Il principio della netta separazione tra criteri soggettivi di prequalificazione e criteri di aggiudicazione della gara debba essere interpretato cum grano salis nelle procedure relative ad appalti di servizi,

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Il principio della netta separazione tra criteri soggettivi di prequalificazione e criteri di aggiudicazione della gara debba essere interpretato cum grano salis nelle procedure relative ad appalti di servizi,

Consiglio di Stato, sezione terza, Sentenza 12 luglio 2018, n. 4283.

La massima estrapolata:

Il principio della netta separazione tra criteri soggettivi di prequalificazione e criteri di aggiudicazione della gara debba essere interpretato cum grano salis nelle procedure relative ad appalti di servizi, consentendo alle stazioni appaltanti, nei casi in cui determinate caratteristiche soggettive del concorrente, in quanto direttamente riguardanti l’oggetto del contratto, possano essere valutate anche per la selezione della offerta, di prevedere nel bando di gara anche elementi di valutazione della offerta tecnica di tipo soggettivo, concernenti la specifica attitudine del concorrente, anche sulla base di analoghe esperienze pregresse, a realizzare lo specifico progetto oggetto di gara.

Sentenza 12 luglio 2018, n. 4283

Data udienza 26 giugno 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale

Sezione Terza

ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1414 del 2018, proposto da Lavanderia Industriale Ci. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Ga. Pa. e dall’Avvocato Ca. Gi. Sa., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dello stesso Avvocato Ga. Pa. in Roma, viale (…);
contro
IPAB di Vicenza, in persona del Direttore Generale pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Gi. De Ve. e dall’Avvocato Vi. Mi., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dello stesso Avvocato Gi. De Ve. in Roma, via (…);
nei confronti
Pr. Società Coop. Sociale Consortile a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Lu. Gr. e dall’Avvocato Re. Cu., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dello stesso Avvocato Re. Cu. in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza n. 40 del 15 gennaio 2018 del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, sez. III, resa tra le parti in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a., concernente l’impugnativa dell’aggiudicazione definitiva della “Procedura aperta per l’affidamento del servizio di noleggio/lavaggio di biancheria piana e divise del personale dipendente e lavaggio degli indumenti personali degli ospiti e di articoli di proprietà dell’ente” – CIG 7040587C2E in favore di r.t.i. costituito da Pr. Società Cooperativa Sociale Consortile a r.l. – Ma. Am. Società Cooperativa Sociale Onlus.
visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio dell’appellata IPAB Vicenza e della controinteressata Pr. Società Cooperativa Sociale Consortile a r.l.;
letti tutti gli atti della causa;
relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 giugno 2018 il Consigliere Massimiliano Noccelli e uditi per l’odierna appellante, Lavanderia Industriale Ci. s.r.l., l’Avvocato Ca. Gi. Sa., per l’appellata, IPAB Vicenza, l’Avvocato Ma. Pe. su delega dell’Avvocato Gi. De Ve. e per la controinteressata, Pr. Società Cooperativa Sociale Consortile a r.l., l’Avvocato St. Ga. su delega dell’Avvocato Re. Cu.;
ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. L’IPAB di Vicenza, odierna appellata, ha indetto una procedura aperta per il “servizio di noleggio/lavaggio biancheria piana di divise del personale e lavaggio degli indumenti personali degli ospiti di articoli di proprietà dell’ente”, per il valore di Euro 1.600.000,00, oltre Euro 1.100,00 per gli oneri per la sicurezza da interferenza.
1.1. La procedura, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, si è svolta in più sedute fino alla definizione della graduatoria finale, secondo la quale è risultata prima l’a.t.i. composta da Pr. Società Cooperativa Sociale Consortile a r.l. (di qui in avanti, per brevità, Pr.) – Ma. Am. Società Cooperativa Sociale Onlus e seconda, a sua volta, l’a.t.i. costituita da Lavanderia Industriale Ci. s.r.l., odierna appellante (e di qui in avanti, per brevità, solo Lavanderia), e At. Im. s.r.l.
2. La seconda classificata ha impugnato avanti al Tribunale amministrativo regionale per il Veneto l’aggiudicazione conseguita da Pr., deducendo sei motivi di ricorso, successivamente integrati da motivi aggiunti, e ha chiesto, previa sospensione, l’annullamento degli atti impugnati.
2.1. Nel primo grado del giudizio si sono costituite l’IPAB di Vicenza e Pr. per resistere al ricorso, di cui hanno chiesto la reiezione.
2.2. Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, con la sentenza n. 40 del 15 gennaio 2018 resa in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a., ha respinto il ricorso, i motivi aggiunti e la consequenziale domanda risarcitoria.
