Corte di Cassazione, sezione terza penale, sentenza 18 gennaio 2018, n. 1955. Non sono ‘beni paesaggisticì ai sensi dell’art. 134, d.lgs. n. 42 del 2004, gli immobili e le aree sottoposti a tutela dai piani paesaggistici ai sensi della lettera e) dell’art. 143, comma 1, d.lgs. n. 42 del 2004

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Corte di Cassazione, sezione terza penale, sentenza 18 gennaio 2018, n. 1955. Non sono ‘beni paesaggisticì ai sensi dell’art. 134, d.lgs. n. 42 del 2004, gli immobili e le aree sottoposti a tutela dai piani paesaggistici ai sensi della lettera e) dell’art. 143, comma 1, d.lgs. n. 42 del 2004

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5.13. Il Decreto Legislativo n. 42 del 2004, che ha abrogato e sostituto l’intero Decreto Legislativo n. 940 del1999, ha ampliato la categoria dei “beni paesaggistici” (cosi’ diversamente nominati). L’articolo 134, nella sua iniziale stesura, definiva tali: a) gli immobili e le aree indicati all’articolo 136, individuati ai sensi degli articoli da 138 a 141 (in buona sostanza si tratta dei beni gia’ indicati dal cit. Decreto Legislativo n. 940, articolo 139); b) le aree indicate all’articolo 142 (quelle gia’ oggetto di tutela “ope legis” ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977, articolo 82, comma 5); c) gli immobili e le aree comunque sottoposti a tutela dai piani paesaggistici previsti dagli articoli 143 e 156.

5.14. L’articolo 134, lettera c), e’ stata modificata nel tempo.

5.15. Il Decreto Legislativo 24 marzo 2006, n. 157 (articolo 4, comma 1) vi introdusse una prima modifica in virtu’ della quale erano considerati beni paesaggistici “gli immobili e le aree tipizzati, individuati e sottoposti a tutela dai piani paesaggistici previsti dagli articoli 143 e 156”.

5.16. Successivamente, il Decreto Legislativo 26 marzo 2008, n. 63, articolo 2, comma 1, lettera d), n. 3, ha modificato l’articolo 134, lettera c) nella seguente versione definitiva: “gli ulteriori immobili ed aree specificamente individuati a termini dell’articolo 136 e sottoposti a tutela dai piani paesaggistici previsti dagli articoli 143 e 156”.

