Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 5 marzo 2018, n. 1344. In relazione alle modalità di formalizzazione dell’offerta e, segnatamente, delle schede tecniche a corredo, contenenti la descrizione e le caratteristiche dei prodotti e degli articoli proposti per l’aggiudicazione del contratto

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Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 5 marzo 2018, n. 1344. In relazione alle modalità di formalizzazione dell’offerta e, segnatamente, delle schede tecniche a corredo, contenenti la descrizione e le caratteristiche dei prodotti e degli articoli proposti per l’aggiudicazione del contratto

In relazione alle modalità di formalizzazione dell’offerta e, segnatamente, delle schede tecniche a corredo, contenenti la descrizione e le caratteristiche dei prodotti e degli articoli proposti per l’aggiudicazione del contratto, la consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato è nel senso che – ai fini dell’utile partecipazione – la sottoscrizione (normativamente imposta, a pena di esclusione dall’art. 74 del d.lgs. n. 163 del 2006, in quanto preordinata a garantire l’effettiva riferibilità al proponente, la serietà del formalizzato impegno e l’assunzione della relativa responsabilità) vada riferita esclusivamente all’offerta in senso stretto, in quanto tale comprensiva, laddove prevista, della relazione tecnica illustrativa. Per contro, la mancata sottoscrizione di alcuni allegati – le quante volte, avuto riguardo alle modalità e formalità di presentazione, non risulti revocabile in dubbio la provenienza e l’imputabilità al proponente, che ne abbia fatto oggetto di richiamo nella elaborazione della ridetta relazione illustrativa – non può, di per sé, rappresentare motivo di esclusione

Sentenza 5 marzo 2018, n. 1344
Data udienza 18 gennaio 2018

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Quinta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5182 del 2017, proposto da:

Ce. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ed. Gi. e Fi. La., con domicilio eletto presso lo studio Ed. Gi. in Roma, via (…);

contro

Ma. s.p.a., in proprio e quale capogruppo mandataria del costituendo RTI con Un. s.c.a r.l., La. Lu. s.r.l. e Mi. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Ma. Sa., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale (…);

nei confronti di

Consorzio Nazionale Cooperative Pluriservizi Attività 360 della Rete Ferroviaria Italiana, in proprio e nella quale capogruppo mandataria del costituendo RTI con Co. soc. coop. p.a., non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 5286 del 2017, proposto da:

Consorzio Nazionale Cooperative Pluriservizi Attività 360 della Rete Ferroviaria Italiana, in proprio e nella quale capogruppo mandataria del costituendo RTI con Co. soc. coop. p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Al. De. Ca., con domicilio eletto presso lo studio Al. De. Ca. in Roma, via (…);

contro

Ma. s.p.a., Un. s.c.a.r.l., La. Lu. s.r.l., Mi. s.r.l., in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Ma. Sa., con domicilio eletto presso lo studio Ma. Sa. in Roma, viale (…);

Ce. s.p.a., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. Lazio – Roma: Sezione III n. 6355/2017, resa tra le parti, concernente l’aggiudicazione della gara di appalto per l’affidamento dei servizi integrati di pulizia e igiene ambientale di locali ed aree aperte al pubblico e non, ubicati nei complessi immobiliari di stazioni ferroviarie del network di Ce. spa (lotto n. 4);

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ma. s.p.a., Un. Scarl, La. Lu. s.r.l., Mi. s.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 gennaio 2018 il Cons. Giovanni Grasso e uditi per le parti gli avvocati D’A. per delega di La., e Sa. De. Ca. e Sa.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- Con atto di appello notificato nei tempi e nelle forme di rito, Ce. s.p.a., come in atti rappresentata e difesa:

a) premetteva di aver indetto, con bando pubblicato in data 3 dicembre 2015, una gara a procedura aperta (da aggiudicare mediante il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa), per l’affidamento, in quattro distinti lotti a base geografica, dei servizi integrati di pulizia e igiene ambientale di aree e locali ubicati nei complessi immobiliari di stazioni ferroviarie del proprio network, nonché di manutenzione ordinaria e mantenimento del decoro dei locali adibiti a servizi igienici pubblici;