3. Avverso tale sentenza ha proposto appello Lavanderia, articolando sette motivi di censura che di seguito saranno esaminati, e ne ha chiesto, previa sospensione in via cautelare, la riforma, con il conseguente accoglimento del ricorso – siccome integrato dai motivi aggiunti – di primo grado e l’annullamento degli atti impugnati.
3.1. Si sono costituite l’IPAB di Vicenza e la controinteressata Pr., entrambe per resistere all’appello, di cui hanno chiesto la reiezione.
3.2. Con l’ordinanza n. 2174 del 19 marzo 2018 la Sezione, ritenendo insussistente sia il fumus boni iuris che il periculum in mora, ha respinto la domanda cautelare proposta dall’appellante ai sensi dell’art. 98 c.p.a.
3.3. Infine, nella pubblica udienza del 26 giugno 2018, il Collegio, sentiti i difensori delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.
4. L’appello della Lavanderia deve essere respinto.
5. Con il primo motivo (pp. 5-10 del ricorso) l’odierna appellante denuncia la violazione dell’art. 77, commi 1 e 4, del d.lgs. n. 50 del 2016, in quanto il Direttore Generale dell’IPAB di Vicenza, dott. Pa. Ro., ha provveduto a nominare la Commissione giudicatrice delle offerte e, in particolare, a nominare se stesso quale presidente della Commissione.
5.1. Il primo giudice ha respinto la censura perché ha ritenuto che tale nomina non è avvenuta in violazione dell’art. 77 del d.lgs. n. 50 del 2016 in quanto, fino all’adozione della disciplina in materia di iscrizione all’Albo di cui all’art. 78 del d.lgs. n. 50 del 2016, la Commissione giudicatrice continua ad essere nominata dall’organo della stazione appaltante competente ad effettuare la scelta del soggetto affidatario del contratto, secondo regole di competenza e trasparenza preventivamente individuate da ciascuna stazione appaltante.
5.2. La previsione transitoria dell’art. 261, comma 12, del d.lgs. n. 50 del 2016, tuttavia, non legittimerebbe, ad avviso dell’appellante, il fatto che il Direttore Generale possa nominare se stesso quale presidente della Commissione, in chiaro conflitto di interesse, perché l’organo che detta le regole non potrebbe, poi, essere quello stesso che è chiamato a valutare le offerte di gara.
5.3. Le regole di trasparenza non potrebbero consentire che il soggetto controllore e quello controllato siano la stessa persona che, per di più, risulta essere lo stesso soggetto deputato a formulare la proposta di aggiudicazione della gara al Dirigente del Settore Economico-Finanziario-Patrimonio nella veste, appunto, di presidente della Commissione giudicatrice delle offerte.
5.4. Né a garantire la trasparenza basterebbe il generico riferimento della sentenza qui impugnata, secondo la quale “non sussiste incompatibilità tra le funzioni di Presidente della commissione di gara e quelle di responsabile del procedimento o di dirigente del settore cui compete approvare gli atti della procedura selettiva”.
5.5. Nel caso di specie, infatti, non si controverte in ordine alla nomina del responsabile unico del procedimento (r.u.p.) a membro della commissione di gara, come avrebbe erroneamente ritenuto la sentenza impugnata, ma dell’autonomina del Direttore Generale a presidente della Commissione giudicatrice, con una asserita irrazionale incompatibilità, sotto il profilo dell’interferenza sulle rispettive funzioni, di più soggetti formalmente, almeno sul piano teorico, distinti e autonomi, con compiti di controllore e, altri, di controllato.
5.6. Il motivo deve essere respinto.
5.7. L’appellante non ha dimostrato in alcun modo che il ruolo di Direttore Generale e la presidenza della Commissione determinino, ex se, una commistione di funzioni tale da inficiare la legittimità della procedura per il venir meno di qualsivoglia obiettività ed imparzialità nell’operato della Commissione giudicatrice.
5.8. Al riguardo non si può fare a meno di ricordare che questo Consiglio, già in sede consultiva (v., in particolare, il parere n. 1767 del 2 agosto 2016 sulle Linee guida del codice dei contratti pubblici concernenti il r.u.p., l’offerta economicamente più vantaggiosa e i servizi di architettura ed ingegneria), non ha mancato di rilevare che la giurisprudenza di questo stesso Consiglio aveva tenuto un approccio interpretativo di minor rigore nel valutare le situazioni di incompatibilità.
5.9. Si era in particolare privilegiata una lettura delle previgenti disposizioni del d.lgs. n. 163 del 2006 secondo cui, come non vi è incompatibilità tra le funzioni di presidente della commissione di gara e quella di responsabile del procedimento, analogamente deve ritenersi nel caso in cui al dirigente di un ente locale che ha svolto di responsabile del procedimento sia stato anche attribuito il compito di approvare gli atti della commissione di gara, atteso che detta approvazione non può essere ricompresa nella nozione di controllo in senso stretto, ma si risolve in una revisione interna della correttezza del procedimento connessa alla responsabilità unitaria del procedimento spettante alla figura dirigenziale (Cons. St., sez. III, 5 novembre 2014, n. 5456, ma v. già Cons. St., sez. V, 22 giugno 2010, n. 3890).