5.17. Il Decreto Legislativo n. 42 del 2004, articolo 143, intitolato “Piano paesaggistico”, nella sua originaria versione stabiliva, per quanto qui rileva, quanto segue: “1. In base alle caratteristiche naturali e storiche ed in relazione al livello di rilevanza e integrita’ dei valori paesaggistici, il piano ripartisce il territorio in ambiti omogenei, da quelli di elevato pregio paesaggistico fino a quelli significativamente compromessi o degradati. 2. In funzione dei diversi livelli di valore paesaggistico riconosciuti, il piano attribuisce a ciascun ambito corrispondenti obiettivi di qualita’ paesaggistica. Gli obiettivi di qualita’ paesaggistica prevedono in particolare: a) il mantenimento delle caratteristiche, degli elementi costitutivi e delle morfologie, tenuto conto anche delle tipologie architettoniche, nonche’ delle tecniche e dei materiali costruttivi; b) la previsione di linee di sviluppo urbanistico ed edilizio compatibili con i diversi livelli di valore riconosciuti e tali da non diminuire il pregio paesaggistico del territorio, con particolare attenzione alla salvaguardia dei siti inseriti nella lista del patrimonio mondiale dell’UNESCO e delle aree agricole; c) il recupero e la riqualificazione degli immobili e delle aree sottoposti a tutela compromessi o degradati, al fine di reintegrare i valori preesistenti ovvero di realizzare nuovi valori paesaggistici coerenti ed integrati con quelli. 3. Il piano paesaggistico ha contenuto descrittivo, prescrittivo e propositivo. La sua elaborazione si articola nelle seguenti fasi: a) ricognizione dell’intero territorio, attraverso l’analisi delle caratteristiche storiche, naturali, estetiche e delle loro interrelazioni e la conseguente definizione dei valori paesaggistici da tutelare, recuperare, riqualificare e valorizzare; b) analisi delle dinamiche di trasformazione del territorio attraverso l’individuazione dei fattori di rischio e degli elementi di vulnerabilita’ del paesaggio, la comparazione con gli altri atti di programmazione, di pianificazione e di difesa del suolo; c) individuazione degli ambiti paesaggistici e dei relativi obiettivi di qualita’ paesaggistica; d) definizione di prescrizioni generali ed operative per la tutela e l’uso del territorio compreso negli ambiti individuati; e) determinazione di misure per la conservazione dei caratteri connotativi delle aree tutelate per legge e, ove necessario, dei criteri di gestione e degli interventi di valorizzazione paesaggistica degli immobili e delle aree dichiarati di notevole interesse pubblico; f) individuazione degli interventi di recupero e riqualificazione delle aree significativamente compromesse o degradate; g) individuazione delle misure necessarie al corretto inserimento degli interventi di trasformazione del territorio nel contesto paesaggistico, alle quali debbono riferirsi le azioni e gli investimenti finalizzati allo sviluppo sostenibile delle aree interessate; h) individuazione, ai sensi dell’articolo 134, lettera c), di eventuali categorie di immobili o di aree, diverse da quelle indicate agli articoli 136 e 142, da sottoporre a specifiche misure di salvaguardia e di utilizzazione. 4. Il piano paesaggistico, anche in relazione alle diverse tipologie di opere ed interventi di trasformazione del territorio, individua distintamente le aree nelle quali la loro realizzazione e’ consentita sulla base della verifica del rispetto delle prescrizioni, delle misure e dei criteri di gestione stabiliti nel piano paesaggistico ai sensi del comma 3, lettera d), e), f) e g), e quelle per le quali il piano paesaggistico definisce anche parametri vincolanti per le specifiche previsioni da introdurre negli strumenti urbanistici in sede di conformazione e di adeguamento ai sensi dell’articolo 145. 5. Il piano puo’ altresi’ individuare: a) le aree, tutelate ai sensi dell’articolo 142, nelle quali la realizzazione delle opere e degli interventi consentiti, in considerazione del livello di eccellenza dei valori paesaggistici o della opportunita’ di valutare gli impatti su scala progettuale, richiede comunque il previo rilascio dell’autorizzazione di cui agli articoli 146, 147 e 159; b) le aree, non oggetto di atti e provvedimenti emanati ai sensi degli articoli 138, 140, 141 e 157, nelle quali, invece, la realizzazione di opere ed interventi puo’ avvenire sulla base della verifica della conformita’ alle previsioni del piano paesaggistico e dello strumento urbanistico, effettuata nell’ambito del procedimento inerente al titolo edilizio e con le modalita’ previste dalla relativa disciplina, e non richiede il rilascio dell’autorizzazione di cui agli articoli 146, 147 e 159; c) le aree significativamente compromesse o degradate nelle quali la realizzazione degli interventi di recupero e riqualificazione non richiede il rilascio dell’autorizzazione di cui agli articoli 146, 147 e 159”.

5.18. Il coevo articolo 146, intitolato “Autorizzazione”, prevedeva: “1. I proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di immobili e aree oggetto degli atti e dei provvedimenti elencati all’articolo 157, oggetto di proposta formulata ai sensi degli articoli 138 e 141, tutelati ai sensi dell’articolo 142, ovvero sottoposti a tutela dalle disposizioni del piano paesaggistico, non possono distruggerli, ne’ introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione. 2. I proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo dei beni indicati al comma 1, hanno l’obbligo di sottoporre alla regione o all’ente locale al quale la regione ha affidato la relativa competenza i progetti delle opere che intendano eseguire, corredati della documentazione prevista, al fine di ottenere la preventiva autorizzazione”.

