetti esterni, cosicché, non essendo considerabile quale atto presupposto del provvedimento applicativo ritenuto lesivo, non sussiste l’onere della sua impugnazione; peraltro questa regola non è applicabile a quelle ipotesi in cui (come ad esempio per le circolari del Ministero dell’interno in materia di stato civile) le istruzioni ministeriali siano contenute in circolari reputate direttamente vincolanti per ogni ufficiale dello stato civile, che deve ad esse uniformarsi (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. III, 1 dicembre 2016, n. 5047).
Nel caso in esame la circolare, ed in specie le previsioni contestate, appaiono assumere un mero connotato interpretativo che, lungi dal vincolare gli operatori in termini contrari alla legislazione invocata, vanno intese sulla scorta dello stesso dato legislativo.
In proposito, le circolari in questione non costituivano esplicazione di un autonomo potere amministrativo e non incidevano su interessi legittimi di parte ricorrente, trattandosi di mere circolari interpretative e applicative di una disciplina di rango legislativo immediatamente incidente su diritti
Invero, sul punto assume rilievo esplicativo anche la parallela questione di giurisdizione sollevata dalla stessa difesa erariale. Infatti, per un verso va escluso che le circolari interpretative possano assumere i connotati di atti di macroorganizzazione, aventi rilievo ed effetto diretto sulla stessa struttura della p.a. interessata e non di mero ausilio interpretativo per la futura applicazione in sngoli procedimenti; per un altro verso le indicazioni contenute nelle circolari interpretative di novità normative riguardano, nella specie, singoli ed eventuali futuri iter sanzionatori che, in quanto coinvolgenti il singolo rapporto di lavoro, rientreranno nella sfera di cognizione della distinta giurisdizione ordinaria.
Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello va respinto; la fondatezza dell’eccezione preliminare di inammissibilità comporta peraltro la conseguente riforma della sentenza impugnata. Il ricorso originario va dichiarato inammissibile a fronte dell’assenza di elementi di concreta lesività negli atti impugnati.
Sussistono giunti motivi per procedere alla compensazione delle spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 settembre 2018 con l’intervento dei magistrati:
Sergio Santoro – Presidente
Vincenzo Lopilato – Consigliere
Francesco Mele – Consigliere
Dario Simeoli – Consigliere
Davide Ponte – Consigliere, Estensore