5.10. Orbene nel caso di specie, nella inapplicabilità delle disposizioni dettate dall’art. 77, commi 1 e 4, del d.lgs. n. 50 del 2016, come ha correttamente ritenuto il primo giudice, e nella conseguente applicazione del regime transitorio dettato dall’art. 216, comma 12, del d.lgs. n. 50 del 2016 (che ha recepito l’analoga previsione, dopo il correttivo del d.lgs. n. 56 del 2017, dell’art. 77, comma 12, ora abrogato), non si può ritenere che la sola circostanza che il Direttore Generale dell’IPAB sia anche presidente della Commissione giudicatrice infici in sé la validità della procedura senza la prova, qui mancante, che questo ruolo possa comportare un controllo, sul piano sostanziale, e una influenza comunque determinante sul giudizio della Commissione e sull’esito della gara.
5.11. Egli, in quanto Direttore Generale, approva, è vero, la determina a contrarre e l’atto di aggiudicazione, ma si tratta di competenze che formalmente attengono alla sua posizione dirigenziale e che, come tali, non possono influire in modo decisivo sull’esito della gara, con una inammissibile commistione di ruoli in capo allo stesso soggetto, controllore e controllato.
5.12. Non vi è dubbio infatti che, anche in questo caso, si sia al cospetto, per citare le parole del già ricordato precedente di questa Sezione (Cons. St., sez. III, 5 novembre 2014, n. 5456), di una revisione interna della correttezza del procedimento connessa alla responsabilità unitaria del procedimento spettante alla figura dirigenziale, senza che questa veda una attiva compartecipazione, peraltro mai dimostrata e nemmeno adombrata dall’appellante, alla predisposizione degli atti di gara o alla loro successiva, sostanziale e penetrante, verifica.
5.13. Di qui l’infondatezza del motivo in esame, correttamente respinto dal primo giudice.
6. Con il secondo motivo (pp. 10-13 del ricorso), ancora, l’odierna appellante censura la sentenza impugnata per avere respinto il motivo con il quale in primo grado essa aveva lamentato la sostanziale incompetenza della Commissione giudicatrice, nominata con la determina n. 222 del 6 giugno 2017.
6.1. In detta determina, deduce la Lavanderia, non vi è certificazione, dimostrazione o comunque minimale prova del fatto che, in concreto, i componenti prescelti e nominati dalla Commissione siano, in effetti, “esperti nello specifico settore cui afferisce l’oggetto del contratto”, in quanto, e rispettivamente, il Direttore Generale, presidente della Commissione, sarebbe un organo fiduciario politico, un secondo componente – Lorella Stecco – sarebbe un semplice coordinatore di reparto dell’IPAB di Vicenza, privo di qualificazione scientifica attestata da idonei titoli professionali e culturali, e un terzo – Si. Dalla Sa. – è una semplice infermiera, sia pure con compiti di coordinamento del nucleo IPAB.
6.2. Il motivo va pur esso respinto.
6.3. Per consolidato orientamento di questo Consiglio di Stato, infatti, non è necessario che l’esperienza professionale di ciascun componente copra tutti gli aspetti oggetto della gara, potendosi le professionalità dei vari membri integrare reciprocamente, in modo da completare ed arricchire il patrimonio di cognizioni della Commissione, purché idoneo, nel suo insieme, ad esprimere le necessarie valutazioni di natura complessa, composita ed eterogenea (v., ex plurimis, Cons. St., sez. VI, 10 giugno 2013, n. 3203; Cons. St., sez. III, 17 dicembre 2015, n. 5706; Cons. St., sez. III, 9 gennaio 2017, n. 31).
6.4. Ebbene, tutto ciò considerato, nel caso di specie non risulta che la competenza della Commissione sia nel suo complesso inadeguata, ove si consideri che essa, come ha rilevato il primo giudice, è comunque composta da una coordinatrice di reparto e da un’infermiera, dotate delle necessarie competenze a giudicare delle offerte tecniche, avuto riguardo all’oggetto dell’appalto che, giova ricordarlo, ha ad oggetto la gestione del servizio di noleggio e lavaggio sia delle divise del personale sia della biancheria piana utilizzata quotidianamente a beneficio degli ospiti della struttura nonché dei capi di proprietà di questi ultimi.
