Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 7 dicembre 2017, n. 5773. È illegittima la gara per l’affidamento dei servizi di biglietteria e vigilanza dei siti del Colosseo

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È illegittima la gara per l’affidamento dei servizi di biglietteria e vigilanza dei siti del Colosseo. L’oggetto dell’appalto doveva comprendere i servizi di fornitura di radioguide, video guide, e gestione delle visite guidate

Sentenza 7 dicembre 2017, n. 5773
Data udienza 16 novembre 2017

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 5593 del 2017, proposto da:
D’Uv. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Va. Vu., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
contro
Consip s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Da. Li. e Fr. Sb., con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, via (…);
Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo – MIBACT, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12, è elettivamente domiciliata;
Soprintendenza speciale per il Colosseo e l’Area archeologica centrale di Roma, in persona del Soprintendente pro tempore, non costituita in giudizio;
nei confronti di
Confcultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Ma. Ca., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale (…);
e con l’intervento di
ad adiuvandum:
Ge. Mu. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Va. Li., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA, SEZIONE II n. 08009/2017, resa tra le parti, concernente affidamento dei servizi di biglietteria e vigilanza per i siti del Colosseo , Palatino – Foro romano e Domus Aurea.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Consip s.p.a., del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, nonché di Confcultura;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 novembre 2017 il Cons. Valerio Perotti e uditi per le parti gli avvocati Vu., Li., Sb., Li. e Ca., nonché dell’avvocato dello Stato Ai.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Risulta dagli atti che Consip s.p.a. – in esecuzione del disciplinare sottoscritto con il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo (MIBACT), nell’ambito delle attività di supporto alle amministrazioni assegnatale dall’art. 16, comma 1, del d.l. n. 78 del 2015 (convertito con l. n. 125 del 2015) – indiceva, con bando pubblicato sulla G.U.R.I. n. 19 del 15 febbraio 2017, una “gara a procedura aperta per l’affidamento dei servizi di biglietteria e vigilanza presso i siti del Colosseo, Foro Romano-Palatino e Domus Aurea”, della durata di 48 mesi, suddivisa in 2 lotti, da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa per un valore complessivo di euro 45.000.000,00.
Avverso il suddetto bando (nonché il disciplinare del 23 dicembre 2015, siglato tra il MIBACT e Consip s.p.a., in parte qua, il disciplinare, il capitolato tecnico e tutta la lex specialis di gara relativa al lotto 1), ritenuto immediatamente lesivo, proponeva ricorso al Tribunale amministrativo del Lazio la società D’Uv. s.r.l., operante nel settore dei servizi di guida e di informazione ai visitatori dei luoghi di interesse artistico e culturale, anche mediante la progettazione, la realizzazione e la diffusione di sistemi multimediali.
La ricorrente sosteneva che la gara non sarebbe stata limitata all’affidamento del servizio di biglietteria, ma avrebbe pure ricompreso una serie di attività riconducibili ai cd. “servizi aggiuntivi” di cui d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), con conseguente violazione della normativa vigente.
In particolare, con ciò facendo la stazione appaltante avrebbe eluso il principio di legge che individua la centralità di detti servizi – da assegnare mediante concessione (laddove nel caso di specie si era ricorsi al diverso strumento dell’appalto di servizi) – rispetto alle attività accessorie quali quelle di biglietteria e di vigilanza, che invece nel bando di gara impugnato avrebbero assunto un ruolo principale, a scapito dei servizi aggiuntivi (recte, di parte di essi) che, così facendo, sarebbero stati pure sottratti al regime concessorio per divenire mere appendici serventi dei primi.
Per l’effetto, lungi dal perseguire la valorizzazione del sito – come per legge – attraverso l’integrazione della biglietteria nei servizi aggiuntivi, operando uno stravolgimento del modello legale di riferimento, attraverso l’inclusione nella biglietteria di una parte essenziale delle prestazioni rientranti nel servizio di guida ed assistenza didattica, nella prassi corrente affidate in concessione ad operatori qualificati attivi nel settore dei servizi aggiuntivi.

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