5.19. L’articolo 143, e’ stato modificato dal Decreto Legislativo 24 marzo 2006, n. 157, articolo 13, comma 1, nel senso che segue: “1. L’elaborazione del piano paesaggistico si articola nelle seguenti fasi: a) ricognizione dell’intero territorio, considerato mediante l’analisi delle caratteristiche storiche, naturali, estetiche e delle loro interrelazioni e la conseguente definizione dei valori paesaggistici da tutelare, recuperare, riqualificare e valorizzare; b) puntuale individuazione, nell’ambito del territorio regionale, delle aree di cui all’articolo 142, comma 1, e determinazione della specifica disciplina ordinata alla loro tutela e valorizzazione; c) analisi delle dinamiche di trasformazione del territorio attraverso l’individuazione dei fattori di rischio e degli elementi di vulnerabilita’ del paesaggio, nonche’ la comparazione con gli altri atti di programmazione, di pianificazione e di difesa del suolo; d) individuazione degli ambiti paesaggistici di cui all’articolo 135; e) definizione di prescrizioni generali ed operative per la tutela e l’uso del territorio compreso negli ambiti individuati; f) determinazione di misure per la conservazione dei caratteri connotativi delle aree tutelate per legge e, ove necessario, dei criteri di gestione e degli interventi di valorizzazione paesaggistica degli immobili e delle aree dichiarati di notevole interesse pubblico; g) individuazione degli interventi di recupero e riqualificazione delle aree significativamente compromesse o degradate e degli altri interventi di valorizzazione; h) individuazione delle misure necessarie al corretto inserimento degli interventi di trasformazione del territorio nel contesto paesaggistico, alle quali debbono riferirsi le azioni e gli investimenti finalizzati allo sviluppo sostenibile delle aree interessate; i) tipizzazione ed individuazione, ai sensi dell’articolo 134, comma 1, lettera c), di immobili o di aree, diversi da quelli indicati agli articoli 136 e 142, da sottoporre a specifica disciplina di salvaguardia e di utilizzazione. 2. Il piano paesaggistico, anche in relazione alle diverse tipologie di opere ed interventi di trasformazione del territorio, individua le aree nelle quali la loro realizzazione e’ consentita sulla base della verifica del rispetto delle prescrizioni, delle misure e dei criteri di gestione stabiliti nel piano paesaggistico ai sensi del comma 1, lettera e), f), g) ed h), e quelle per le quali il piano paesaggistico definisce anche specifiche previsioni vincolanti da introdurre negli strumenti urbanistici in sede di conformazione e di adeguamento ai sensi dell’articolo 145”.

5.20. Il Decreto Legislativo 26 marzo 2008, n. 63 ha modificato, tra gli altri, oltre l’articolo 134, lettera c), sia l’articolo 143 che l’articolo 146.

