E’ inammissibile l’intervento ad adiuvandum, proposto nel processo amministrativo da chi sia ex se legittimato a proporre direttamente il ricorso giurisdizionale in via principale

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E’ inammissibile l’intervento ad adiuvandum, proposto nel processo amministrativo da chi sia ex se legittimato a proporre direttamente il ricorso giurisdizionale in via principale

Consiglio di Stato, sezione sesta, Sentenza 13 agosto 2018, n. 4939.

La massima estrapolata

E’ inammissibile l’intervento ad adiuvandum, proposto nel processo amministrativo da chi sia ex se legittimato a proporre direttamente il ricorso giurisdizionale in via principale, considerato che in tale ipotesi l’interveniente non fa valere un mero interesse di fatto, bensì un interesse personale all’impugnazione di provvedimenti immediatamente lesivi, che però deve essere azionato mediante la proposizione di un ricorso principale nel termine di decadenza fissato dalla legge.

Sentenza 13 agosto 2018, n. 4939

Data udienza 26 giugno 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4507 del 2016, proposto dai signori Gr. Ag. ed altri, tutti rappresentati e difesi dall’avvocato Fr. Li., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
contro
La Provincia Autonoma di Trento, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ni. Pe. e Lu. Bo., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Fa. Lo. in Roma, via (…);
nei confronti
La signora Ma. Te., non costituita in giudizio;
e con l’intervento di
ad opponendum, signori El. Lu. ed altri, rappresentati e difesi dagli avvocati An. Ma. Va. ed Al. Pe., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Al. Pe. in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento n. 85 del 15 febbraio 2016, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia Autonoma di Trento;
Visto l’atto di intervento ad opponendum;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 giugno 2018 il Cons. Francesco Mele e uditi, per le parti, l’avvocato Li., l’avvocato Ch., in delega dell’avvocato Bo., e l’avvocato Pe.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con la sentenza n. 85 del 15 febbraio 2016, il Tribunale di Giustizia Amministrativa di Trento rigettava il ricorso proposto dai docenti attuali appellanti, inteso ad ottenere l’annullamento della deliberazione della Giunta Provinciale n. 1957 del 18 novembre 2014, avente ad oggetto l’annullamento della precedente deliberazione della Giunta Provinciale di data 28 aprile 2014, n. 633, e la riapprovazione, con modificazioni, del “nuovo regolamento per la formazione e l’utilizzo delle graduatorie provinciali per titoli del personale docente delle istituzioni scolastiche provinciali a carattere statale della Provincia di Trento (art. 92 della l.p. n. 5/2006) e modificazioni al decreto del Presidente della Provincia 24-6-2008, n. 23-130/Leg”, nella parte in cui non ha consentito l’inserimento dei medesimi appellanti, “diplomati magistrali ante 2001-2002”, nella graduatoria aggiuntiva cd. di IV fascia.
La sentenza di primo grado esponeva in fatto quanto segue.
“1.1. I ricorrenti informano di essere tutti in possesso del diploma di istituto magistrale conseguito entro l’anno scolastico 2001-2002 e di essere inclusi nelle graduatorie di istituto di II fascia della Provincia di Trento.
Essi asseriscono che nel sistema scolastico nazionale il diploma magistrale conseguito entro l’anno 2001-2002 sarebbe titolo abilitante per l’iscrizione nelle graduatorie ad esaurimento dello Stato (tanto sarebbe stato stabilito dalla II Sezione del Consiglio di Stato con il parere n. 3813 dell’11-9-2013). Conseguentemente sostengono di avere una posizione tutelabile all’inclusione anche nelle graduatorie provinciali ad esaurimento, al fine di accedere a posti a tempo indeterminato nelle scuole a carattere statale dell’infanzia (cd. scuola materna) o primaria (cd. scuola elementare).
1.2. Con il presente ricorso hanno impugnato la delibera di Giunta Provinciale che ha approvato il regolamento provinciale, poi emanato con d.P.P. 17-12-2014, n. 11-13/Leg, attuativo della normativa primaria di cui alla legge provinciale sulla scuola 7 agosto 2006 n. 5.
Tale regolamento disciplina la formazione e l’utilizzo delle graduatorie provinciali per titoli, nonché i termini e le modalità per la presentazione delle domande per l’inserimento nell’ulteriore fascia delle graduatorie, cd. IV fascia, la cui istituzione è stata autorizzata dal comma 2 quater dell’art. 92 della l.p. n. 6 del 2005, nella quale possono richiedere l’inserimento “esclusivamente gli aspiranti docenti che negli anni accademici dal 2009-2010 al 2013-2014 hanno conseguito: a) i corsi biennali abilitanti di secondo livello a indirizzo didattico; b) il biennio di secondo livello per la formazione dei docenti di educazione musicale e di strumento musicale, c) il corso di laurea in scienze della formazione primaria”.
I ricorrenti lamentano che tale disciplina impedirebbe loro, illegittimamente, l’accesso alla nuova IV fascia delle graduatorie. Ne hanno, pertanto, chiesto l’annullamento “laddove non consente il loro inserimento nella graduatoria aggiuntiva”, con una pronuncia che “permetta di poter produrre domanda di inserimento nella fascia aggiuntiva della graduatoria provinciale…”.
Il Tribunale dichiarava l’inammissibilità dell’intervento ad adiuvandum, proposto da alcuni docenti, anch’essi “diplomati magistrali ante 2001-2002”, e respingeva il ricorso, rilevando che:
– “la posizione dei ricorrenti che non chiesero pronunciamenti né amministrativi né giurisdizionali con riferimento alle graduatorie quando erano permanenti, ma prima ancora non chiesero nemmeno l’inclusione nelle stesse, è quindi divenuta irrevocabile”;
– la normativa provinciale in materia non ha violato le norme costituzionali, né quelle comunitarie invocate.
Avverso la sentenza del Tribunale, i signori in epigrafe indicati hanno proposto appello, deducendone l’erroneità e chiedendone l’integrale riforma, con il conseguente accoglimento del ricorso di primo grado.
Essi hanno in proposito articolato i seguenti motivi:
1) violazione dell’articolo 28 c.p.a.;
2) erroneità della motivazione della sentenza del TAR circa un fatto decisivo per la controversia; contraddittorietà della motivazione; violazione degli artt. 402, 194 e 197 del d.lgs. n. 297/94; violazione dell’articolo 2, comma 1, del decreto del Ministero Pubblica Istruzione 10 marzo 1997; violazione dell’art. 15, comma 7, del d.P.R. n. 323/98; violazione dei principi di trasparenza, imparzialità, efficienza e buon andamento dell’amministrazione; eccesso di potere per vizio della funzione, sviamento, carenza di istruttoria e illogicità manifesta;
3) erronea motivazione; violazione degli artt. 3, 51 e 97 Cost.; violazione della Direttiva n. 2005/36/CE; violazione del d.lgs. n. 206/97; eccesso di potere per disparità di trattamento, sviamento e carenza di motivazione.
