Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 20 marzo 2018, n. 1759. E’ escluso che il rito del silenzio possa essere azionato per ottenere il pagamento di crediti e, più in generale, per ottenere una tutela finale di merito.

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E’ escluso che il rito del silenzio possa essere azionato per ottenere il pagamento di crediti e, più in generale, per ottenere una tutela finale di merito.

Sentenza 20 marzo 2018, n. 1759
Data udienza 26 ottobre 2017

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5851 del 2016, proposto dalla Fi. s.p.a. (in proprio e quale incorporante di Fi. Ca. s.p.a.), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Be. Gi. Ca., En. Ma. e St. Vi., con domicilio eletto presso lo studio di Be. Gi. Ca. in Roma, via (…);
contro
Presidenza del Consiglio dei Ministri e Ministero dell’interno, ciascuno in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliati in Roma via (…);
nei confronti di
Comune di (omissis), Sa. s.r.l., non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.a.r. per il Lazio – Roma – Sezione I, n. 7323 del 23 giugno 2016, resa tra le parti, concernente chiarimenti in ordine all’ottemperanza della sentenza del T.a.r. per il Lazio n. 3790 del 2007.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 ottobre 2017 il Cons. Oberdan Forlenza e uditi per le parti gli avvocati Ca., Ma., Vi., e l’avvocato dello Stato Ca.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.1.Con l’appello in esame, la società FI. s.p.a. impugna la sentenza 23 giugno 2016 n. 7323, con la quale il T.a.r. per il Lazio ha fornito i chiarimenti richiesti dalla società con memoria notificata in data 24 marzo 2016.
L’istanza di chiarimenti è stata proposta nell’ambito del giudizio per l’ottemperanza alla sentenza del medesimo giudice (T.a.r. per il Lazio, sez. I, 27 aprile e 2007 n. 3790 (confermata da questa Sezione del Consiglio di Stato, con sentenza 28 novembre 2007 n. 6057).
Tale giudizio concerneva l’annullamento del silenzio rifiuto sulle istanze volte ad ottenere il pagamento delle somme spettanti a titolo di tariffa per lo smaltimento rifiuti nella Regione Campania, ex O.P.C.M. n. 3397/2005.
Con la menzionata istanza, la FI. ha chiesto al Tribunale di “confermare” che compito del Commissario ad acta “è di procedere sulla base degli accertamenti già compiuti dal precedente Commissario ad acta con la relazione depositata il 18 novembre 2014, le cui risultanze sono anche coperte da giudicato, al relativo e consequenziale completamento dando luogo: a) all’immediato pagamento delle somme già recuperate” (pari ad Euro 46.363.800,03); b) “al recupero… e conseguente pagamento in favore di FI. s.p.a. delle residue somme di spettanza di quest’ultima, al medesimo titolo, nella misura di Euro 40.932.042,36 (salvo aggiornamento)”; c) “alla verifica e recupero… delle somme dovutele a titoli di interessi moratori e penale, nella misura e nei termini stabiliti dalle ordinanze commissariali d’obbligo, maturati e maturandi a titolo di mancato o ritardato pagamento delle tariffe di sua spettanza”.
1.2. La sentenza impugnata ha innanzi tutto premesso:
– che “non è chiaro in che modo una relazione di un commissario – il quale indubitabilmente non ha terminato l’attività per la quale era stato nominato e che concerneva un accertamento completo e definitivo delle spettanze – possa essere “passata in giudicato”;
– che già in precedenza, con propria ordinanza n. 2295/2016, lo stesso Tribunale, rispondendo ad una istanza di chiarimenti proposta dal Commissario ad acta, ha affermato che, sulla base del contenuto della sentenza in esecuzione “la pretesa dei ricorrenti non poteva che avvenire in esito alla compiuta attività di accertamento e al termine della stessa”, posto che “la più volte sottolineata procedimentalizzazione dell’attività commissariale… implica che l’attività di accertamento e liquidazione debbano costituire un necessario antecedente logico del pagamento, che potrà dunque avvenire solo al termine della complessa attività”.
Tanto precisato, la sentenza afferma che “le espressioni utilizzate (nella ordinanza n. 2295/2016) non lasciano dubbi in ordine all’esclusione della legittimità di pretese di pagamenti parziali o intermedi”, tenuto peraltro conto del fatto che “il Commissario da ultimo nominato sta procedendo alle ulteriori attività di accertamento e recupero”.
