Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 4 dicembre 2017, n. 5694. Il giudice amministrativo sulle valutazioni tecniche compiute dall’Amministrazione e’ tenuto, secondo un’ormai consolidata giurisprudenza, ad un sindacato c.d. debole

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Il giudice amministrativo sulle valutazioni tecniche compiute dall’Amministrazione e’ tenuto, secondo un’ormai consolidata giurisprudenza, ad un sindacato c.d. debole, implicante un limite alla statuizione finale, nel senso che, dopo avere accertato in modo pieno i fatti ed avere verificato il processo logico-valutativo svolto dall’Autorita’ in base a regole tecniche o del buon agire amministrativo, anch’esse sindacabili, se ritiene le valutazioni dell’Autorità corrette, ragionevoli, proporzionate ed attendibili, non deve spingersi oltre, fino ad esprimere proprie autonome scelte, atteso che, altrimenti, assumerebbe egli la titolarita’ del potere.

Sentenza 4 dicembre 2017, n. 5694
Data udienza 23 marzo 2017

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 9003 del 2015, proposto da:
Bi. Si. Fa. Ma. s.r.l., in proprio e quale mandataria del R.T.I. con So. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ma. Al. Qu. e Ge. Te., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Ge. Te. in Roma, piazza (…);
contro
Regione Liguria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ga. Pa. e Mi. So., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Ga. Pa. in Roma, viale (…);
nei confronti di
Si. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Pi. Al., ed altri, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Ma. Se. in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del T.A.R. Liguria, Sezione II, n. 00728/2015, resa tra le parti, concernente l’affidamento dei servizi per la gestione e la manutenzione di immobili .
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Liguria e della Si. s.p.a., che hanno entrambe spiegato appello incidentale;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 marzo 2017 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti gli avvocati Ma. Al. Qu., An. Ab., su delega dell’avv. Te., Ga. Pa. e Pi. Al.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.- Il R.T.I. con mandataria Bi. Si. Fa. Ma. s.r.l. ha interposto appello avverso la sentenza definitiva 11 settembre 2015, n. 728 del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, Sez. II, con la quale è stato accolto il ricorso proposto dal R.T.I. con mandataria Si. s.p.a. avverso l’aggiudicazione definitiva in favore dell’appellante del servizio integrato per la gestione e manutenzione degli immobili in uso alle Amministrazioni, nonché avverso la sentenza non definitiva dello stesso Tribunale 23 aprile 2015, n. 386, di reiezione di alcuni motivi del ricorso Si., e contestualmente disponente una verificazione tecnica.
Con bando in data 28 maggio 2014 la Regione Liguria ha indetto una procedura ad evidenza pubblica per l’affidamento dei servizi integrati per la gestione e manutenzione degli immobili in uso alle Amministrazioni di cui all’art. 6 della l.r. Liguria n. 13 del 2013; la durata dell’appalto è stata fissata in sessanta mesi e l’importo massimo indicato nel bando era pari ad euro 14.520.000,00; il criterio di aggiudicazione previsto era quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Il servizio si basa sulla stipulazione di una convenzione cui le Amministrazioni contraenti potranno aderire con singoli contratti attuativi, consistenti in ordinativi di fornitura.
Alla procedura di gara hanno partecipato quattro operatori ed all’esito è risultato aggiudicatario il R.T.I. Bi..
Con il ricorso di primo grado il raggruppamento Si. ha impugnato l’aggiudicazione, proponendo anche motivi aggiunti, deducendo, tra l’altro, la violazione del principio di correttezza e di par condicio (in relazione alla conoscenza del punteggio relativo all’offerta economica antecedentemente alla seduta pubblica), il difetto di istruttoria, anche in relazione all’incompetenza professionale (in materia di facility management) del presidente della commissione giudicatrice, l’irragionevolezza ed il vizio motivazionale (in relazione anche alla idoneità tecnica dei componenti della Commissione).
2. – La sentenza parziale n. 386 del 2015 ha respinto i primi sette motivi del ricorso introduttivo ed i motivi aggiunti nono, decimo, undicesimo e dodicesimo, disponendo, mediante rinvio a successiva ordinanza, istruttoria sul quarto motivo di ricorso e sull’ottavo motivo aggiunto, ed in particolare una verificazione tecnica sulla corretta attribuzione dei punteggi a Si. ed a Bi. in relazione a specifici parametri.