Si è costituita in giudizio la Provincia Autonoma di Trento, deducendo l’infondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.
Con l’ordinanza n. 3377 del 5 agosto 2016, la Sezione ha accolto la domanda cautelare degli appellanti, ha sospeso l’esecutività della sentenza ed ha disposto la loro ammissione con riserva in graduatoria.
Con l’ordinanza n. 4899 del 3 novembre 2016, è stata ordinata l’esecuzione dell’ordinanza n. 3377/2016.
Hanno, poi, depositato un atto di intervento ad opponendum i signori pure in epigrafe indicati, in qualità di soggetti iscritti nella IV fascia delle graduatorie, appartenenti alle categorie previste dall’articolo 92 della legge provinciale n. 5/2006.
Essi hanno formulato eccezioni di inammissibilità e di improcedibilità del ricorso originario e dell’appello ed hanno chiesto nel merito che essi siano respinti, perché infondati.
Le parti tutte hanno depositato memorie illustrative e documenti.
Dopo una serie di rinvii, la causa è stata discussa ed è stata trattenuta per la decisione all’udienza del 26 giugno 2018.
In accoglimento di una domanda cautelare formalmente depositata (ed esaminata congiuntamente all’atto d’appello, all’esito dell’udienza di definizione del secondo grado del giudizio), con l’ordinanza n. 3030 del 3 luglio 2018 è stata disposta la revoca delle misure cautelari in precedenza emanate ed, in particolare, dell’ordinanza cautelare n. 3377 del 5 agosto 2016 e della conseguente ordinanza di esecuzione n. 4899 del 3 novembre 2016.
DIRITTO
Ritiene la Sezione che l’appello sia infondato e vada respinto, poiché risultano infondate le censure proposte col medesimo gravame.
Con il primo motivo, gli appellanti deducono che la sentenza del Tribunale sarebbe viziata, per violazione dell’articolo 28 del codice del processo amministrativa, poiché avrebbe erroneamente dichiarato inammissibile l’intervento ad adiuvandum proposto da alcuni docenti in corso di causa.
Essi rilevano che questi non hanno inteso tutelare direttamente la propria posizione giuridica, ma hanno aderito al petitum sostanziale del ricorso, limitandosi a chiedere l’accoglimento della domanda già proposta dagli altri ricorrenti, senza ampliare la materia del contendere ed accettando il processo nello stato e grado in cui esso si trovava.
La domanda sottesa al ricorso e l’atto di intervento non sarebbero strictu sensu finalizzati a conseguire una diretta e specifica utilità per i singoli ricorrenti, bensì a censurare la legittimità del regolamento provinciale per contrasto con la normativa nazionale, così come interpretata dalla giurisprudenza.
Ritiene la Sezione che tale censura è ad un tempo inammissibile ed infondata.
La sua inammissibilità – per difetto di interesse – deriva dal fatto che, come sarà esposto successivamente, vanno respinte, perché infondate, le censure proposte in primo grado dagli originari ricorrenti riproposte in questa sede.
La sua infondatezza consegue dall’applicazione dei pacifici principi enunciati dalla giurisprudenza, circa la preclusione – per chi è leso da un provvedimento autoritativo ed ha dunque l’onere di impugnarlo – di intervenire nel corso del giudizio proposto da un altro soggetto legittimato ad impugnarlo.
Nell’atto di intervento di primo grado, i docenti hanno dedotto quanto segue: “In via preliminare appare opportuno evidenziare che tutti gli odierni intervenienti sono titolari di un interesse di fatto qualificato all’annullamento del regolamento impugnato e, come tali, sono legittimati ad agire con intervento ad adiuvandum nel giudizio R.G. n. 43/2015. Infatti, sono tutti docenti che hanno conseguito il diploma magistrale prima del 2002 ma non possono più ricorrere in via principale perché scaduto il termine per impugnare il provvedimento di cui al ricorso principale”.
Essi hanno aggiunto che “le posizioni degli intervenienti sono giuridiche e strettamente collegate e dipendenti a quelle dei ricorrenti principali, si tratta in questo caso di intervento adesivo dipendente con il quale…si limitano a chiedere l’accoglimento della domanda già proposta dai ricorrenti principali senza ampliare in alcun modo la materia del contendere”.
Orbene, per la pacifica giurisprudenza (cfr., ex multis, Cons. Stato, IV, 29 novembre 2017) è inammissibile l’intervento ad adiuvandum, proposto nel processo amministrativo da chi sia ex se legittimato a proporre direttamente il ricorso giurisdizionale in via principale, considerato che in tale ipotesi l’interveniente non fa valere un mero interesse di fatto, bensì un interesse personale all’impugnazione di provvedimenti immediatamente lesivi, che però deve essere azionato mediante la proposizione di un ricorso principale nel termine di decadenza fissato dalla legge.
Ne deriva, pertanto, l’inammissibilità dell’intervento adesivo proposto in primo grado da parte dei soggetti che erano legittimati alla proposizione di un ricorso autonomo: l’intervento ad adiuvandum può essere invece proposto nel processo amministrativo da chi sia titolare di una posizione giuridica collegata o dipendente da quella del ricorrente in via principale.
Applicando tale principio alla fattispecie in esame, del tutto correttamente la sentenza impugnata ha dichiarato inammissibile l’intervento ad adiuvandum di primo grado.
Gli stessi appellanti, interventori in primo grado, si sono del resto qualificati come “docenti che hanno conseguito il diploma magistrale prima del 2002 ma non possono più ricorrere in via principale perché è scaduto il termine per impugnare il provvedimento di cui al ricorso principale”.
L’intervento è inammissibile anche sulla base del connesso orientamento giurisprudenziale – basato su una impostazione non formalistica – che ammette l’intervento del cointeressato solo se è rispettato il termine decadenziale di impugnazione (Cons. Stato, Sez, IV, 16 dicembre 2016, n. 5340; Sez. V, 10 aprile 2018, n. 2186): gli stessi interventori hanno ammesso di aver proposto l’originario atto di intervento dopo la scadenza del termine di proposizione del ricorso principale.
E’ viceversa ammissibile l’intervento ad opponendum proposto dai docenti in epigrafe indicati, i quali, ai sensi dell’articolo 92 della legge provinciale n. 5 del 2006, sono stati iscritti nella quarta fascia aggiuntiva delle graduatorie: essi rientrano nelle categorie espressamente previste dalla richiamata disposizione.
Per la giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 28 dicembre 2015, n. 5846; Sez. IV, 23 giugno 2015, n. 3162; sez. IV, 10 dicembre 2017, n. 573), per l’ammissibilità dell’intervento ad opponendum nel processo amministrativo (volto al mantenimento degli effetti di un atto impugnato, che avvantaggi la sfera giuridica del medesimo interventore), non è richiesta la titolarità di una posizione giuridica autonoma coincidente con quella che radica la legittimazione al ricorso, essendo sufficiente che il terzo, sia titolare di un interesse che abbia un suo rilievo giuridico, che valga comunque a differenziarlo dalla generalità dei consociati; di conseguenza, basta che l’interveniente possa vantare un interesse di fatto, dipendente da quello azionato in via principale o ad esso accessorio, ovvero sotteso al mantenimento del provvedimento impugnato, che gli consenta di ritrarre un vantaggio indiretto e riflesso dalla reiezione del ricorso.