Essa afferma inoltre che “la fondatezza dell’originario ricorso avverso il silenzio si fondava proprio sulla natura complessa e procedimentale dell’attività di accertamento e liquidazione alla quale l’amministrazione avrebbe dovuto provvedere, configurandosi, al contrario, singole e puntuali pretese creditorie da soddisfarsi a mezzo di ordinarie azioni di cognizione ed esecuzione”.
1.3. Avverso tale decisione è stato proposto un unico complesso motivo di appello (da pagina 14 a pagine 26 del gravame) sub specie di erroneità della sentenza; violazione e falsa applicazione dell’art. 114, co. 6, 8 e 9, Cpa; violazione del giudicato; difetto ed erroneità dei presupposti; travisamento ed illogicità manifesta; in particolare:
a) con riferimento al punto in cui si afferma che “FI. non può pretendere pagamenti durante il corso della procedura, ma attendere il suo completamento”: la sentenza si pone “in aperto contrasto” con le norme (art. 2, d.l. n. 245/2005, conv. in l. n. 21/2006) “che avevano l’unico scopo di accelerare la riscossione della tariffa a favore di FI.”. Il Commissario ad acta già detiene “illegittimamente” somme dovute quale servizio prestato da FI. per Euro 46.363.800,03, anziché versarle;
b) con riferimento al punto in cui si afferma che “il procedimento instaurato è una attività complessa che va vista nella sua unitarietà e soltanto al completamento della stessa può darsi luogo al pagamento”: pur dando atto che “l’originario ricorso riguarda(va) problematiche di più vasto respiro”, nondimeno, posto che il Commissario già dispone di somme di spettanza FI., l’attesa del completamento del procedimento “vanifica e contrasta qualsivoglia norma acceleratoria, trasformando le provvidenze emanate per consentire a FI. una immediata riscossione della tariffa in un ostacolo insormontabile per poter disporre della stessa una volta incassata”;
c) con riferimento al punto in cui si afferma che “non può costituirsi giudicato su una perizia parziale”: le affermazioni del Commissario ad acta e della sentenza impugnata si pongono in violazione dell’ordinanza n. 2517/2015 del medesimo TAR, ordinanza con la quale “era stata accertata definitivamente l’intera creditoria di FI.”; “era stato accertato definitivamente l’importo indebitamente trattenuto dall’amministrazione di spettanza di FI.; “era stato accertato definitivamente l’importo residuo da recuperare dagli enti debitori”. Ciò comporta che “le residue attività di accertamento oggetto dell’incarico del nuovo Commissario non potranno di certo incidere sugli accertamenti già completati e cristallizzati”. In definitiva, l’affermazione si pone in contrasto: “con il giudicato formatosi sul ricorso originariamente proposto”; “con la inoppugnabilità dell’accertamento compiuto dal precedente Commissario ad acta con relazione del 18 novembre 2014”; “con il giudicato formatosi sulla precedente ordinanza del T.a.r. per il Lazio n. 2517 del 12 febbraio 2015”.
Tanto premesso, l’appellante conclude richiedendo che, previa riunione del presente giudizio a quello instaurato avverso l’ordinanza n. 2295/2016 del T.a.r. per il Lazio ed in riforma della sentenza impugnata, si voglia disporre:
– per l’immediato pagamento delle somme già incassate dall’amministrazione, ma di spettanza FI. (Euro 46.363.800,03);
– per il recupero e successivo pagamento delle residue somme di spettanza FI. (Euro 40.932.042,36);
– per il completamento dell’istruttoria ed il pagamento degli interessi moratori e penali, maturati e maturandi, nella misura e nei termini stabiliti dalle ordinanze commissariali d’obbligo.
1.4. Si sono costituti in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Unità tecnica amministrativa ex art. 15 OPCM 3920/2011, ed il Ministero dell’Interno, che hanno concluso per il rigetto dell’appello, stante la sua infondatezza.
1.5. Dopo il deposito di ulteriori memore e repliche, all’udienza di trattazione in
Camera di Consiglio, la causa è stata riservata in decisione.
