Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 17 gennaio 2018, n. 241. Nel caso di risarcimento del danno causato da inerzia dell’amministrazione

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Nel caso di risarcimento del danno causato da inerzia dell’amministrazione, il riconoscimento del danno stesso non può desumersi semplicemente dal decorso del termine procedimentale, essendo necessario valutare anche il comportamento del presunto danneggiato.

Sentenza 17 gennaio 2018, n. 241
Data udienza 5 ottobre 2017

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7616 del 2013, proposto da:
Fa. Bo. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ma. Et. Ve., Mi. Mi., con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Vi. Sa., con domicilio eletto presso lo studio Ar. Ca. in Roma, piazza (…);
per la riforma
della sentenza del T.A.R. BASILICATA – POTENZA, SEZIONE I, n. 83/2013, resa tra le parti, concernente risarcimento danni a seguito della mancata assegnazione lotto.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di (omissis);
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 ottobre 2017 il Cons. Luigi Massimiliano Tarantino e uditi per le parti gli avvocati M.E. Ve., V. Sa.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso proposto dinanzi al TAR per la Basilicata l’odierna appellante invocava il risarcimento dei danni subiti a seguito della mancata e/o perdita definitiva della possibilità di edificare un insediamento produttivo/commerciale presso un lotto assegnatole nell’area P.I.P. (omissis) da ricondursi in termini di efficacia eziologica all’inerzia e all’intempestiva e colposa azione amministrativa con spregio all’art. 97 Cost. e ad ogni senso di legge e principio regolante l’azione amministrativa.
2. Il TAR, nel respingere la detta domanda, esaminava la condotta dell’amministrazione, distinguendola in due periodi: il primo dall’istanza di assegnazione del 15/3/06, con la quale l’odierna appellante chiedeva l’assegnazione diretta del lotto n. 1 nell’area p.i.p. in località (omissis) del Comune di (omissis) fino al 2 dicembre 2008 data della determina di assegnazione provvisoria del lotto; il secondo successivo al periodo indicato. Quanto alla prima fase il TAR riteneva che non vi fosse stata inerzia inescusabile da parte dell’amministrazione bensì un’attività svoltasi, nel rispetto delle disposizioni regolamentari disciplinanti la procedura di assegnazione del lotto; la prefigurazione d’un lotto 1 interamente ricadente nella proprietà della ricorrente e non abbisognevole di esproprio (dal quale era anzi stato chiesto l’esonero), col conseguente allungamento dei tempi di adozione dell’assegnazione provvisoria era, secondo il TAR, riconducibile alla responsabilità della ricorrente. Mentre per il periodo successivo non riscontrava alcuna responsabilità addebitabile in capo all’amministrazione, da un lato perché la stessa si sarebbe attivata per acquisire con l’espropriazione prima, e con la permuta poi il fondo necessario, dall’altro per l’inosservanza della coltivazione dei rimedi processuali da parte dell’originario ricorrente.
3. Avverso la pronuncia indicata in epigrafe propone appello l’originario ricorrente, che censura le conclusioni raggiunte dal TAR, evidenziando che: a) già due anni prima dell’assegnazione provvisoria del lotto, l’amministrazione sarebbe stata al corrente della volontà dell’appellante di acquistare la restante parte del lotto non di sua proprietà e del resto la configurazione del lotto 1 sarebbe risultata dalle planimetrie del p.i.p. ed i proprietari delle due porzioni sarebbero stati identificati. Né varrebbe affermare che solo alla data dell’assegnazione provvisoria l’amministrazione si sarebbe resa conto della configurazione del lotto 1, trattandosi di dati già in suo possesso. Ancora il riferimento contenuto nell’istanza di assegnazione del lotto all’esonero dall’espropriazione non potrebbe essere inteso come affermazione del fatto che il lotto sarebbe ricaduto interamente nella sua proprietà. Ma, al contrario, come necessità che parte del suo terreno dovesse essere acquisito dall’amministrazione, per destinarlo a pubblica strada; b) quanto al periodo successivo, invece, non rileverebbe l’attività di permuta nella quale si sarebbe impegnata l’amministrazione, dal momento che dovrebbe apprezzarsi semplicemente la mancata tempestiva attivazione dei poteri espropriativi. Né rileverebbe, infine, la mancata attivazione degli strumenti di tutela giurisdizionale a fronte degli atti di impulso dell’attività amministrativa, posti in essere dall’appellante.