Nel caso di specie, gli interventori ad opponendum, in quanto soggetti iscritti nella quarta fascia ed appartenenti alle categorie previste dalla legge e dal regolamento quali titolate all’iscrizione nella stessa, risultano senz’altro portatori di un interesse qualificato e differenziato al mantenimento del regolamento impugnato: nel caso di “allargamento” della IV fascia delle graduatorie ai “diplomati magistrali ante 2001-2002”, l’introduzione in essa di altri soggetti – ai fini del conferimento di incarichi di insegnamento – ridurrebbe le loro occasioni di lavoro.
Va, pertanto, respinta la deduzione sulla inammissibilità dell’intervento ad opponendum.
Con il secondo motivo, gli appellanti lamentano che la sentenza impugnata sarebbe erronea, perché non avrebbe valutato un fatto decisivo per la controversia e si sarebbe posta in contrasto con gli articoli 402, 194 e 197 del d.lgs. n. 297/94, dell’articolo 2, comma 1, del decreto del Ministero della Pubblica Istruzione 10 marzo 1997, dell’articolo 15, comma 7, del DPR n. 323/1998, e non avrebbe colto i vizi di eccesso di potere degli atti impugnati, per violazione dei principi di trasparenza, imparzialità, efficienza e buon andamento della pubblica amministrazione, per vizio della funzione, sviamento, carenza di istruttoria e illogicità manifesta.
Gli appellanti rilevano che essi hanno impugnato la deliberazione 18 novembre 2014, n. 1957, di approvazione del regolamento provinciale sulla formazione e sull’utilizzo delle graduatorie scolastiche, nella parte in cui non ha consentito l’inserimento nella graduatoria aggiuntiva della cd. “IV fascia” ai docenti che hanno conseguito il diploma magistrale prima dell’anno 2002 e deducono che, per la giurisprudenza, il diploma magistrale conseguito entro l’anno scolastico 2001-2002 sarebbe un titolo abilitante per l’iscrizione nelle graduatorie ad esaurimento.
Inoltre, gli appellanti evidenziano che il Tribunale avrebbe erroneamente rilevato che essi avrebbero prestato acquiescenza alla previgente disciplina e alle correlate graduatorie permanenti, per mancata presentazione di tempestive domande di iscrizione alle stesse: in realtà, essi avrebbero chiesto non l’inserimento nelle graduatorie ad esaurimento, ma l’annullamento del regolamento provinciale nella parte in cui esso non ha consentito l’inserimento, ai docenti in possesso del diploma magistrale ante 2002, nella graduatoria aggiuntiva c.d. “IV fascia”.
Gli appellanti non ritengono, inoltre, condivisibile la statuizione del TAR secondo cui il nuovo regolamento integrerebbe “un tratto di attività amministrativa strettamente vincolata”, finalizzato a rimarcare (implicitamente) la precedente normativa sulla iscrizione nelle graduatorie ed a consentire la nuova iscrizione nella fascia aggiuntiva, evidenziando che la previsione di una nuova fascia costituirebbe un atto autonomo e distinto rispetto alla gestione delle graduatorie permanenti e integrerebbe esercizio di una attività amministrativa discrezionale, soprattutto per quanto attiene alla individuazione dei presupposti di ammissione.
La statuizione del TAR sulla tardività del ricorso risulterebbe smentita dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato (sez. VI, n. 1973/2015), la quale ha osservato che, al momento della “trasformazione” delle graduatorie da quelle “permanenta” a quelle “ad esaurimento”, i diplomati magistrali erano muniti di titolo di abilitazione e che il fatto che tale abilitazione sia stata riconosciuta soltanto nel 2014, a seguito della pronuncia del Consiglio di Stato, non potrebbe impedire che tale riconoscimento abbia effetti ai fini dell’inserimento nelle citate graduatorie.
Non potrebbe, pertanto, negarsi l’iscrizione alla IV fascia per non avere rappresentato in tempo utile la possibilità di inserimento nelle graduatorie permanenti.
Ritiene la Sezione che tale motivo di appello è infondato.
Giova al riguardo preliminarmente riportare la disciplina normativa della materia, già esaustivamente esposta nella pronuncia di primo grado.
“Con la legge provinciale 7.8.2006, n. 5 sul ” Sistema educativo di istruzione e formazione del Trentino”, la Provincia ha disciplinato organicamente “l’organizzazione e il rapporto di lavoro del personale dirigente, docente, amministrativo, tecnico e ausiliario, nonché degli assistenti educatori delle istituzioni scolastiche e formative provinciali” (art. 84); ha stabilito le regole per l’accesso ai posti di lavoro per il personale docente delle scuole provinciali a carattere statale con contratto a tempo indeterminato e a tempo determinato, mediante: o concorsi pubblici per titoli e per esami o per corso-concorso pubblico, o l’utilizzazione delle graduatorie per titoli (art. 89); ha istituito le graduatorie provinciali per titoli per l’accesso dei docenti a posti a tempo indeterminato e a tempo determinato nelle scuole a carattere statale (art. 92).
Il testo originario dell’articolo 92 stabiliva che la Provincia avrebbe istituito le menzionate graduatorie per titoli e che la formazione e l’utilizzo delle stesse sarebbero stati disciplinati da un regolamento sulla base di principi e criteri direttivi elencati dalla stessa legge.
Tra questi, era stato stabilito che “sono formate graduatorie distinte per gradi di scuola, per classi di abilitazione e articolate in fasce, tenendo conto comunque dei titoli di abilitazione o d’idoneità previsti dalla normativa vigente”, e che “le graduatorie hanno durata di quattro anni; il punteggio degli iscritti può essere aggiornato con periodicità biennale; può essere previsto che ogni due anni i docenti in possesso dei requisiti possano chiedere di essere aggiunti in calce alle graduatorie”.
Il relativo regolamento fu approvato con d.P.P. 28-12-2006, n. 27 -80/Leg, il quale individuò i titoli di accesso alle graduatorie.
Le prime graduatorie provinciali definitive furono approvate poi con determinazione dirigenziale 28-7-2011, per il quadriennio 2009-2013.
Nel 2012, con l’art. 44 della l.p. 27.12.2012, n. 25, la disciplina è stata profondamente modificata: è stata anzitutto abrogata la previsione della durata quadriennale (con aggiornamenti biennali) delle graduatorie e sono state introdotte le seguenti nuove disposizioni:
“2 ter. Le graduatorie provinciali per titoli vigenti alla data del 31 dicembre 2012 e formate secondo quanto previsto dal comma 2 hanno durata indeterminata e non sono più integrate e aggiornate, fatto salvo quanto disposto dai commi 2 quater e 2 quinquies.