b) aggiungeva, in particolare, che il lotto n. 4 era stato aggiudicato (con il complessivo punteggio di 98,61, di cui 60,00 per l’offerta tecnica e 38,61 per l’offerta economica) al Raggruppamento temporaneo composto dal Consorzio Nazionale Cooperative Pluriservizi – Attività 360 della Rete Ferroviaria Italiana e da Co. Soc. Coop., laddove al secondo posto (con il punteggio di 90 di cui 50,00 per l’offerta tecnica e 40,00 per l’offerta economica) si era collocato il Raggruppamento composto da Ma. S.p.a., Un. s.c.a.r.l., La. Lu. S.r.l. e Mi. S.r.l.;

c) esponeva che avverso il provvedimento di aggiudicazione definitiva era insorto, con ricorso proposto dinanzi al Tribunale amministrativo per il Lazio, il RTI Ma., il quale aveva, segnatamente, contestato l’attribuzione, alla propria offerta, di un punteggio nullo (relativamente al sub-criterio di valutazione T.3.1. della lex specialis), per mancata sottoscrizione delle allegate schede di prodotto;

c) chiariva che – in assenza di misura cautelare sospensiva degli effetti dell’atto impugnato – aveva proceduto alla stipula del contratto, che risultava, per tal via, in esecuzione a far data dal 16 dicembre 2016;

d) precisava, peraltro, che, con sentenza n. 6355 pubblicata il 29 maggio 2017 e notificatale il 16 giugno successivo, il primo giudice aveva inopinatamente accolto il ricorso, sul complessivo assunto che l’omessa sottoscrizione delle schede tecniche non avrebbe precluso, stante la sicura riconducibilità alla proposta formulata, la loro utile valutazione ai fini del punteggio da assegnare.

2.- Sulle esposte premesse, insorgeva contro la ridetta decisione, lamentandone la complessiva erroneità e, segnatamente, dolendosi:

a) che fosse stata, in via preliminare, respinta la propria, assorbente eccezione di inammissibilità, fondata sul rilievo della mancata dimostrazione del superamento della prova di resistenza, ai fini della prefigurazione di un concreto ed effettivo interesse ad agire;

b) che fosse stata disattesa la non equivoca previsione del disciplinare di gara, nella parte in cui escludeva espressamente la possibilità di assegnazione di punteggio utile alle offerte tecniche prive delle prescritte sottoscrizioni finali e marginali, anche relativamente alla documentazione ed alle schede tecniche allegate, inerenti i prodotti offerti per l’espletamento del servizio;

c) che fosse stata ingiustamente disposta la condanna, a proprio carico, alla refusione delle spese e competenze di lite.

3.- Con distinto gravame, parimenti notificato nei tempi e nelle forme di rito, avverso la medesima sentenza insorgeva anche il Consorzio Nazionale Cooperative Pluriservizi, che formulava identiche ragioni di doglianza.

4.- Si costituiva in giudizio, per resistere ad entrambi i gravami, Ma. s.p.a.., che – nel contestare ogni avversa censura – riproponeva, in via devolutiva, le doglianze rimaste assorbite in prime cure.

Nel rituale contraddittorio delle parti, alla pubblica udienza del 18 gennaio 2018, sulle reiterate conclusioni dei difensori delle parti costituite, la causa veniva riservata per la decisione.

DIRITTO

1.- Gli appelli – di cui occorre disporre la riunione, ex art. 96, comma 1, Cod. proc. amm., in quanto proposti contro la stessa sentenza – sono infondati e meritano di essere respinti.

2.- Sotto un primo profilo critico, le parti appellanti imputano alla sentenza impugnata di aver disatteso l’eccezione di inammissibilità articolata in prime cure, incentrata sulla mancata dimostrazione del superamento della prova di resistenza, ai fini della qualificazione dell’interesse ad agire.

In particolare:

a) il raggruppamento appellato non avrebbe, per parte sua, dimostrato, come sarebbe stato suo onere, la prospettica riconoscibilità del punteggio massimo (pari a 10 punti) alla voce T.3 della propria offerta tecnica, inerente la qualità e la tipologia dei prodotti offerti per l’espletamento del servizio da aggiudicare;

b) a sua volta, nel disattendere l’eccezione, la sentenza di prime cure avrebbe arbitrariamente avallato una sorta di implausibile automatismo attributivo, con ciò, di fatto, surrogando con il proprio apprezzamento di merito il potere discrezionale spettante alla Commissione di gara.

2.1.- Sotto entrambi gli argomentati profili, la censura non ha fondamento.