6.5. Il coordinatore di reparto è una figura, inserita all’interno della struttura organizzativa dell’IPAB, alla quale spettano le funzioni di organizzazione dei servizi sociosanitari afferenti al proprio reparto, mentre l’infermiere con funzioni di coordinamento svolge la funzione di responsabile dell’assistenza generale infermieristica svolta da tutti gli infermieri impiegati dall’IPAB.
6.6. La stazione appaltante, pertanto, ha ritenuto di nominare commissari coloro che, tra i dipendenti dell’ente, hanno maturato, per la peculiarità delle mansioni svolte, le maggiori competenze che consentono una valutazione dei diversi aspetti delle offerte tecniche presentate.
6.7. Né l’appellante ha effettivamente dimostrato che i membri della commissione, alla luce di quanto sin qui si è chiarito e avuto riguardo allo specifico oggetto dell’appalto, non siano dotati delle necessarie competenze tecniche.
6.8. Il motivo, pertanto, va respinto, rivelandosi del tutto destituita di fondamento la censura relativa alla dedotta violazione dell’art. 77 del d.lgs. n. 50 del 2016.
7. Con il terzo motivo (pp. 13-16 del ricorso), ancora, l’odierna appellante censura la sentenza impugnata per avere, a suo avviso erroneamente, respinto la censura con la quale, in primo grado, essa aveva lamentato che – quantomeno con riferimento ai criteri sub 1), sub 2) e sub 6) – risulterebbero indebitamente inclusi dalla stazione appaltante parametri ed elementi attinenti alla capacità tecnica e all’organizzazione dell’impresa anziché pertinenti alla natura, all’oggetto e alle caratteristiche del contratto, in violazione dello scopo della procedura e dell’interesse pubblico, al quale la gara è preordinata.
7.1. Ne deriverebbe l’aggiramento o, comunque, l’elusione del divieto di commistione tra criteri soggettivi di capacità tecnica e organizzativa (prequalificazione) e criteri afferenti alla valutazione dell’offerta ai fini dell’aggiudicazione e, dunque, la violazione dell’art. 95, comma 6, del d.lgs. n. 50 del 2016.
7.2. Il primo giudice ha ritenuto, nel respingere la censura, che secondo la consolidata giurisprudenza amministrativa simile divieto non risulta violato quando, come nel caso di specie, gli aspetti organizzativi o di esperienza dell’offerente non sono destinati ad essere apprezzati in quanto tali e, quindi, in modo avulso dal contesto dell’offerta, come dato relativo alla mera affidabilità soggettiva, ma quale garanzia della prestazione del servizio secondo le modalità prospettate nell’offerta e, cioè, come elemento incidente sulle modalità esecutive dello specifico servizio e, quindi, come parametro afferente alle caratteristiche oggettive della proposta contrattuale.
7.3. Ma l’appellante contesta che il primo giudice non abbia in alcun modo spiegato come gli aspetti organizzativi, nel caso di specie, rilevino quale elemento incidente sulle modalità esecutive dello specifico servizio e perché essi non debbano essere apprezzati in quanto tali e, quindi, in modo avulso dal contesto dell’offerta.
7.4. La statuizione del primo giudice, deduce la Lavanderia (p. 15 del ricorso), sarebbe confutata dalla stessa testuale formulazione dei criteri di valutazione, sopra menzionati, che dimostrerebbero invece, e chiaramente, l’illegittima commistione qui denunciata.
7.5. Anche tale motivo va respinto.
7.6. Ancora una volta bisogna ricordare che, secondo una giurisprudenza di questo Consiglio di Stato che può dirsi ormai prevalente, il principio della netta separazione tra criteri soggettivi di prequalificazione e criteri di aggiudicazione della gara debba essere interpretato cum grano salis (così, espressamente, Cons. St., sez. IV, 25 novembre 2008, n. 5808) nelle procedure relative ad appalti di servizi, consentendo alle stazioni appaltanti, nei casi in cui determinate caratteristiche soggettive del concorrente, in quanto direttamente riguardanti l’oggetto del contratto, possano essere valutate anche per la selezione della offerta, di prevedere nel bando di gara anche elementi di valutazione della offerta tecnica di tipo soggettivo, concernenti la specifica attitudine del concorrente, anche sulla base di analoghe esperienze pregresse, a realizzare lo specifico progetto oggetto di gara (v., sul punto, Cons. St., sez. V, 3 ottobre 2012, n. 5197).
7.6. Nello stesso senso si sono espressi, nel vigore del nuovo codice dei contratti pubblici di cui ora si dirà (v., infra, § 7.8.), sia questo stesso Consiglio di Stato in sede consultiva, con il parere n. 1767 del 2 agosto 2016, laddove ha sottolineato, per quanto incidentalmente, il favor per la commistione espresso nelle nuove Direttive europee in materia e recepito dall’art. 95 del d.lgs. n. 50 del 2016, sia le Linee guida dell’ANAC n. 2 di cui alla delibera n. 1005 del 21 settembre 2016, allorché hanno evidenziato, nel § II, come “nella valutazione delle offerte possono essere valutati profili di carattere soggettivo introdotti qualora consentano di apprezzare meglio il contenuto e l’affidabilità dell’offerta o di valorizzare caratteristiche dell’offerta ritenute particolarmente meritevoli”.