2 quater. Con il regolamento previsto dal comma 2, nelle graduatorie previste dal comma 2 ter è istituita un’ulteriore fascia, nella quale sono inseriti, a richiesta, gli aspiranti docenti che, negli anni accademici dal 2009-2010 al 2013-2014, hanno conseguito l’abilitazione all’insegnamento dopo aver frequentato:
a) i corsi biennali abilitanti di secondo livello a indirizzo didattico;
b) il secondo e il terzo anno di secondo livello finalizzato alla formazione dei docenti di educazione musicale delle classi di concorso 31/A e 32/A e di strumento musicale nella scuola media della classe di concorso 77/A;
c) i corsi di laurea in scienza della formazione primaria.
2 quinquies. Entro l’anno scolastico 2013-2014 è aggiornato il punteggio dei titoli dei docenti già inseriti nelle graduatorie previste dal comma 2 ter.
2 sexies. Entro l’anno scolastico 2014-2015 sono inseriti nell’ulteriore fascia prevista dal comma 2 quater gli aspiranti docenti che hanno conseguito l’abilitazione all’insegnamento entro l’anno 2013. Entro l’anno scolastico 2015-2016 sono inseriti nell’ulteriore fascia prevista dal comma 2 quater gli aspiranti docenti che abbiano conseguito l’abilitazione all’insegnamento entro l’anno 2014; in questo caso i titoli di cultura e servizio sono quelli maturati e posseduti entro l’anno scolastico 2012-2013. L’inserimento nell’ulteriore fascia non pregiudica la posizione di coloro che già sono inseriti nelle graduatorie provinciali per titoli alla data del 31 dicembre 2012″.
Con l’intervento legislativo del 2012 la Provincia ha quindi recepito la riforma nazionale di cui alla legge 27.12.2006, n. 296, art. 1, comma 605, la quale aveva disposto che le graduatorie permanenti fossero trasformate in graduatorie ad esaurimento, fatte salve specifiche e puntuali riserve.
E’ stata così radicalmente modificata la struttura delle graduatorie provinciali le quali ora, salvo quanto previsto dai commi 2 quater e seguenti dell’art. 92, non sono più modificabili perché divenute ad esaurimento, e ciò nell’evidente intento di prosciugare tale canale di reclutamento di aspiranti docenti e di restituire un ruolo preminente alla procedura concorsuale per l’assunzione a tempo indeterminato degli insegnanti”.
Tanto premesso, osserva la Sezione che, come si evince chiaramente dalla lettura del citato articolo 92, la IV fascia è una parte integrante delle graduatorie ad esaurimento.
Invero, il comma 2 quater prevede che: “nelle graduatorie di cui al comma 2 ter è istituita un’ulteriore fascia” e il comma 2 ter dispone che “le graduatorie provinciali per titoli…non sono più integrate ed aggiornate, fatto salvo quanto disposto dai commi 2 quater e 2 quinquies”. Dunque, la domanda degli appellanti di annullamento del regolamento provinciale è diretta alla inclusione degli stessi nelle graduatorie ad esaurimento.
Non può, pertanto, convenirsi con gli appellanti sulla tesi secondo cui la previsione di una nuova fascia sarebbe riferibile ad un atto autonomo e distinto rispetto a quelli sulla gestione delle graduatorie permanenti, costituendo essa un’articolazione delle graduatorie provinciali per titoli al fine di gestire la fase di transizione delle graduatorie medesime, da “canale aperto”, periodicamente aggiornato, a “canale chiuso” .
L’impugnazione del regolamento nella parte in cui non ha inserito, tra i soggetti aventi titolo alla inclusione nella IV fascia, i “diplomati magistrali ante 2001/2002”, era diretta, quindi, ad ottenere l’inclusione degli stessi nelle graduatorie ad esaurimento, costituendo la medesima IV fascia una articolazione e parte integrante delle graduatorie ad esaurimento.
Occorre, dunque, verificare se gli appellanti, all’atto della presentazione del ricorso, fossero decaduti dalla pretesa all’inserimento nelle predette graduatorie per titoli.
Giova, al riguardo, richiamare i principi enucleati dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio, con la sentenza n. 11 del 20 dicembre 2017.
Tale sentenza ha sottoposto a serrata critica il contenuto della sentenza n. 1973/2015 della Sesta Sezione (laddove questa aveva affermato l’attualità dell’interesse all’impugnazione, in quanto il diploma magistrale conseguito entro l’anno scolastico 2001/2002 sarebbe stato ritenuto titolo abilitante solo a partire dal parere del Consiglio di Stato, sez. II, n. 3813, recepito con il d.P.R. del 25 marzo 2014, n. 325, con la conseguenza che, solo a partire da tale riconoscimento, i docenti sarebbero divenuti titolari di un interesse attuale all’inserimento nelle graduatorie ad esaurimento).
Tale statuizione non è stata condivisa dall’Adunanza Plenaria, perché si è basata sul presupposto erroneo che il termine per proporre ricorso giurisdizionale decorra non dalla piena conoscenza del provvedimento e dei suoi effetti lesivi, ma dal momento in cui, in sede giurisdizionale, viene accertata l’illegittimità dell’atto lesivo: l’Adunanza Plenaria ha rimarcato come l’annullamento di un atto di esclusione non comporta la conseguenza della rimessione in termini per tutti coloro che non hanno invece impugnato nei termini di decadenza i provvedimenti di esclusione.
L’Adunanza Plenaria ha dunque affermato che “deve pertanto ritenersi che l’efficacia abilitante (ai fini dell’inserimento nelle graduatorie permanenti prima e ad esaurimento poi) del diploma magistrale conseguito entro l’a.s. 2001/2002 avrebbe dovuto essere fatta valere dagli interessati mediante, in primo luogo, la presentazione di una tempestiva domanda di inserimento e, in secondo luogo, a fronte del mancato inserimento, la proposizione nei termini di decadenza di ricorso giurisdizionale.
La eventuale qualificazione del diploma magistrale come “titolo abilitante”, del resto, non può ritenersi il frutto di una “creazione” giurisprudenziale, ma al contrario, secondo la stessa tesi dei ricorrenti, si evince dalla legge, quanto meno dal 1988, in base all’art. 15, comma 7, del d.P.R. 23 luglio 1988 n. 323 (Regolamento recante disciplina degli esami di Stato conclusivi di corsi di studio di istruzione secondaria superiore).
Il parere del 2013 non ha, quindi, (né può avere) effetti costitutivi o innovativi (del resto estranei alla natura e allo scopo della funzione giurisdizionale), ma si limita ad interpretare la legge e, dunque, a “dichiarare” (si vedrà nel prosieguo se fondatamente o meno) un valore abilitante che, se c’è, non può che trovare nell’ordinamento il suo fondamento normativo.