5.21. In particolare, l’articolo 143 e’ stato cosi’ modificato dall’articolo 2, comma 1, lettera p): “1. L’elaborazione delpiano paesaggistico comprende almeno: a) ricognizione del territorio oggetto di pianificazione, mediante l’analisi delle sue caratteristiche paesaggistiche, impresse dalla natura, dalla storia e dalle loro interrelazioni, ai sensi degli articoli 131 e 135; b) ricognizione degli immobili e delle aree dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi dell’articolo 136, loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonche’ determinazione delle specifiche prescrizioni d’uso, a termini dell’articolo 138, comma 1, fatto salvo il disposto di cui all’articolo 140, comma 2, e articolo 141-bis; c) ricognizione delle aree di cui all’articolo 142, comma 1, loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonche’ determinazione di prescrizioni d’uso intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree e, compatibilmente con essi, la valorizzazione; d) eventuale individuazione di ulteriori immobili od aree, di notevole interesse pubblico a termini dell’articolo 134, comma 1, lettera c), loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonche’ determinazione delle specifiche prescrizioni d’uso, a termini dell’articolo 138, comma 1; e) individuazione di eventuali, ulteriori contesti, diversi da quelli indicati all’articolo 134, da sottoporre a specifiche misure di salvaguardia e di utilizzazione; f) analisi delle dinamiche di trasformazione del territorio ai fini dell’individuazione dei fattori di rischio e degli elementi di vulnerabilita’ del paesaggio, nonche’ comparazione con gli altri atti di programmazione, di pianificazione e di difesa del suolo; g) individuazione degli interventi di recupero e riqualificazione delle aree significativamente compromesse o degradate e degli altri interventi di valorizzazione compatibili con le esigenze della tutela; h) individuazione delle misure necessarie per il corretto inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di trasformazione del territorio, al fine di realizzare uno sviluppo sostenibile delle aree interessate; i) individuazione dei diversi ambiti e dei relativi obiettivi di qualita’, a termini dell’articolo 135, comma 3. 2. Le regioni, il Ministero ed il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare possono stipulare intese per la definizione delle modalita’ di elaborazione congiunta dei piani paesaggistici, salvo quanto previsto dall’articolo 135, comma 1, terzo periodo. Nell’intesa e’ stabilito il termine entro il quale deve essere completata l’elaborazione del piano. Il piano e’ oggetto di apposito accordo fra pubbliche amministrazioni, ai sensi della L. 7 agosto 1990, n. 241, articolo 15. L’accordo stabilisce altresi’ i presupposti, le modalita’ ed i tempi per la revisione del piano, con particolare riferimento all’eventuale sopravvenienza di dichiarazioni emanate ai sensi degli articoli 140 e 141 o di integrazioni disposte ai sensi dell’articolo 141-bis. Il piano e’ approvato con provvedimento regionale entro il termine fissato nell’accordo. Decorso inutilmente tale termine, il piano, limitatamente ai beni paesaggistici di cui alle lettera b), c) e d) del comma 1, e’ approvato in via sostitutiva con decreto del Ministro, sentito il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare”.

5.22. L’articolo 146 e’ stato cosi’ modificato dall’articolo 2, comma 1, lettera s): “I proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di immobili ed aree di interesse paesaggistico, tutelati dalla legge, a termini dell’articolo 142, o in base alla legge, a termini dell’articolo 136, articolo 143, comma 1, lettera d), e articolo 157, non possono distruggerli, ne’ introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione. 2. I soggetti di cui al comma 1 hanno l’obbligo di presentare alle amministrazioni competenti il progetto degli interventi che intendano intraprendere, corredato della prescritta documentazione, ed astenersi dall’avviare i lavori fino a quando non ne abbiano ottenuta l’autorizzazione”.

5.23. Il P.U.T.T. – Piano Urbanistico Territoriale della Regione Puglia – e’ stato approvato il 15 dicembre 2000 con delibera di Giunta regionale n. 1748, pubblicata sul B.U. della Regione Puglia n. 6 dell’11/01/2001. La sua approvazione e’ avvenuta vigente il Decreto Legislativo n. 490 del 1999 ed in espressa attuazione anche del cit. Decreto Legge n. 312, articolo 1-bis, (in costanza delquale era stato avviato l’iter della sua formazione). Il Decreto Legislativo n. 490 del 1999, come visto, reiterava alla lettera il contenuto del Decreto Legge 27 giugno 1985, n. 312, articoli 1, 1-bis e 1-ter, convertito, con modificazioni, dalla L. 8 agosto 1985, n. 431.

5.24. Orbene, sulla possibilita’ che il piano paesistico possa comprendere zone e/o territori ulteriori rispetto a quelli elencati dal Decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977, articolo 82, comma 5, (modificato dal cit., Decreto Legge n. 312, articolo 1), la Corte costituzionale non ha mai avuto dubbi.