7.7. Il dogma di una assoluta, invalicabile, incomunicabilità tra requisiti soggettivi di prequalificazione ed elementi oggettivi di valutazione può dirsi dunque tramontato, nel nuovo diritto dei contratti pubblici, se e solo nella misura in cui la valutazione dei profili di carattere soggettivo, senza favorire indebitamente operatori economici che li posseggano a scapito di altri, serva a lumeggiare la miglior qualità tecnica, sul piano oggettivo, dell’offerta.
7.8. L’attuale previsione dell’art. 95, comma 6, lett. e), del d.lgs. n. 50 del 2016, secondo cui tra i criteri di aggiudicazione possono rientrare anche “l’organizzazione, le qualifiche e l’esperienza del personale effettivamente utilizzato nell’appalto, qualora la qualità del personale incaricato possa avere un’influenza significativa sul livello dell’esecuzione dell’appalto”, consacra a livello di diritto positivo, per effetto della concomitante spinta del diritto eurounitario, quanto sin qui si è detto, in breve, circa questa linea interpretativa favorevole a tale commistione, già ampiamente delineatasi nella giurisprudenza amministrativa nel vigore del d.lgs. n. 163 del 2006.
7.9. E proprio questa ormai consentita commistione (nei limiti delineati), come ha ben rilevato la sentenza qui impugnata, si è realizzata nel caso di specie, ove, trattandosi di un servizio di lavaggio il quale prevede che le imprese ritirino la biancheria sporca, la conducano nel proprio stabilimento, la lavino e la riportino pulita, le caratteristiche degli stabilimenti e delle macchine usate per effettuare i lavaggi non è un requisito meramente soggettivo dell’impresa che partecipa, ma viene a costituire – legittimamente – un elemento di valutazione strettamente correlato all’oggetto della gara e afferente all’offerta tecnica, che questi presentano, condizionando l’esecuzione del contratto, che verrà realizzato.
7.10. Lo stesso può dirsi per un buon “sistema aziendale di controllo delle fasi produttive e della qualità”, che è in grado di garantire alla stazione appaltante una maggiore qualità del servizio reso.
7.11. Non ha pertanto pregio l’assunto dell’appellante, secondo cui tali elementi afferirebbero esclusivamente alle capacità soggettive delle imprese aggiudicatarie, ma anzi, dall’esame delle offerte tecniche, la Commissione giudicatrice ha potuto selezionare, e apprezzare, le garanzie dirette di buona esecuzione nel servizio che le cooperative presteranno.
7.12. Di qui, pertanto, la correttezza della sentenza impugnata nel respingere anche questo motivo, di cui è evidente l’infondatezza, per essere i criteri di valutazione individuati negli atti di gara, come ha ritenuto il primo giudice, da considerarsi decisamente funzionali a valutare la qualità dell’offerta relativa alle prestazioni che diverranno oggetto del contratto.
8. Con il quarto motivo (pp. 16-19 del ricorso), ancora, l’odierna appellante lamenta la violazione dell’art. 95, commi 8 e 9, del d.lgs. n. 50 del 2016 e, in particolare, l’illegittimità dell’art. 5 del disciplinare di gara nella parte in cui, nell’individuare gli elementi o criteri di valutazione delle offerte tecniche in gara, avrebbe omesso di determinare una forcella in cui lo scarto tra il minimo e il massimo sia adeguato, così come esige l’art. 95, comma 8, del d.lgs. n. 50 del 2016, omettendo, altresì, di indicare per quali ragioni la ponderazione di cui al comma 8, nei termini colà indicati, non sia possibile “per ragioni oggettive”, come previsto dal successivo comma 9 del medesimo d.lgs. n. 50 del 2016.
8.1. La sentenza impugnata ha ritenuto i criteri di valutazione, previsti dall’art. 5 del disciplinare di gara, sufficientemente analitici perché per goni elemento di valutazione delle offerte è stato previsto un valore ponderale massimo, mentre la legge non impone l’obbligo di prevedere un valore ponderale minimo, per ogni elemento di valutazione, superiore allo zero.
8.2. Questa motivazione, tuttavia, è contestata dall’appellante che, al contrario, osserva come la stazione appaltante non abbia indicato neppure le ragioni oggettive ritenute ostative, in concreto, alla possibilità di determinare la suindicata forcella nei punteggi, con la previsione di un minimo e di un massimo.