Vale, invero, preliminarmente osservare che – a fronte dell’attribuzione di un punteggio di fatto pari a zero in relazione alle caratteristiche tecniche dei prodotti offerti, conseguente alla ritenuta irritualità e non valutabilità, per difetto di sottoscrizione, delle relative schede tecniche – la mera eventualità di riammissione alla prospettica rivalutazione, conseguente al potenziale accoglimento delle relative ragioni di doglianza, appariva (ed appare) già di per sé suscettibile di radicare un interesse ad agire, non sussistendo (né essendo ex adverso dedotte) ragioni ostative al riconoscimento del punteggio massimo attribuibile.

Ma vi è di più.

In base alla legge di gara, la Commissione aveva a disposizione un massimo di 10 punti per il sub-criterio T.3.1, da assegnare alla concorrente che impiegasse prodotti a marchio Ecolabel o con certificazione equivalente (ad esclusione di quelli indicati per i locali Fr. Cl.).

A fronte di ciò, non essendo contestato che il RTI appellato avesse presentato esclusivamente prodotti a marchio Ecolabel (Gruppo Sutter) o, comunque, conformi ai c.d. “CAM” (Criteri ambientali minimi), è evidente che – in piana applicazione dello stesso criterio utilizzato dalla stazione appaltante nella valutazione delle analoghe offerte degli altri concorrenti rimasti in gara – avrebbero dovuto essere automaticamente riconosciuti, come esattamente ritenuto dal primo giudice, tutti i punti a disposizione.

Non è, per tal via, revocabile in dubbio l’interesse dell’odierna appellata alla proposizione del gravame, palesandosi il suo accoglimento prospetticamente utile alla attribuzione del punteggio idoneo a sovvertire, in proprio favore, gli esiti dell’aggiudicazione.

3.- Con secondo motivo, gli appellanti concordemente assumono che – costituendo l’offerta tecnica, anche nella chiara previsione di bando, un atto “pluristrutturato o composito” – le relative schede tecniche, in quanto elemento costitutivo dell’offerta, avrebbero dovuto, di fatto, essere siglate in ogni pagina: in difetto di tale adempimento formale, il relativo punteggio non avrebbe per tal via potuto, contrariamente a quanto opinato dal primo giudice, essere riconosciuto.

3.1.- L’assunto non è fondato.

In relazione alle modalità di formalizzazione dell’offerta e, segnatamente, delle schede tecniche a corredo, contenenti la descrizione e le caratteristiche dei prodotti e degli articoli proposti per l’aggiudicazione del contratto, la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato è nel senso che – ai fini dell’utile partecipazione – la sottoscrizione (normativamente imposta, a pena di esclusione dall’art. 74 del d.lgs. n. 163 del 2006, in quanto preordinata a garantire l’effettiva riferibilità al proponente, la serietà del formalizzato impegno e l’assunzione della relativa responsabilità) vada riferita esclusivamente all’offerta in senso stretto, in quanto tale comprensiva, laddove prevista, della relazione tecnica illustrativa.

Per contro, la mancata sottoscrizione di alcuni allegati – le quante volte, avuto riguardo alle modalità e formalità di presentazione, non risulti revocabile in dubbio la provenienza e l’imputabilità al proponente, che ne abbia fatto oggetto di richiamo nella elaborazione della ridetta relazione illustrativa – non può, di per sé, rappresentare motivo di esclusione (sul punto, cfr., da ultimo, Cons. Stato, III, 24 maggio 2017, n. 2452; VI, 18 settembre 2013, n. 4663; V, 20 aprile 2012, n. 2317).

Analogo criterio deve, allora, ritenersi valere (non sussistendo ragioni per giustificare un diverso trattamento) anche nella ipotesi minore – ricorrente nella specie – in cui non si prefiguri un caso di esclusione, ma di semplice non valutabilità ai fini della attribuzione dei previsti punteggi.

Induce, del resto, alla riaffermazione della esposta conclusione il principio (costituzionale e comunitario) del favor partecipationis, il quale impone un’accezione sostanzialistica della funzione della sottoscrizione, senza che formalismi privi di effettiva utilità ai fini della gara ostino al corretto svolgimento della gara stessa ed al soddisfacimento dell’interesse pubblico primario, incentrato sulla scelta del contraente in grado di offrire il servizio di miglior qualità: la mancanza della sottoscrizione va, perciò, intesa secondo un criterio sostanziale, cioè, come mancanza assoluta e non come mancato rispetto di una modalità di apposizione della stessa, posto che solo in quel caso è inficiata la validità e la ricevibilità dell’offerta, senza la necessità di una espressa previsione escludente nel bando di gara.