La sentenza definitiva n. 728 del 2015, all’esito della esperita verificazione tecnica (che ha accertato una criticità nella sola attribuzione del punteggio relativo al parametro “B4”-”sistema di monitoraggio e controllo”, implicante la riparametrazione del punteggio in favore dell’offerta in favore di Si. di un limitato 0,10 di punto), ha accolto il ricorso, nell’assunto della sostanziale equivalenza delle offerte presentate dalle due partecipanti, tale da non giustificare un divario di attribuzione di punteggio, come invece ritenuto dalla commissione giudicatrice, per l’effetto annullando l’aggiudicazione in favore di Bi..
3. – L’appello critica le sentenze deducendone l’erroneità per irragionevolezza e carenza di motivazione sotto plurimi profili, che verranno di seguito esaminati.
4. – Si è costituito in resistenza il R.T.I. Si. che ha proposto appello incidentale condizionato (per l’ipotesi di accoglimento dell’appello principale di Bi.) nei confronti delle statuizioni di rigetto del ricorso di primo grado contenute principalmente nella sentenza non definitiva.
5. – Ha altresì proposto appello incidentale (a valere anche come appello autonomo) la Regione Liguria chiedendo, in riforma della sentenza appellata, una pronuncia declaratoria dell’inammissibilità del ricorso di primo grado o comunque di rigetto del medesimo.
6. – Con ordinanza 25 marzo 2016, n. 1235 la Sezione ha disposto una consulenza tecnica d’ufficio sul contenuto delle offerte presentate dal R.T.I. Bi. e dal R.T.I. Si., in relazione agli elementi di valutazione A1, B1, B3, B4 ed E2 della lex specialis della procedura, officiando all’uopo il direttore del Dipartimento di Ingegneria Strutturale, Edile e Geotecnica del Politecnico di Torino od un suo delegato.
La C.T.U. è stata espletata mediante deposito nella Segreteria di questa Sezione di una relazione in data 16 gennaio 2017.
7. – All’udienza pubblica del 23 marzo 2017 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1.-Il primo motivo dell’appello principale censura la sentenza parziale nell’assunto che abbia disposto una verificazione tecnica sull’attribuzione dei punteggi alle offerte tecniche delle imprese parti del presente giudizio, senza peraltro rilevare previamente un’irragionevolezza od incongruità nella valutazione operata dal seggio di gara. Analogamente, il verificatore, pur rilevando la discrezionalità della valutazione tecnica compiuta dalla Commissione giudicatrice ed in assenza di un’accertata illogicità o di alcun errore di fatto, ha ritenuto di poter riformulare il coefficiente moltiplicativo dei diversi sub-criteri relativi ai parametri oggetto di verificazione, con l’effetto finale di pervenire all’attribuzione di punteggi diversi. La sentenza definitiva, poi, ha riconosciuto al verificatore il compito di rinnovare le attività svolte dalla commissione giudicatrice e di riformulare le valutazioni, aderendo alle risultanze della disposta istruttoria (che ha concluso nel senso della sostanziale equivalenza delle offerte), consentendo così la sostituzione del giudizio dell’organo amministrativo con quello personale del verificatore.
Il motivo, seppure superato dall’istruttoria rinnovata in questo grado, circostanza che esime la Sezione dall’indugiare sul tema dell’estensione del sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecniche, non appare fondato nella sua interezza.
Infatti la sentenza appellata ha chiarito che la verificazione si è resa necessaria in quanto il ricorso ed i motivi aggiunti avevano dedotto la disparità di trattamento, nell’assunto del contenuto corrispondente tra le offerte tecniche di Bi. e di Si.; ha inoltre chiarito che «l’attribuzione di un diverso punteggio da parte del verificatore non si è risolto in una sostituzione del suo giudizio a quello della commissione ma semplicemente ha segnato il limite oltre il quale la fisiologica divergenza di esito propria della valutazione tecnica sconfina nell’uso non corretto del potere; tutto ciò, è bene ribadirlo, in chiave conservativa dell’esito della gara che non avrebbe potuto essere travolta ove le censure, pur fondate, non fossero state tali da alterare l’esito della gara».
Come dire che l’attribuzione di un punteggio virtuale ha avuto solamente il fine del superamento della prova di resistenza, fermo restando che la verificazione, come pure la sentenza, si sono limitate ad accertare «la sostanziale equivalenza delle offerte presentate dalle due partecipanti che non giustificava un divario di attribuzione di punteggio quale quello espresso dalla Commissione».
2. – Il secondo motivo deduce la tardività dei motivi aggiunti (ed in particolare di quello che ha dato adito alla verificazione tecnica sulle offerte, ed in particolare in ordine al parametro A1), notificati in data 4 marzo 2015, nella considerazione che non rilevi la successiva (integrale) conoscenza dell’offerta tecnica da parte di Si..

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