8.3. La Lavanderia osserva, peraltro, come non sia vero che il valore minimo sia pari a zero in quanto, a suo avviso, non sarebbe stato indicato alcun valore minimo, come si evince per tabulas dalla lettura testuale dell’art. 5 del disciplinare di gara.
8.4. Di qui, in assenza di sufficienti criteri predeterminati a norma di legge, l’insufficienza del punteggio numerico assegnato dalla Commissione.
8.5. Anche questo motivo deve essere respinto, andando esente da censura, anche sul punto, la sentenza qui impugnata.
8.6. L’art. 95, comma 8, del d.lgs. n. 50 del 2016 dispone che “i documenti di gara ovvero, in caso di dia competitivo, il bando o il documento descrittivo elencano i criteri di valutazione e la ponderazione relativa attribuita a ciascuno di essi, anche prevedendo una forcella in cui lo scarto tra il minimo e il massimo deve essere adeguato” e che “per ciascun criterio di valutazione prescelto possono essere previsti, ove necessario, sub-criteri o sub-punteggi”.
8.7. L’IPAB di Vicenza, nel caso di specie, si è correttamente uniformata alla prescrizione di legge, descrivendo minutamente, negli atti di gara, gli elementi di valutazione ai quali la Commissione giudicatrice avrebbe dovuto attenersi nella distribuzione dei punti ed attribuendo per ciascuno di questi il valore ponderale massimo attribuibile dalla Commissione giudicatrice.
8.8. Il valore ponderale minimo, non indicato negli atti di gara, non per questo tuttavia poteva ritenersi assente, dovendo esso logicamente parametrarsi a zero.
8.9. Legittimamente la pubblica amministrazione, nell’esercizio della discrezionalità tecnica consentitole dall’art. 95, comma 8, del d.lgs. n. 50 del 2016, non ha ritenuto opportuno individuare valori ponderali minimi superiori allo zero che comportassero l’esclusione immediata di un concorrente che per un solo elemento avesse ottenuto un basso punteggio di qualità.
8.10. Tale mancata indicazione, tuttavia, non viola alcuna prescrizione normativa vigente perché la legge non impone, effettivamente, di prevedere un valore ponderale minimo, per ogni elemento di valutazione, superiore allo zero.
8.11. Essa si limita a imporre di rendere conoscibili e chiari i criteri di valutazione con uno “scarto tra il minimo e il massimo appropriato”, come è avvenuto nel caso di specie, senza che la correttezza di simile valutazione sia inficiata dalla mancata previsione di un minimo ponderale superiore allo zero, rispondente alla scelta, effettuata dalla pubblica amministrazione, di non escludere un concorrente che non ottenesse un punteggio minimo per un solo elemento di valutazione.
8.12. Scelta, questa, che la costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha sempre riconosciuto come legittima, prevedendo una sola soglia di sbarramento complessiva – come nel caso di specie quella di 42 punti su 60 – anziché plurime soglie di sbarramento sui singoli elementi di valutazione (v., sul punto, Cons. St., sez. III, 23 luglio 2015, n. 3649; Cons. St., sez. III, 28 agosto 2014, n. 4430).
8.13. Ne discende che i criteri di valutazione predeterminati dalla legge di gara appaiono, come ha ritenuto il primo giudice, sufficientemente chiari, analitici e predeterminati e che, per conseguenza, non ne è inficiato nemmeno il giudizio della Commissione, espresso non solo attraverso l’attribuzione di un punteggio numerico, ma anche, come ha pure ben messo in rilievo la sentenza impugnata, attraverso un giudizio complessivo, sul progetto tecnico di ciascun concorrente, di tipo discorsivo.
8.14. E del resto, si deve qui notare, al di là della astratta contestazione sollevata in questa sede, nella censura qui in esame l’appellante non ha saputo in alcun modo allegare, prima ancora che provare, in che cosa si sarebbe sostanziata la presunta genericità del giudizio espresso dalla Commissione, giudizio, si ripete, non solo di tipo numerico, ma anche di carattere discorsivo.
8.15. Di qui, per le ragioni espresse, l’infondatezza del motivo in esame.
9. Con il quinto motivo (pp. 19-21 del ricorso) l’odierna appellante lamenta la violazione e l’errata applicazione dell’art. 1 del disciplinare di gara e la violazione dell’art. 95, commi 6, 8 e 9, del d.lgs. n. 50 del 2016 perché, a suo avviso, il r.t.i. aggiudicatario sarebbe dovuto essere escluso dalla gara per non effettuare il lavaggio della materasseria, non assicurando, in questo modo, una fondamentale obbligazione contrattuale.
9.1. Il primo giudice, in modo palesemente generico e tautologico, avrebbe invece affermato che l’offerta del r.t.i. aggiudicatario assicura sufficienti garanzie in ordine all’esatto adempimento delle obbligazioni contrattuali, incluse quelle relative alle attività di lavaggio, sanificazione e asciugatura di materassi e guanciali.