DIRITTO
2. Il Collegio preliminarmente:
a) respinge l’istanza di riunione del presente procedimento con quello (n. r.g. 2654 del 2016), instaurato avverso l’ordinanza del T.a.r. per il Lazio, n. 2295/2016, in quanto il thema decidendum, di cui alla presente controversia, come prospettato dall’appellante, risulta più ampio del precedente citato, ancorché entrambi i giudizi siano relativi a provvedimenti giurisdizionali emanati (in tempi e su presupposti diversi) nell’ambito del medesimo giudizio di ottemperanza;
b) prende atto della completa irrilevanza della produzione documentale depositata dalla società ricorrente in data 5 ottobre 2017 (la sentenza di questa Sezione n. 3124 del 2017 del tutto inconferente rispetto alla vicenda in trattazione).
3. L’appello è infondato e deve essere, pertanto, respinto.
3.1. Pertanto si può prescindere da ogni più approfondita valutazione in ordine alla evidente improponibilità, ex art. 112, co. 5 (tale natura dell’atto, così individuata dalla sentenza impugnata, non è contestata dall’appellante) di specifiche domande volte ad ottenere, per il tramite dell’attività del Commissario ad acta, pagamenti di somme di denaro (sui rigorosi presupposti che contraddistinguono il c.d. giudizio sui chiarimenti, cfr. Cons. Stato, Ad. plen. n. 2 del 2013; sez. IV, n. 6468 del 2012; sez. VI, n. 5469 del 2012; sez. VI, n. 3569 del 2012, cui si rinvia a mente dell’art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.).
3.2. Quanto ai primi due profili del motivo di appello proposto, occorre condividere la sentenza impugnata laddove essa afferma che sulla base del contenuto della sentenza in esecuzione “la pretesa dei ricorrenti non poteva che avvenire in esito alla compiuta attività di accertamento e al termine della stessa”, posto che “la più volte sottolineata procedimentalizzazione dell’attività commissariale… implica che l’attività di accertamento e liquidazione debbano costituire un necessario antecedente logico del pagamento, che potrà dunque avvenire solo al termine della complessa attività”.
Ed infatti, proprio dalla natura del giudizio instaurato da FI., volto a far dichiarare l’illegittimità del silenzio inadempimento serbato dall’amministrazione, e dalle conseguenti decisioni rese dal giudice amministrativo (ed ora oggetto di ottemperanza), discende che ciò cui deve tendere l’opera del commissario ad acta è solo ed esclusivamente la completa definizione del procedimento in ordine al quale l’amministrazione era rimasta illegittimamente inerte.
In sostanza, il presente giudizio di ottemperanza non consegue ad una sentenza di condanna dell’amministrazione al pagamento di somme, ma – come affermato da questo Consiglio di Stato in adesione alla prospettazione della stessa FI. (sentenza sez. IV, n. 6057/2007) – nel soddisfacimento di “una pretesa di natura esclusivamente procedimentale”.
Che poi, al completamento della fase di accertamento e recupero, consegua anche il versamento delle somme a FI. (come affermato dal I giudice con l’ordinanza impugnata), ciò si pone non già come esecuzione di un giudicato di condanna, ma come conseguenza necessitata della conclusione del procedimento in ordine al quale si è azionata la tutela avverso l’inerzia dell’amministrazione.
Né può validamente sostenersi, nella presente sede, che la sentenza si pone “in aperto contrasto” con le norme (art. 2, d.l. n. 245/2005, conv. in l. n. 21/2006) “che avevano l’unico scopo di accelerare la riscossione della tariffa a favore di FI.”.
E ciò sia in quanto l’ambito del giudizio di ottemperanza è definito dal giudicato cui occorre che l’amministrazione adempia, essendo preclusa la riapertura di questioni proprie del giudizio di cognizione; sia in quanto la finalità attribuita alle norme citate, ove anche condivisa, non può prescindere dalla tipologia del giudizio attivato dalla parte (giudizio per la tutela avverso il silenzio dell’amministrazione) e dalla natura e contenuto della sentenza che lo conclude.
Quanto sin qui esposto esclude, dunque, che – come affermato dalla sentenza impugnata e già prima dalla ordinanza TAR Lazio n. 2295/2016 – possa sostenersi la “legittimità di pretese di pagamenti parziali o intermedi”.
Tale conclusione è coerente con i principi elaborati in materia dalla costante giurisprudenza che ha sempre escluso che il rito del silenzio possa essere azionato per ottenere il pagamento di crediti e, più in generale, per ottenere una tutela finale di merito (cfr. ex plurimis Cons. Stato, Ad. plen. n. 11 del 2016 e n. 1 del 2002; sez. IV, n. 860 del 2016; sez. V, n. 273 del 2015).