In ragione di ciò l’appellante valuta come sussistenti gli elementi dell’illecito aquiliano imputabile in capo all’amministrazione appellata e chiede la condanna del Comune di (omissis) al conseguente risarcimento del danno, stimato in 2.430.000,00 euro, oltre rivalutazione monetaria ed interessi legali e/o compensativi sulle somme via via rivalutate a decorre dal gennaio 2008.
4. Costituitasi in giudizio l’amministrazione comunale eccepisce dapprima l’inammissibilità dell’appello per genericità, in subordine invoca la conferma della sentenza gravata.
5. Nelle successive difese l’appellante contesta l’eccezione di inammissibilità spiegata dal Comune ed insiste nelle proprie conclusioni.
6. Preliminarmente, deve respingersi l’eccezione di inammissibilità per genericità dell’appello spiegata dall’amministrazione appellata. L’odierno gravame, infatti, contiene critiche puntali ai capi della pronuncia di prime cure, sicché non si rinviene alcuna violazione della disciplina contenuta nell’art. 101 c.p.a.
7. Venendo al merito, l’appello è infondato e non può essere accolto.
7.1. L’esame dell’odierno gravame deve essere preceduto dalla ricostruzione in fatto delle vicende sottostanti.
In data 13 marzo 2006 l’odierna appellante acquistava un terreno ricadente nel p.i.p., in parte con destinazione a strada pubblica ed in parte ad insediamento produttivo. Successivamente, in data 15 marzo 2006 presentava istanza di assegnazione dell’ulteriore pozione del lotto n. 1 non ricadente nella sua proprietà, per integrare la necessaria misura minima, invocando l’applicazione dell’art. 2 del regolamento adottato dallo stesso Comune, che tanto consentiva al proprietario di un terreno di almeno 1200 mq. (1/2) all’interno di un lotto intero (2.400 mq.). Infatti, parte del terreno di proprietà dell’originaria ricorrente veniva espropriato per essere destinato a pubblica strada, sicché al fine di rispettare il requisito della proprietà minima prevista per il lotto n. 1, l’amministrazione comunale avrebbe dovuto trasferire a quest’ultima, il terreno confinante di proprietà del vicino signor Pe. e figli. In data 30 giugno 2006 l’odierna appellante diveniva assegnataria provvisoria di tutto il lotto n. 1, previo versamento della somma di 36.000,00 euro, pari al 50% del presunto onere che avrebbe sopportato il Comune a seguito dell’esproprio del terreno. In data 27 febbraio 2007 la stessa accettava la concessione di un contributo regionale finalizzato alla realizzazione di lavori sul lotto in questione. In ragione di ciò, l’odierna appellante con lettera del 30 aprile 2007 sollecitava l’amministrazione comunale alla conclusione della procedura di assegnazione definitiva del lotto. In data 31 dicembre 2007 l’appellante avanzava istanza di permesso di costruire corredata dal relativo progetto. In data 13 marzo 2009 l’amministrazione comunale rilasciava il detto permesso di costruire, condizionandolo, però, all’acquisizione da parte dell’originaria ricorrente dell’intera proprietà del lotto n. 1. L’amministrazione comunale solo nel 2009, dapprima proponendo una permuta a quest’ultimi, ed in seguito attivando una procedura d’esproprio, mai conclusasi, si attivava per ottenere il trasferimento del terreno confinante di proprietà del vicino signor Pe. e figli a favore dell’appellante, che subiva, però, nel 2012 la revoca del contributo regionale.
8. Tanto premesso in fatto, deve rilevarsi come la condotta lesiva dell’amministrazione che, a giudizio dell’appellante, avrebbe provocato i danni conseguenti alla perdita del finanziamento regionale sarebbe rappresentata dall’inerzia colpevole serbata dall’amministrazione, che non avrebbe tempestivamente dato corso e concluso le procedure d’esproprio necessarie per assicurarle l’intera proprietà del lotto n. 1.