9.2. Questa affermazione è contestata dall’appellante, la quale invece assume che nessuno dei due stabilimenti – la c.d. “Lavanderia St.” e lo stabilimento Eu. – contemplerebbe il lavaggio e il trattamento dei capi di materasseria, sicché l’offerta dell’aggiudicataria sarebbe dovuta essere esclusa o, in subordine, vedersi assegnato un punteggio, quanto al criterio 2.b) del disciplinare di gara, prossimo allo zero per un progetto che, in parte qua, non garantisce alla stazione appaltante tutte le obbligazioni previste dalla lex specialis.
9.3. Anche questo motivo deve essere respinto.
9.4. Le cooperative risultate aggiudicatarie sono risultate in possesso di tutti i requisiti tecnici minimi richiesti dalla pubblica amministrazione negli atti di gara e, altresì, si sono impegnate a realizzare il servizio secondo tutte le prescrizioni indicate nel capitolato speciale.
9.5. L’eventuale inadempimento rispetto ad obbligazioni assunte è questione che attiene alla fase esecutiva e non già alla procedura di aggiudicazione, nella quale è risultato che le cooperative aggiudicatarie sono in grado di far fronte a tutte le obbligazioni assunte.
9.6. Inoltre, sul piano fattuale, il trattamento della materasseria è espressamente contemplato nel progetto tecnico del r.t.i. aggiudicatario, a p. 45 e a p. 47, e, quanto a Ma. Am., sia nel progetto tecnico sia nell’Allegato 2 “Elenco attrezzature” è riportato l’elenco degli impianti e delle attrezzature di cui dispone, tra le quali quelle destinate specificamente al lavaggio e all’asciugatura di materassi e guanciali.
9.7. Di qui, anche per le ragioni sin qui espresse, la reiezione del quinto motivo in esame.
10. Con il sesto motivo (pp. 21-23 del ricorso) la Lavanderia contesta la sentenza impugnata nell’avere respinto la censura inerente alla certificazioni Oeko-Tex Standard 100, prodotte in sede di gara, che ad avviso del primo giudice non sarebbero scadute, come ha sostenuto la ricorrente in prime cure, e non risulterebbero inattendibili.
10.1. L’appellante, nel censurare la genericità dell’apparato motivazionale della sentenza impugnata che non si sarebbe fatta carico di esaminare in modo puntuale simile documentazione, continua invece a sostenere, anche in questa sede, che le certificazioni di cui agli allegati 22-25 del r.t.i. aggiudicatario sarebbero o antecedenti alla procedura di gara e non recherebbero in intestazione il nome della ditta certificata.
10.2. Il motivo deve essere disatteso.
10.3. I certificati di qualità presentati in offerta tecnica dalle cooperative aggiudicatarie sono tutt’altro che scaduti e/o anonimi.
10.4. Le cooperative hanno dichiarato che offriranno in esecuzione prodotti con etichetta Oeko-Tec Standard 100 forniti dal subfornitore Mo. s.r.l.
10.5. La certificazione garantisce determinati standard di qualità per i prodotti dotati di etichetta Oeko-Tex Standard 100 e tale certificazione è valida fino al 31 gennaio 2018, data successiva alla scadenza del termine per la presentazione delle offerte e, quindi, perfettamente valida all’atto in cui la gara di appalto si è svolta.
10.6. Oeko-Tex è un sistema di controllo e certificazione indipendente e uniforme a livello interazionale per le materie prime, i semilavorati e i prodotti finiti nel settore tessile.
10.7. I certificati presentati nell’offerta tecnica scadono nel 2018 ed erano, pertanto, perfettamente validi alla data in cui le offerte sono state valutate da parte della Commissione giudicatrice.
10.8. Il motivo, pertanto, va respinto.
11. Infine, con il settimo ed ultimo motivo (pp. 23-29 del ricorso), l’odierna appellante lamenta l’erroneità e, per molti aspetti, la genericità della sentenza impugnata per avere respinto i motivi aggiunti, articolati in primo grado, con i quali la Lavanderia aveva lamentato l’irragionevolezza del maggior punteggio assegnato, sotto plurimi elementi di valutazione (i tempi di intervento: pp. 25-26 del ricorso; i carrelli: p. 26 del ricorso; le scorte: pp. 26-28 del ricorso; il monte ore del personale: pp. 28-29 del ricorso), all’offerta tecnica del r.t.i. aggiudicatario anziché alla propria.
11.1. Il primo giudice ha ritenuto che la ricorrente non avesse dimostrato la palese inattendibilità del giudizio tecnico compiuto dalla Commissione giudicatrice, non potendo il giudice amministrativo sostituirsi alla valutazione che compete alla Commissione.