In altri termini, anche a seguire la tesi sostenuta dai ricorrenti del valore abilitante permanente ed incondizionato dei diplomi magistrali conseguiti entro l’a.s. 2001/2002, ciò non toglie, tuttavia, che la concreta possibilità di percepire l’illegittimità del mancato inserimento sussisteva ben prima del parere del 2013…….Il dies a quo per proporre impugnazione andrebbe, semmai, individuato (anche a voler prescindere dalla preclusione comunque derivante dalla mancata tempestiva presentazione della domanda di inserimento) nella pubblicazione del d.m. 16 marzo 2007, con il quale veniva disposto il primo aggiornamento delle graduatorie permanenti, che la stessa legge finanziaria per il 2007 aveva chiuso con il dichiarato fine di portarle ad esaurimento. Il suddetto d.m. individuava, effettuando una ricognizione delle disposizioni in materia, i requisiti di accesso alle graduatorie, senza contemplare il diploma magistrale conseguito entro l’anno scolastico 2001/2002. E’ questo, pertanto, il momento nel quale la lesione della posizione dei ricorrenti è (in ipotesi) maturata, poiché il d.m. 16 marzo 2007 è l’ultimo provvedimento di integrazione ed aggiornamento delle GAE prima che esse fossero definitivamente chiuse a nuovi accessi”.
Orbene, in applicazione dei principi ribaditi dalla Adunanza Plenaria, va rilevato che i ricorrenti in primo grado – ben prima del citato parere del Consiglio di Stato del 2013 – avevano avuto contezza della lesione alla propria sfera giuridica, derivante dal mancato inserimento nelle graduatorie dei “diplomati magistrali ante 2001-2002”.
Essi, peraltro, prima del 2015, non hanno presentato domanda di inserimento nelle graduatorie. Al più, essi avrebbero avuto l’onere di presentarla e di impugnare l’eventuale successivo diniego.
Ciò comporta che il parere del 2013 non ha riaperto il termine per proporre l’impugnativa, sicché non può condividersi la deduzione degli appellanti secondo cui “l’interesse dei docenti a contestare il regolamento è emerso e si è concretizzato solo nel 2014 e, quindi, la sua consistenza andava valutata disgiuntamente dalle vicende pregresse”.
D’altra parte, la IV fascia, per espressa previsione normativa, è una parte integrante delle graduatorie, con la conseguenza che rilevano i comportamenti processuali dei docenti, con riferimento alle graduatorie medesime.
Gli interessati, inoltre, non hanno impugnato le graduatorie – nelle parti in cui non consentivano l’inclusione dei diplomati magistrali – né quando queste erano “permanenta”, né quando esse sono state “chiuse” .
Le graduatorie per titoli avevano in origine efficacia quadriennale ed il punteggio degli iscritti poteva essere aggiornato con periodicità biennale: ogni due anni i docenti in possesso dei requisiti potevano chiedere di essere aggiunti in calce alle graduatorie.
Il relativo regolamento – approvato con decreto del presidente della Provincia n. 27-80/Leg – aveva individuato, tra i titoli per l’inserimento, “il superamento di un concorso per titoli ed esame o di un esame anche ai soli fini abilitativi o di idoneità “.
I ricorrenti non hanno impugnato tale decreto, nella parte in cui non aveva indicato come utile requisito il diploma magistrale conseguito entro l’anno 2001/2002.
Anche quando le graduatorie sono state “chiuse” non vi è stata impugnativa alcuna.
Orbene, volendo individuare, anche in un contesto temporale più recente, i provvedimenti lesivi per i “diplomati magistrali ante 2001/2002”, va considerato che l’ultima apertura delle graduatorie con nuovi inserimenti, prima della chiusura disposta dalla legge provinciale n. 25/2012, è avvenuta nel 2010, con la delibera della Giunta Provinciale n. 14 del 15 gennaio 2010.
Tale atto, lesivo in quanto non prevedente l’inclusione dei diplomati magistrali, non risulta essere stato impugnato, come non risulta essere stata impugnata la deliberazione della Giunta Provinciale n. 790 del 3 maggio 2013, con cui è stata data la possibilità di disporre un ultimo aggiornamento per gli iscritti in graduatoria, nella parte in cui non prevedeva l’inserimento di tale categoria di docenti.
Sulla base delle considerazioni sopra svolte, pertanto, i ricorrenti devono ritenersi decaduti dalla possibilità di impugnare il Regolamento approvato con la deliberazione della Giunta Provinciale n. 1957 del 18 novembre 2014, attesa la mancata impugnazione di altri atti lesivi, con la formazione di rapporti ormai “esauriti”.
Il ricorso risulta comunque infondato nel merito.
Risultando la suddetta IV fascia una parte integrante delle graduatorie per titoli ad esaurimento, va evidenziato che il diploma magistrale conseguito entro l’anno scolastico 2001/2002 non è titolo legittimante l’inserimento nelle graduatorie ad esaurimento.
Valga in proposito richiamare le argomentazioni esposte dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio nella citata sentenza n. 11 del 2017 (che il Collegio condivide e fa proprie, anche ai sensi dell’art. 99 del codice del processo amministrativo), per le quali:
“24. Manca una norma che riconosca il diploma magistrale conseguito entro l’anno scolastico 2001/2002 come titolo legittimante l’inserimento nelle graduatorie ad esaurimento.
Non può richiamarsi, a tal fine, il d.P.R. 25 marzo 2014 (che ha recepito il parere del Consiglio di Stato n. 3818/2013), in quanto in esso si riconosce esclusivamente il valore abilitante del titolo ai fini dell’inserimento nella II fascia di Istituto e non anche ai fini dell’inserimento nelle GAE. In particolare, nel detto parere non è stata riconosciuta la possibilità di accesso dei docenti in questione nelle graduatorie ad esaurimento per la preclusione normativa sussistente a riguardo, ovvero per non essere stata rappresentata in tempo utile la possibilità di inserimento degli stessi nelle graduatorie permanenti, con conseguente tardività dell’impugnativa sotto tale profilo.
Ugualmente, l’invocato valore abilitante (inteso, secondo la tesi dei ricorrenti, come requisito di per sé sufficiente a consentire l’inserimento nelle graduatorie permanenti) non può ricavarsi nemmeno dalla previsione contenuta nell’art. 15, comma 7, del d.P.R. 23 luglio 1988, n. 323.
21. La corretta interpretazione della disposizione appena citata richiede alcune considerazioni di carattere sistematico, volte ad illustrare le fasi di attuazione della riforma di cui all’art. 3 della legge n. 341 del 1990, la quale non solo ha previsto livelli di qualificazione differenziata per l’abilitazione all’insegnamento nella scuola primaria e nella scuola secondaria, ma, con riferimento specifico alla formazione culturale e professionale degli insegnanti della scuola materna ed elementare, ha ritenuto di non poter prescindere da una formazione universitaria.
Nell’ambito di tale riforma si istituirono due corsi di laurea per l’insegnamento nella scuola dell’infanzia e primaria, con efficacia abilitante (che contestualmente fu esclusa con riguardo ai diplomi magistrali rilasciati successivamente all’entrata in vigore della nuova disciplina).