Al riguardo, deve osservarsi che anche nel caso di risarcimento del danno causato da inerzia dell’amministrazione, il riconoscimento del danno stesso non può desumersi semplicemente dal decorso del termine procedimentale, essendo necessario valutare anche il comportamento del presunto danneggiato. Come già chiarito dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 3/2011, coerentemente con quanto già desumibile dall’art. 1227, c. 2, c.c., l’art. 30, c. 3, c.p.a. – D.Lgs. n. 104/2010 – deve interpretarsi nel senso che la mancata impugnazione di un provvedimento amministrativo o la mancata proposizione di un ricorso amministrativo o, ancora, l’omessa attivazione di iniziative volte a sollecitare la rimozione o la modificazione in autotutela del provvedimento lesivo possono essere ritenuti comportamenti contrari a buona fede nell’ipotesi in cui si appuri che una tempestiva reazione avrebbe evitato o mitigato il danno. Questo principio espresso dall’organo nomofilattico della giustizia amministrativa, sebbene espresso chiaramente dal citato art. 30, c.p.a., era già riconosciuto dalla giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. St., Sez. VI, 16 settembre 2004, n. 595), prima dell’entrata in vigore del detto articolo. La regola della non risarcibilità dei danni evitabili con l’impugnazione del provvedimento e con la diligente utilizzazione degli altri strumenti di tutela previsti dall’ordinamento, oggi sancita dall’art. 30, comma 3, D.Lgs. n. 104/2010 (CPA), è ricognitiva di principi, quindi, già evincibili alla stregua di un’interpretazione evolutiva del capoverso dell’art. 1227 c.c. (cfr. da ultimo, Cons. St., Sez. IV, 14 novembre 2017, n. 5237). Pertanto, deve trovare applicazione anche per le domande e per i fatti illeciti antecedenti all’entrata in vigore del c.p.a. (Cons. St., Sez. V, 29 aprile 2016, n. 1649).
Un comportamento idoneo ad evitare il danno subito non risulta essere stato tenuto dall’odierno appellante, dall’esame degli atti, infatti, emerge che: a) quest’ultimo non ha mai spiegato un’azione volta all’accertamento del silenzio inadempimento dell’amministrazione in relazione all’esercizio dei poteri di esproprio; b) anche in via stragiudiziale le iniziative volte alla tutela delle proprie posizioni giuridiche non sono mai state connotate da una espressa richiesta di concludere il procedimento espropriativo. Ed infatti, da un lato, la missiva indirizzata dall’amministrazione appellata in data 30 aprile 2007 è nel senso della mera richiesta di accelerare la procedura di assegnazione definitiva del lotto. Dall’altro, l’istanza del 31 dicembre 2007 di rilascio di permesso di costruire, pur chiarendo che interessava anche la porzione di lotto non di proprietà della società richiedente, non fa alcun riferimento alla necessità di esproprio né richiede o sollecita espressamente l’adozione di un atto di espropriazione.
Non può, quindi, che farsi applicazione della massima secondo cui il risarcimento del danno provocato dal provvedimento amministrativo illegittimo postula la dimostrazione del nesso di causalità fra la sua emanazione e l’effetto lesivo, con la conseguenza che il nesso causale deve essere escluso, ai sensi degli artt. 1227 c.c e 30 D. Lgs. n. 104/2010 (CPA), qualora nella catena causale il fatto lesivo sia anche in parte imputabile allo stesso danneggiato (Cons. St., Sez. III, 1 agosto 2013, n. 4123).
Nella fattispecie, in esame, infatti, l’appellante non ha posto in essere alcun atto giudiziale o stragiudiziale a tutela delle proprie ragioni e volto a compulsare in modo espresso ed esplicito il potere di esproprio dell’amministrazione, il cui ritardo secondo l’assunto dell’appellante sarebbe causa del danno dalla stessa subito. Non risulta, quindi, provata la presenza di uno degli elementi dell’illecito, ossia il nesso causale, affinché possa accogliersi la domanda risarcitoria riproposta in seconde cure dall’originario ricorrente.
9. L’odierno gravame deve, dunque, essere respinto. Nella complessità in fatto ed in diritto delle questioni trattate si ravvisano eccezionali motivi per compensare le spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 ottobre 2017 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Troiano – Presidente
Fabio Taormina – Consigliere
Oberdan Forlenza – Consigliere
Luigi Massimiliano Tarantino – Consigliere, Estensore
Carlo Schilardi – Consigliere