11.2. L’appellante contesta tale apodittica motivazione e osserva, in senso contrario, che i motivi aggiunti avevano puntualmente contestato l’irragionevolezza e l’inattendibilità del giudizio tecnico espresso dalla Commissione sotto plurimi profili, analiticamente indicati ed argomentati anche nel ricorso in appello.
11.3. Il motivo deve essere respinto.
11.4. Anche prescindendo dai profili di inammissibilità dei motivi aggiunti, sollevati in limine litis, con la riproposizione della relativa eccezione pregiudiziale, dall’IPAB di Vicenza nel controricorso depositato il 14 marzo 2018 (pp. 28-31), si deve qui osservare, in sintesi e nel merito, quanto ai singoli profili tecnici qui denunciati:
a) quanto ai tempi di intervento, anzitutto, la Commissione ha ritenuto non meritevole di particolare attendibilità l’offerta dell’odierna appellante, la quale ha dichiarato che il tempo per il reintegro delle scorte sarebbe di soli 45 minuti, ove si consideri che il tempo stimato di percorrenza tra (omissis), deposito della Lavanderia, e Vicenza, sede dell’IPAB appellata, è di 64 minuti, in condizioni di traffico scorrevole, e non è apparso ragionevole un tempo tanto limitato per gestire il servizio di reintegro delle scorte, considerato, oltre al viaggio, anche la preparazione e il carico del materiale, mentre al contrario le 6 ore dichiarate dal r.t.i. aggiudicatario sono apparse del tutto realistiche e opportune per gestire tutte le fasi del reintegro;
b) quanto ai carrelli, il possesso di 16 carrelli per ogni nucleo finirebbe per risultare inutile, ai fini del servizio, sicché l’offerta del r.t.i. appellante non è stata particolarmente apprezzata, in quanto considerata fuori misura e inadeguata per la struttura dell’IPAB preso la quale deve essere realizzato il servizio;
c) quanto alle scorte, le cooperative aggiudicatarie si sono impegnate ad una gestione ottimale delle stesse, valutata in modo decisamente e ragionevolmente migliore dalla Commissione giudicatrice rispetto a quelle offerte dalla Lavanderia appellante;
d) quanto al monte ore del personale, infine, le offerte tecniche delle due concorrenti non sono così distanti, a dispetto del monte ore apparentemente più alto offerto dalla Lavanderia e pari a 158, in quanto di tali 158 ore ben 80 vengono realizzate da operatori in servizio presso la lavanderia dell’impresa Ci. e non presso l’IPAB di Vicenza, sicché non sono apprezzabili in termini di punteggio da assegnare, non apparendo quindi il punteggio assegnato, rispetto al numero di ore veramente considerabile (55 contro 78, di cui alcune non del tutto conferenti con il servizio di guardaroba, come quelle per la distribuzione della biancheria pulita e il ritiro della sporca), irragionevole od erroneo.
11.5. Il giudizio complessivamente espresso dalla Commissione sul piano tecnico, dunque, non appare manifestamente erroneo, irragionevole o illogico, nemmeno esaminando nello specifico i singoli aspetti tecnici sui quali fa leva l’appellante, la quale peraltro, in una prospettazione comparativa unilaterale e atomistica delle offerte, i profili in cui l’offerta del r.t.i. aggiudicatario è risultata indubbiamente migliore e qui non contestati.
12. Ne segue, per tutte le ragioni sin qui esposte, che l’appello debba essere respinto, con la integrale conferma, anche per dette ragioni, della sentenza impugnata, che ha respinto correttamente tutte le censure formulate in primo grado, anche a mezzo di motivi aggiunti, e le consequenziali domande, annullatorie e risarcitorie, proposte dalla Lavanderia.
13. Le spese del presente grado del giudizio, attesa, comunque, la particolare complessità del contenzioso in esame che presenta profili tecnici di non agevole soluzione e delle ulteriori, più dettagliate, ragioni espresse nella presente sentenza per respingere le censure qui riproposte dall’appellante, possono essere interamente compensate tra le parti.
13.1. Rimane in ogni caso definitivamente a carico dell’appellante stessa, per la soccombenza sul piano sostanziale, il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come proposto da Lavanderia Industriale Ci. s.r.l., lo respinge e, per l’effetto conferma, anche ai sensi di cui in motivazione, la sentenza impugnata.
Compensa interamente tra le parti le spese del presente grado del giudizio.
Pone definitivamente a carico di Lavanderia Industriale Ci. s.r.l. il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2018, con l’intervento dei magistrati:
Marco Lipari – Presidente
Massimiliano Noccelli – Consigliere, Estensore
Giovanni Pescatore – Consigliere
Giulia Ferrari – Consigliere
Raffaello Sestini – Consigliere

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