Si conferma, con ciò, che l’incompletezza della sottoscrizione può causare l’esclusione (ovvero la non valutazione), solo allorquando residuino dubbi sull’effettivo contenuto dell’offerta (Cons. Stato, III, 21 luglio 2017, n. 3616): dubbi che non avevano ragion d’essere nella fattispecie in esame, in cui era stata sottoscritta l’offerta in ogni pagina ed anche la pagina iniziale che precedeva l’allegazione delle schede, a riprova dell’obbligo, assunto dal concorrente, di utilizzare proprio quei prodotti ivi di seguito descritti.

In ogni caso, vale anche soggiungere che, invero, le schede in questione risultano redatte da soggetto terzo, ossia dal produttore, di tal che, nel presentarle, la concorrente si era semplicemente obbligata ad impiegare quei determinati prodotti di una certa marca, aventi determinate caratteristiche: la sottoscrizione delle schede tecniche avrebbe, perciò, rappresentato adempimento formale per sé comunque ultroneo, in quanto la Ma. non avrebbe mai potuto predisporle nei loro contenuti, essendosi, appunto, limitata ad introdurle a corredo dell’offerta tecnica, con l’impegno a farne utilizzo.

Né può revocarsi in dubbio che queste schede tecniche fossero riconducibili all’offerta, in quanto inserite in un plico timbrato e firmato nel frontespizio dal concorrente, sigillato a caldo e reso immodificabile e non manomettibile: essendo, con ciò, garantita ed incontestabile la provenienza dal proponente e la sottesa assunzione di impegno

3.2.- Alle considerazioni che precedono – già di per sé sufficienti a giustificare la reiezione del motivo – importa, in ogni caso, aggiungere che, comunque, il disciplinare di gara, nella specie, comminava l’attribuzione di un punteggio pari a zero alla voce di cui al sub- criterio T.3.1 non già in caso di omessa sottoscrizione delle schede tecniche, bensì solo in caso di omessa presentazione delle stesse (cfr. par. 1.1, alla pag. 17).

3.3.- Alla luce dei rilievi che precedono, il motivo deve essere respinto. Al quale fine non appare ostativo l’assunto – pure criticamente valorizzato dagli appellanti – secondo cui il primo giudice sarebbe caduto in errore, ritenendo apposta da uno dei partecipanti al raggruppamento appellato la firma sul frontespizio dei documenti allegati: la quale, per contro, era stata semplicemente apposta, all’esito della verifica, dal Presidente della Commissione.

Sebbene il rilievo appaia corretto, è evidente che – alla luce della riassunta ratio decidendi – si tratta di circostanza ininfluente e priva di rilevanza, una volta chiarito che alcuna sottoscrizione era, di fatto, necessaria ai fini della valutabilità degli allegati.

4.- Con ultimo motivo, gli appellanti si dolgono che, nell’accogliere l’avverso gravame, il primo giudice abbia disposto, in loro danno, la condanna alle refusione delle spese di lite, quantificate nella complessiva misura di € 3.000,00.

4.1.- Così come formulato, il motivo è prima ancora inammissibile per genericità che infondato nel merito.

Invero, a fronte della piana applicazione del canone della soccombenza, gli appellanti non adducono – fuori di un generico e non circostanziato richiamo alla pretesa complessità della vicenda, che avrebbe, negli auspici, legittimato una pretesa compensazione del carico delle spese – alcuna ragione idonea a ritenere l’erroneità della liquidazione operata.

5.- Per tutto quanto precede, gli appelli vanno, in definitiva, respinti, senza che occorra procedere alla disamina degli ulteriori motivi di doglianza dedotti dall’appellata in prime cure, che si confermano assorbiti.

Le spese del grado seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo che segue.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

Sezione Quinta,

definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Condanna Ce. s.p.a. e il Consorzio Nazionale Cooperative Pluriservizi alla refusione delle spese di lite in favore di Ma. s.p.a., che liquida, a carico di ciascuno, nella rispettiva misura di € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 gennaio 2018 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini – Presidente

Claudio Contessa – Consigliere

Fabio Franconiero – Consigliere

Valerio Perotti – Consigliere

Giovanni Grasso – Consigliere, Estensore

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