I predetti corsi di laurea, istituiti con d.P.R. 31 luglio 1996, n. 471 e con d.m. 26 maggio 1998, sono stati attivati solo a partire dall’a.a. 1999/2000.
Con decreto interministeriale 10 marzo 1997, recante “Norme transitorie per il passaggio al sistema di formazione universitaria degli insegnanti della scuola materna ed elementare, previste dall’articolo 3, comma 8 della legge 19 novembre 1990, n. 341” è stato previsto un apposito regime transitorio per il passaggio al sistema di formazione universitaria degli insegnanti della scuola materna ed elementare.
Ai sensi dell’articolo 1 del citato decreto interministeriale 10 marzo del 1997, in particolare:
“1. Dall’anno scolastico 1998-99 sono soppressi i corsi di studio ordinari triennali e quadriennali, rispettivamente della scuola magistrale e dell’istituto magistrale.
2. Dall’anno scolastico 2002-2003 sono soppressi i corsi annuali integrativi dell’istituto magistrale, previsti dall’art. 191, commi 4 e 6, del decreto legislativo n. 297 del 1994.
3. Sino all’introduzione del nuovo corso di studi in via ordinamentale, di cui al successivo art. 3 e secondo la procedura prevista dall’art. 205 del medesimo decreto n. 297, potranno continuare a funzionare ad esaurimento i corsi sperimentali quinquennali della scuola magistrale e dell’istituto magistrale, istituiti a norma dell’art. 278 del citato decreto legislativo n. 297 del 1994″.
Il regime transitorio prevedeva, tuttavia, la salvaguardia dei titoli di studio acquisiti, stabilendo che “i titoli di studio conseguiti al termine dei corsi triennali e quinquennali sperimentali di scuola magistrale e dei corsi quadriennali e quinquennali sperimentali dell’istituto magistrale, iniziati entro l’anno scolastico 1997-98, o comunque conseguiti entro l’a.s. 2001-2002, conservano in via permanente l’attuale valore legale e consentono di partecipare alle sessioni di abilitazione all’insegnamento nella scuola materna, previste dall’art. 9, comma 2, della citata legge n. 444 del 1968, nonché ai concorsi ordinari per titoli e per esami a posti di insegnante nella scuola materna e nella scuola elementare, secondo quanto previsto dagli articoli 399 e seguenti del citato decreto legislativo n. 297 del 1994” (articolo 2 del citato decreto interministeriale).
La norma appena trascritta esprime con chiarezza quale è il valore legale del titolo di diploma magistrale conservato in via permanente: pure in un contesto ordinamentale che, con la concreta attivazione dei corsi di laurea in scienza della formazione, ormai prevede come requisito necessario il possesso della laurea, il diploma magistrale, se conseguito entro l’a.s. 2001/2002, rimane titolo di studio idoneo a consentire la partecipazione alle sessioni di abilitazione all’insegnamento o ai concorsi per titoli ed esame a posti di insegnamento, ma di per sé non consente l’immediato accesso ai ruoli. Il valore legale conservato in via permanente, quindi, si esaurisce nella possibilità di partecipare alle sessioni di abilitazione o ai concorsi, dovendo leggersi l’espressione “conservano in via permanente l’attuale valore legale e consentono di partecipare…”in senso necessariamente complementare e coordinato, nel senso, appunto, che si tratti di un’endiadi.
Tale previsione è stata sostanzialmente riprodotta, con un rango superiore nella gerarchia delle fonti, dall’art. 15, comma 7 del d.P.R. 23 luglio 1998 n. 323, stante il quale “I titoli conseguiti nell’esame di Stato a conclusione dei corsi di studio dell’istituto magistrale iniziati entro l’anno scolastico 1997/1998 conservano l’attuale valore legale e abilitante all’insegnamento nella scuola elementare. Essi consentono di partecipare ai concorsi per titoli ed esami a posti di insegnante nella scuola materna e nella scuola elementare.
25. L’interpretazione da dare all’espressione (contenuta nel citato articolo 15, comma 7, d.P.R. n. 323 del 1998) “i titoli conseguiti nell’esame di Stato a conclusione dei corsi di studio dell’istituto magistrale iniziati nell’a.s. 1997/1998 conservano l’attuale valore legale e abilitante all’insegnamento nella scuola elementare” deve avvenire, anche in questo caso, tenendo conto della specificazione contenuta nel periodo immediatamente successivo (contenuto nello stesso comma 7 dell’art. 15), nel senso che i diplomi magistrali conseguiti entro l’anno scolastico 2001/2002, conservano il proprio valore legale di titolo di studio e consentono (senza necessità di conseguire anche il diploma di laurea) di partecipare all’abilitazione all’insegnamento ex art. 9, comma 2, della legge n. 444/1968, nonché ai concorsi ordinari per titoli ed esami a posti di insegnante nella scuola materna ed elementare”.
L’Adunanza Plenaria ha, quindi, ritenuto che “il valore legale del diploma magistrale può essere riconosciuto solo nei limiti previsti dalla disciplina transitoria in esame, ossia in via “strumentale”, nel senso di consentire a coloro che lo hanno conseguito entro l’a.s. 2001/2002 di partecipare alle sessioni di abilitazioni o ai concorsi pur se privi del diploma di laurea nel frattempo istituito dal legislatore”: pertanto, per coloro che hanno ritenuto di non conformare il titolo di studio posseduto alle finalità formative richieste dalla normativa statale sopravvenuta in materia di abilitazione all’insegnamento nella scuola elementare, il possesso del solo diploma magistrale non consente l’inserimento nelle graduatorie dei concorsi per soli titoli.
Il Collegio condivide e fa proprie le statuizioni dell’Adunanza Plenaria, anche perché il sopra citato d.P.R. di data 25 marzo 2014, nell’accogliere il ricorso straordinario posto al suo esame, rilevava solo inter partes, senza avere alcuna portata generale o normativa.
Applicando alla vicenda in esame i principi prima evidenziati, emerge che il solo titolo di studio del diploma magistrale non è stato considerato più sufficiente per l’iscrizione nelle graduatorie per titoli della Provincia di Trento, richiedendosi un titolo abilitante ulteriore.
La pretesa dei ricorrenti di consentire l’iscrizione nella IV fascia dei “diplomati magistrali ante 2001/2002”, da realizzarsi mediante l’annullamento del Regolamento Provinciale impugnato nella parte in cui non prevede tale categoria di soggetti, è, dunque, infondata, non rinvenendosi nell’ordinamento statale e neppure nell’ordinamento provinciale una disposizione che consenta ai medesimi diplomati l’iscrizione nelle graduatorie per titoli, in assenza di un titolo di abilitazione ulteriore.
Non può, dunque, condividersi l’argomentazione degli appellanti secondo cui il diploma magistrale conseguito entro l’anno 2001-2002 sarebbe un titolo abilitante per l’iscrizione nelle graduatorie ad esaurimento, desumendosi da ciò che il principio deve trovare applicazione su tutto il territorio nazionale e, dunque, anche nell’ambito della Provincia di Trento.
Con il terzo motivo i ricorrenti deducono che la sentenza impugnata si sarebbe posta in contrasto con gli articoli 3, 51 e 97 Cost., con l’articolo 12 della Direttiva n. 2005/36/CE, con il d.lgs. n. 206/97 ed avrebbe dovuto ravvisare l’illegittimità degli atti amministrativi, per disparità di trattamento, sviamento e carenza di motivazione.
Essi chiedono l’annullamento della sentenza nella parte in cui ha ritenuto che la normativa provinciale è conforme ai principi e alle disposizioni costituzionali e deducono che il diploma di cui sono in possesso sarebbe a tutti gli effetti “abilitante ex lege”: sarebbe illegittima la mancata previsione di esso nel regolamento provinciale, che ha precluso ogni possibilità di assunzione a tempo indeterminato, con violazione degli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione.
Vi sarebbe anche una disparità di trattamento, essendo regolate in maniera diversa fattispecie sostanzialmente identiche: poiché il loro titolo è stato ritenuto utile per l’iscrizione nelle graduatorie di istituto, la regolamentazione provinciale realizzerebbe una disparità di trattamento tra docenti che hanno titoli abilitanti per la medesima classe di concorso ma solo conseguiti in tempi diversi, con violazione del criterio meritocratico.
Anche tale motivo va respinto, perché infondato.
I soggetti inseriti nella IV fascia, ai sensi dell’articolo 92 della legge provinciale n. 5/2006, sono “gli aspiranti docenti che, negli anni accademici dal 2009-2010 al 2013-2014 hanno conseguito l’abilitazione all’insegnamento dopo aver frequentato: a) i corsi biennali abilitanti di secondo livello a indirizzo didattico; b) il secondo e il terzo anno di secondo livello finalizzato alla formazione dei docenti di educazione musicale delle classi di concorso 31/A e 32/A e di strumento musicale nella scuola media della classe di concorso 77/A; c) i corsi di laurea in scienze della formazione primaria”.
Si tratta di soggetti muniti di abilitazione, mentre, come si è sopra visto, il valore legale del titolo “diploma magistrale ante 2001-2002” consente la partecipazione alle sessioni di abilitazione ed ai concorsi, mancando una norma che lo contempli quale titolo legittimante l’inserimento nelle graduatorie ad esaurimento.
Dunque, non vi è disparità di trattamento, trattandosi di categorie di soggetti che si trovano in situazioni differenti.
Ed, invero, le categorie di soggetti previsti nel richiamato articolo 92 sono sostanzialmente le stesse che avevano titolo ad essere incluse nelle graduatorie permanenti, con la peculiarità che non potevano essere iscritti nelle prime graduatorie, giacché non avevano ancora i titoli, che hanno conseguito successivamente alla loro chiusura.
La loro è una situazione peculiare, diversa da quella dei “diplomati magistrali ante 2001-2002”: l’inserimento “in coda”, nella IV fascia, trova una ragionevole giustificazione nelle esigenze di assestamento delle graduatorie a seguito della loro definitiva chiusura.
Non vi è stata, dunque, la violazione dell’articolo 3 della Costituzione, considerandosi pure che il vulnus lamentato – derivante dal fatto che i diplomati magistrali sono iscritti nella graduatorie di istituto e che, a differenza delle altre categorie contemplate dall’articolo 92, non possono aspirare ad incarichi a tempo indeterminato – trova ragionevole giustificazione nella richiamata differenza tra il valore legale del titolo di diploma magistrale e l’abilitazione di cui risultano muniti i soggetti che possono iscriversi nella IV fascia.
Del resto, come è stato chiarito dalla citata sentenza n. 11/2017 dell’Adunanza Plenaria, la necessità, ai fini della inclusione nelle graduatorie per titoli ad esaurimento, di un titolo abilitante ulteriore rispetto al mero possesso del titolo di studio trova giustificazione nella considerazione che l’inserimento in graduatoria è destinato a consentire per mero scorrimento lo stabile ingresso nel ruolo docente, sicché tale ingresso non può prescindere da una adeguata ricognizione dell’esperienza maturata o del percorso formativo seguito dopo il diploma (a volte conseguito in anni molto risalenti nel tempo).
Non vi è stata, pertanto, la violazione del principio meritocratico, atteso che le categorie incluse nella IV fascia si caratterizzano per l’avvenuto conseguimento di un’abilitazione, che è ulteriore rispetto al titolo di studio o che è comunque collegata ad un percorso universitario, con evidente differenza rispetto ai “diplomati magistrali ante 2001-2002” che non abbiano conformato il titolo di studio posseduto alle finalità formative previste dalla normativa sopravvenuta in materia di abilitazione all’insegnamento.
Non vi è stata, poi, la violazione dell’articolo 51 della Costituzione, laddove prevede che “Tutti i cittadini…possono accedere agli uffici pubblici…in condizione di eguaglianza secondo i requisiti stabiliti dalla legge”.
Invero, vi è in materia una riserva di legge in ordine alla determinazione dei requisiti per accedere agli uffici pubblici e, come si è osservato, la disciplina contenuta nell’articolo 92 e nel regolamento impugnato, istitutivi della IV fascia, ragionevolmente non ha inserito i “diplomati magistrali ante 2001-2002”.
Neppure è stato violato l’articolo 97 della Costituzione, considerandosi che la chiusura delle graduatorie, integrata dalle limitate categorie di soggetti inseriti nella IV fascia, tende ad attribuire centralità al pubblico concorso come canale di reclutamento.
La non inclusione dei “diplomati magistrali ante 2001-2002”, in considerazione della disciplina sui titoli di studio, persegue l’esigenza di procedere ad un più rapido esaurimento delle graduatorie, mediante la limitazione dei soggetti in essa inseriti, così favorendo la regola del pubblico concorso.
La peculiarità del titolo di studio rispetto alla diversa condizione in cui si trovano i soggetti inclusi nella IV fascia esclude, poi, che sia violato il principio dell’imparzialità e del buon andamento.
Quanto alla dedotta violazione dell’articolo 12 della direttiva n. 2005/36/CE, i ricorrenti deducono che tale direttiva disporrebbe che – se negli anni, per accedere a un titolo abilitante, viene modificato il percorso di studi, passando da un diploma abilitante a una laurea abilitante – questo non potrebbe “sminuire” il valore dei titoli acquisiti precedentemente, da considerare corrispondenti al livello della nuova formazione.
Anche tale motivo è infondato.
La direttiva n. 2005/36/CE ha ad oggetto il riconoscimento delle qualifiche professionali.
In particolare, dai suoi “Considerando”, è possibile enuclearne il campo di applicazione.
Il considerando n. 1) prevede che “Ai sensi dell’art. 3, paragrafo 1, lettera c) del trattato, l’eliminazione degli ostacoli alla libera circolazione di persone e servizi tra Stati membri è uno degli obiettivi della Comunità . Per i cittadini degli Stati membri, essa comporta, tra l’altro, la facoltà di esercitare, come lavoratore autonomo o subordinato, una professione in uno Stato membro diverso da quello in cui hanno acquisito la relativa qualifica professionale, Inoltre, l’art. 47, paragrafo 1 del trattato prevede l’approvazione di direttive miranti al reciproco riconoscimento di diplomi, certificati ed altri titoli”.
Il “considerando” n. 3) dispone che “la garanzia, conferita dalla presente direttiva a coloro che hanno acquisito una qualifica professionale in uno stato membro, di accedere alla stessa professione e di esercitarla in un altro Stato membro con gli stessi diritti dei cittadini di quest’ultimo non esonera il professionista migrante dal rispetto di eventuali condizioni di esercizio non discriminatorie che potrebbero essere imposte dallo Stato membro in questione, purchè obiettivamente giustificate e proporzionate”.
L’articolo 1 della direttiva ne definisce l’oggetto e specifica che “La presente direttiva fissa le regole con cui uno Stato membro (in seguito denominato “Stato membro ospitante”), che sul proprio territorio subordina l’accesso ad una professione regolamentata o il suo esercizio a determinate qualifiche professionali, riconosce, per l’accesso alla professione e al suo esercizio, le qualifiche professionali acquisite in uno o più Stati membri (in seguito denominati “Stati membri di origine) e che permettono al titolare di tali qualifiche di esercitarvi la stessa professione.
La presente direttiva definisce altresì le regole relative all’accesso parziale a una professione regolamentata nonché al riconoscimento di tirocini professionali effettuati in un altro Stato membro”.
L’articolo 2, rubricato “Ambito di applicazione” dispone che “La presente direttiva si applica a tutti i cittadini di uno Stato membro che vogliano esercitare, come lavoratori subordinati e autonomi, compresi i liberi professionisti, una professione regolamentata in uno Stato membro diverso da quello in cui hanno acquisito le loro qualifiche professionali. La presente direttiva si applica anche a tutti i cittadini di uno Stato membro che hanno effettuato un tirocinio professionale al di fuori dello Stato membro di origine”.
Il successivo articolo 4, rubricato “Effetti del riconoscimento” prevede, al comma 1, che “Il riconoscimento delle qualifiche professionali da parte dello Stato membro ospitante permette ai beneficiari di accedere in tale Stato membro alla stessa professione per la quale essi sono qualificati nello Stato membro di origine e di esercitarla nello Stato membro ospitante alle stesse condizioni dei cittadini di tale Stato membro”.
L’articolo 12 invocato (rubricato “Titoli di formazione assimilati”) è inserito nel Capo I (Regime generale di riconoscimento di titoli di formazione) del Titolo III (Libertà di stabilimento) della direttiva e dispone: “E’ altresì assimilata ad un titolo di formazione, alle stesse condizioni del primo comma, ogni qualifica professionale che, pur non rispondendo ai requisiti delle norme legislative, regolamentari o amministrative dello Stato membro di origine per l’accesso a una professione o il suo esercizio, conferisce al suo titolare diritti acquisiti in virtù di tali disposizioni. Ciò si applica, in particolare, se lo Stato membro di origine eleva il livello di formazione richiesto per l’ammissione ad una professione e per il suo esercizio, e se una persona che ha seguito una precedente formazione, che non risponde ai requisiti della nuova qualifica, beneficia dei diritti acquisiti in forza delle disposizioni nazionali, regolamentari o amministrative; in tal caso, detta formazione precedente è considerata dallo Stato membro ospitante, ai fini dell’applicazione dell’art. 13 (Condizioni per il riconoscimento), corrispondente al livello della nuova formazione”.
Dalle disposizioni sopra riportate, emerge che la direttiva 2005/36/CE non è applicabile alla fattispecie oggetto del presente giudizio.
Essa, infatti, si riferisce in generale alla ipotesi in cui un soggetto appartenente ad uno Stato membro (“Stato membro di origine” ) intenda esercitare una professione in un altro Stato membro (“Stato membro ospitante” ) e, in particolare, fissa le regole con cui lo Stato membro ospitante riconosce, ai fini dell’esercizio in esso della professione, le qualifiche professionali acquisite in un altro Stato membro (“Stato membro di origine”).
Di conseguenza, l’invocato articolo 12 si riferisce a fattispecie di riconoscimento, da parte dello “Stato membro ospitante”, di precedenti qualifiche professionali conseguite nello “Stato membro di origine”, quando lo Stato membro di origine abbia elevato il livello di formazione richiesto per l’ammissione a una professione e, in base a disposizioni nazionali, legislative, regolamentari o amministrative, si benefici di diritti acquisiti.
Nella vicenda in esame, non viene in considerazione un titolo acquisito in uno Stato membro (“di origine” ) che viene utilizzato e deve essere riconosciuto in un altro Stato membro (ospitante) per lo svolgimento ivi della professione, ma piuttosto si è di fronte ad una situazione nella quale il precedente titolo (nella specie, il diploma magistrale conseguito entro l’anno scolastico 2001/2002) viene invocato per l’esercizio della professione nello stesso Stato in cui esso è stato conseguito.
Va, d’altra parte, evidenziato, come chiarito dalla citata sentenza n. 11 del 2017 dell’Adunanza Plenaria, che nessuna disposizione ha previsto l’inserimento nelle graduatorie ad esaurimento del diploma magistrale in questione: il suo valore legale conservato in via permanente è stato unicamente quello di titolo di studio idoneo a consentire la partecipazione alle sessioni di abilitazione all’insegnamento o ai concorsi per titoli ed esame a posti di insegnamento, ma di per sé non consente l’immediato accesso ai ruoli.
Sulla base delle considerazioni tutte sopra svolte (la cui discussione ha indotto la Sezione ad emanare all’esito della camera di consiglio l’ordinanza cautelare n 3030 del 3 luglio 2018, di revoca delle precedenti ordinanze cautelari rese in pendenza del giudizio d’appello), l’appello deve essere rigettato, con contestuale conferma, sia pure con integrazioni motivazionali, della sentenza di primo grado.
Diventano pertanto improcedibili – per difetto di interesse – le eccezioni di inammissibilità formulate dagli appellati interventori ad opponendum.
Trattandosi di una controversia concernente l’esercizio di attività lavorative, di cui è indubbia l’estrema delicatezza ed importanza, sussistono giusti motivi per compensare tra tutte le parti le spese e gli onorari del secondo grado del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta respinge l’appello n. 4507 del 2016.
Compensa tra tutte le parti le spese e gli onorari del secondo grado del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2018, con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti – Presidente
Silvestro Maria Russo – Consigliere
Francesco Mele – Consigliere, Estensore
Dario Simeoli – Consigliere
Giordano Lamberti – Consigliere

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