5.25. Gia’ all’indomani della modifica dell’articolo 82, cit., la Corte affermo’ con chiarezza che “la protezione fornita o preordinata con la normativa in argomento e’ pur sempre minimale, e non esclude ne’ preclude normative regionali di maggiore o di pari efficienza (salva, come e’ ovvio, la verifica in concreto della effettiva compatibilita’ di esse con gli scopi e con le caratteristiche di fondo della riforma)” (sentenza n. 151 del 1986 e ribadi’ l’argomento con la successiva sentenza n. 327 dl 1990 allorquando affermo’ che “se e’ vero, pertanto, che la L. n. 431, articolo 1-bis riferisce il piano urbanistico territoriale con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali – al pari del piano paesistico – “ai beni ed alle aree elencati nel Decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, articolo 82, comma 5”, e’ anche vero che tale riferimento non puo’ essere correttamente inteso come limitativo delle ordinarie competenze regionali in materia urbanistica o modificativo della naturale forza espansiva degli strumenti di pianificazione urbanistica affidati alla Regione ai sensi della legislazione statale e regionale. In realta’, la norma in esame si limita soltanto a porre a carico della Regione l’obbligo di procedere, entro il 31 dicembre 1986, alla redazione di uno strumento programmatico (piano paesistico o piano urbanistico territoriale), in grado di tutelare, attraverso una normativa d’uso e di valorizzazione ambientale, determinate aree specificamente elencate: ma questo non esclude che la stessa Regione, nell’esercizio delle sue competenze urbanistiche, possa estendere l’efficacia dello strumento anche al di la’ della sua sfera “necessaria”, fino ad investire aree territoriali non comprese nella disciplina della L. n. 431, una volta che risultino rispettati i caratteri propri e naturali del tipo di atto in concreto impiegato. E in proposito va ricordato che questa Corte ha gia’ avuto modo di sottolineare come la protezione preordinata dalla L. n. 431 del 1985 sia pur sempre “minimale” e non escluda ne’ precluda “normative regionali di maggiore o pari efficienza” (cfr. sent. n. 151 del 1985, par. 8). L’estensione dell’efficacia del piano puo’, infatti, trovare adeguata giustificazione nell’esigenza di far salva una visione organica dell’intero territorio regionale e di provvedere alla tutela dei valori paesistici nel quadro di una valutazione complessiva dei valori sottesi alla disciplina dell’assetto urbanistico”.

5.26. Le successive modifiche introdotte con il Decreto Legislativo n. 42 del 2004 e, soprattutto, con il Decreto Legislativo n. 63 del 2008, non hanno eliminato la possibilita’ per le Regioni di sottoporre a tutela ambientale beni ed aree diversi da quelli previsti dall’articolo 134, poiche’, come visto, l’attuale articolo 143, lettera e), attribuisce loro pur sempre la possibilita’ di individuare eventuali, ulteriori contesti, diversi da quelli indicati all’articolo 134, da sottoporre a specifiche misure di salvaguardia e di utilizzazione; cio’ in coerenza con quanto prevede il Decreto Legislativo n. 42 del 2004, articolo 135, comma 3, (come sostituito dal Decreto Legislativo n. 63 del 2008, articolo 2, comma 1, lettera e), che attribuisce ai piani paesaggistici la funzione di predisporre specifiche normative d’uso per la tutela del paesaggio, inteso, ai sensi dell’articolo 131, come “territorio espressivo di identita’, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali, umani e dalle loro interrelazioni”, espressione di “quegli aspetti e caratteri che costituiscono rappresentazione materiale e visibile dell’identita’ nazionale, in quanto espressione di valori culturali”, la cui tutela e’ volta “a riconoscere, salvaguardare e, ove necessario, a recuperare i valori culturali che esso esprime” e a “promuovere lo sviluppo della cultura”.
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