3.3. Anche il terzo profilo del motivo di appello è infondato.
Con lo stesso si sostiene, in sostanza, che non è l’atto di accertamento del precedente Commissario ad acta ad essere “passato in giudicato”, ma che, per un verso, lo stesso è divenuto inoppugnabile, per altro verso, ha forza di giudicato l’ordinanza del TAR Lazio n. 2517/2015 con la quale “era stata accertata definitivamente l’intera creditoria di FI.”; “era stato accertato definitivamente l’importo indebitamente trattenuto dall’amministrazione di spettanza di FI.; “era stato accertato definitivamente l’importo residuo da recuperare dagli enti debitori”.
Orbene – in disparte ogni valutazioni in ordine alla ammissibilità di questo specifico profilo del motivo di appello, sia in quanto si è sostenuta l’impossibilità di pagamenti parziali, sia in quanto trattasi, anche in questo caso, di mere valutazioni non afferenti ad un accertamento definitivo dei crediti FI. – occorre osservare, innanzi tutto, che gli atti endo procedimentali compiuti dal Commissario ad acta in vista della completa e definitiva ottemperanza del giudicato, laddove non si sostanzino in provvedimenti amministrativi, non sono suscettivi di impugnazione e, dunque, non possono di per sé diventare inoppugnabili.
Quanto alla richiamata ordinanza del TAR Lazio n. 2517/2015, occorre osservare che con la stessa, il Tribunale – chiamato a decidere della “contestazione dei criteri di calcolo e dei risultati del procedimento di accertamento svolto dal commissario ad acta” sollevata dall’amministrazione – si è limitato ad affermare che “le contestazioni all’operato del Commissario devono essere ritualmente svolte dalla difesa e non dalla parte, nel rispetto dei termini di decadenza dall’emanazione dei provvedimenti commissariali e nelle rituali forme di legge”.
Per un verso, dunque, l’ordinanza non ha affatto dichiarato la definitività degli accertamenti del Commissario ad acta; per altro verso, si è limitata a ricordare, in termini generali, la disciplina dell’impugnazione dei provvedimenti commissariali, senza peraltro attribuire, nel caso di specie, tale natura agli atti contestati.
3.4. In limine e per completezza il Collegio rileva che l’appello risulterebbe anche inammissibile.
Ferma restando la regola generale della impugnabilità di tutte le decisioni rese dal giudice di primo grado in sede di ottemperanza (predicata dalla Corte di cassazione sin dalla sentenza delle sezioni unite n. 6895 del 24 novembre 1986 e confermata dal nuovo codice del processo amministrativo che non ha previsto, in parte qua, alcuna ipotesi di inappellabilità), il Collegio non intende discostarsi dall’indirizzo giurisprudenziale secondo cui le statuizioni rese in primo grado nell’ambito di un giudizio di ottemperanza che abbiano effetti meramente esecutivi e dunque sostanzialmente ordinatori (essendo prive di natura decisoria definitiva), non sono appellabili (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 22 febbraio 2016 n. 725; sez. III, 21 ottobre 2015 n. 4806; sez. VI, 20 dicembre 2013, n. 6159).
Tale approdo è coerente con i principi ripetutamente affermati dalla Corte di cassazione circa la non impugnabilità, salvo che non sia diversamente disposto dalla legge, dei provvedimenti non decisori e comunque non definitivi (cfr. Cass. civ., sez. un., 1 febbraio 2017 n. 2610; Cass. pen., sez. un., 29 luglio 2016 n. 33216).
Tali sono quelli adottati (come nel caso di specie), dal giudice di primo grado, in quanto d’indole meramente esecutiva, sempre revocabili, reiterabili e soprattutto destinati ad essere cristallizzati solo con la sentenza che chiude definitivamente il giudizio di esecuzione, questa si certamente appellabile.
4. Per tutte le ragioni sin qui esposte, l’appello deve essere rigettato, con conseguente conferma della sentenza impugnata.
Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello proposto da FI. s.p.a. (n. 5851/2016 r.g.), lo rigetta e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.
Condanna l’appellante al pagamento, in favore di ciascuna delle parti costituite (Presidenza del Consiglio dei Ministri e Ministero dell’Interno), delle spese ed onorari del presente grado di giudizio, che liquida, per ciascuna di esse, in complessivi Euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 ottobre 2017 con l’intervento dei magistrati:
Vito Poli – Presidente
Oberdan Forlenza – Consigliere, Estensore
Giuseppe Castiglia – Consigliere
Daniela Di Carlo – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere