Consiglio di Stato

Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 25 agosto 2017, n. 4069

E’ senza dubbio consentito agli organi ministeriali, nella ipotesi in cui l’ente che rilascia l’autorizzazione di base non adempia al suo obbligo di motivare in maniera adeguata in ordine alla compatibilità paesaggistica dell’opera, di annullare il provvedimento adottato per difetto di motivazione; in tal caso, tuttavia, i predetti organi sono tenuti, sia al fine di consentire al giudice di riscontrare effettivamente il preteso il vizio di eccesso di potere, sia in ossequio al principio di leale collaborazione fra Stato e Regione (o ente sub-delegato), ad un puntuale indicazione degli elementi concreti della specifica fattispecie che concludono per la non compatibilità delle opere edilizie con i valori tutelati.

 

Sentenza 25 agosto 2017, n. 4069
Data udienza 4 maggio 2017

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Sesta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3656 del 2011, proposto da:

MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA’ CULTURALI, in persona del ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via (…);

contro

CO. CO., rappresentata e difesa dall’avvocato Be. Ca., con domicilio eletto presso lo studio legale La. in Roma, via (…);

nei confronti di

COMUNE DI (omissis), non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. CAMPANIA – NAPOLI: SEZIONE VII n. 27381/2010;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Co. Co.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 maggio 2017 il Cons. Dario Simeoli e udito per le parti l’avvocato Ma. St. Me. dell’Avvocatura Generale dello Stato.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- Con il ricorso promosso in primo grado, la signora CO. CO. deduceva che: – aveva chiesto un permesso di costruire per la realizzazione di un bagno e l’adeguamento funzionale del proprio appartamento, sito nel Comune di (omissis), in via (omissis); – l’Amministrazione comunale aveva rilasciato l’autorizzazione paesaggistica con provvedimento n. 77 del 6 aprile 09; – tuttavia, la Soprintendenza per i Beni Architettonici, per il Paesaggio e per il Patrimonio Storico, Artistico ed Etnoantropologico di Napoli e Provincia, com atto del 20 maggio 2009, notificato in data 11 giugno 2009, aveva annullato l’autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune di (omissis). Su queste basi, l’istante argomentava l’illegittimità del decreto soprintendizio da ultimo citato, sotto i seguenti profili: violazione dell’art. 7 della l. n. 241/1990; violazione dell’art. 10-bis della l. n. 241/90; espressione da parte della Soprintendenza di una valutazione di merito alla stessa preclusa; compatibilità del progetto con il Piano Urbanistico Territoriale, il cui art. 17 consente infatti, anche in zona 1b, la creazione di servizi igienici per l’adeguamento funzione degli alloggi purché l’incremento della superficie non sia superiore al 10% di quella esistente e comunque non superiore a 15 mq.

2..- Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, con sentenza n. 27381 del 2010, ha accolto il ricorso e per l’effetto ha annullato il provvedimento impugnato.

3.- Il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, soccombente in primo grado, ha proposto appello avverso la sentenza da ultimo citata, chiedendo, in riforma della stessa, il rigetto del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado. Secondo l’appellante, la sentenza impugnata sarebbe erronea in quanto l’annullamento operato dal Soprintendenza non avrebbe riguardato il rispetto dei rapporti tra i volumi preesistenti e l’intervento da realizzare, secondo i parametri stabiliti dal PUT. Nel provvedimento della Soprintendenza non vi sarebbero rilievi sull’ammissibilità degli interventi igienico funzionali delle residenze in zona lb del PUT, bensì sull’inserimento dell’intervento in esame con l’edilizia rurale tipica e tradizionale di (omissis), rispetto al quale la C.E.C.I. aveva rilevato soltanto che non si arrecava ostacolo alle visuali libere.

4.- L’odierna appellata si è costituita in giudizio, chiedendo che l’avversario ricorso in appello venga respinto.

5.- All’udienza del 4 maggio 2017, la causa è stata discussa ed è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1.- L’appello non è fondato.

2.- Giova, preliminarmente, osservare che la norma applicabile ratione temporis è l’art. 159 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (recante il “Regime transitorio in materia di autorizzazione paesaggistica”), il cui terzo comma dispone che: “la soprintendenza, se ritiene l’autorizzazione non conforme alle prescrizioni di tutela del paesaggio, dettate ai sensi del presente titolo, può annullarla, con provvedimento motivato, entro i sessanta giorni successivi alla ricezione della relativa, completa documentazione”. Sulla scorta di tale disposizione, il vaglio della Soprintendenza sulle autorizzazioni paesaggistiche rilasciate dalla Regione (o, come nel caso di specie, dall’ente sub-delegato), consiste in un controllo di mera legittimità – ordinariamente limitato ai profili di legittimità dello stesso e, quindi, all’accertamento circa l’assenza di vizi di violazione di legge, eccesso di potere ovvero incompetenza c.d. relativa – restando invece precluso alla Soprintendenza di sovrapporre una propria valutazione dei profili paesaggistici a quella già compiuta dall’ente autorizzatore (cfr. Consiglio Stato, Adunanza Plenaria, 14 dicembre 2001 n. 9; più recentemente, ex plurimis, Consiglio di Stato, sez. VI, 28 giugno 2016, n. 283). Tale regime transitorio è oggi venuto meno e, pertanto, il controllo dello Stato sulle autorizzazione paesaggistiche è disciplinato a regime dall’art. 146, come sostituito dall’art. 2, comma 1, lettera s), del d.lgs. 26 marzo 2008, n. 63, che consente alla Soprintendenza una valutazione di merito amministrativo. Il nuovo regime è, tuttavia, entrato in vigore soltanto dal 1 gennaio 2010 e, quindi, successivamente all’adozione del provvedimento impugnato notificato in data 11 giugno 2009.

2.1.- Secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale formatosi sulla predetta disciplina transitoria, l’autorizzazione paesaggistica può essere legittimamente annullata dall’organo statale periferico per qualsiasi vizio di legittimità, ivi compresa l’assenza, nel provvedimento di base, di una corretta indicazione delle ragioni sottese alla positiva valutazione, quanto a compatibilità paesaggistica, dell’intervento progettato (Consiglio di Stato, sez. VI, 29 gennaio 2016, n. 356). A questa stregua, l’atto di annullamento può legittimamente limitarsi a constatare il difetto di motivazione dell’autorizzazione senza addentrarsi in valutazioni di merito (Consiglio di Stato, sez. VI, 11 settembre 2013, n. 4481; id., VI, 17 luglio 2013, n. 3896; id., VI, 5 aprile 2013, n. 1876).

3.- Ciò posto in premessa, ritiene il Collegio che la Soprintendenza non abbia nel caso in esame fatto corretto esercizio delle sue prerogative di controllo.

3.1.- Il decreto soprintendizio di annullamento ha rilevato che: “L’intervento ricade in Zona Territoriale lb (Tutela dell’ambiente naturale di 2° grado) del P.U.T. ed in Zona Territoriale E (Agricola) del P.R.G. adeguato al P.U.T. Trattasi della realizzazione di un nuovo volume, di superficie pari a mq. 7,85 e altezza pari a m. 4,40, per l’adeguamento igienico funzionale di un’unità abitativa, e della sostituzione di una pensilina in lamiere ondulate in ferro e traslucide con tegole in coppi. Si rileva che la C.E.C.I. ha espresso parere favorevole poiché le opere non arrecano ostacolo alle libere visuali e si utilizzano materiali conformi al P.U.T. Si rileva che per la zona lb il P.U.T. prescrive, per l’edilizia esistente a tutto il 1955, come nel caso in esame, interventi di restauro e risanamento conservativo, manutenzione ordinaria e straordinaria, in conformità di quanto disciplinato al titolo IV del medesimo P.U.T. La C.E.C.I. ha espresso il parere favorevole sulla scorta di argomentazioni di carattere urbanistico e funzionale che esulano dalle competenze attribuite alla medesima, limitando la valutazione esclusivamente all’interferenza con le libere visuali e omettendo di esprimere qualsiasi valutazione nel rapporto che si instaura tra quanto esistente e quanto si propone di realizzare. L’intervento in esame, per come si colloca rispetto alla preesistenza e per le caratteristiche tipologie e dimensionali possedute, risulta lesivo dei caratteri propri della preesistenza, ascrivibile all’edilizia rurale tipica e tradizionale del territorio vicano. Potrà prendersi in considerazione un progetto che preveda l’inserimento delle nuove opere in modo da conservare inalterati i rapporti tra i volumi esistenti, operando in conformità delle disposizioni dell’articolo 26 del richiamato P.U.T., anche attraverso la diminuzione volumetrica dell’ampliamento stesso e la riduzione della tettoia sulla balconata. Pertanto il provvedimento n. 77 del 06.04.2009 del Responsabile del Servizio Urbanistica del Comune di (omissis) risulta illegittimo poiché rilasciato in contrasto con la normativa del P.U.T.”.

3.2.- La Soprintendenza ha dunque motivato l’annullamento dell’autorizzazione comunale sotto due profili: – l’intervento, comportando la realizzazione di nuovi volumi, si porrebbe in contrasto con il PUT, che in zona 1B vieterebbe tali realizzazioni; – l’autorizzazione comunale non sarebbe adeguatamente motivata, avendo omesso di esprimere qualsiasi valutazione circa il rapporto che si instaura tra quanto esistente e quanto si propone di realizzare.

Ebbene, entrambe i profili non supportano il dispositivo di annullamento.

3.2.- In primo luogo, contrariamente a quanto si legge nell’atto impugnato, l’intervento in esame non contrasta con il PUT. La verificazione disposta dal giudice di prime cure ha consentito infatti di accertare che il progetto presentato da parte ricorrente rispetta i requisiti fissati dall’art. 17 del PUT. Secondo tale disposizione, in zona 1B, è consentito l’adeguamento funzionale, una tantum, degli alloggi, ai fini della creazione dei servizi igienici, con i seguenti parametri: dimensione minima dell’alloggio per consentire l’intervento: 30,00 mq di superficie utile netta; incremento di superficie utile netta, pari al 10% di quella esistente, fino ad un valore massimo di 15,00 mq, atteso che per i valori risultanti minori di metri quadrati 6,00 si consente l’arrotondamento sino a tale valore. Nel caso di specie, la superficie complessiva dell’immobile è di 80,48 mq e l’incremento per la realizzazione del wc è di 7,85 mq.

3.3.- Quanto al secondo aspetto, occorre premettere che è senza dubbio consentito agli organi ministeriali, nella ipotesi in cui l’ente che rilascia l’autorizzazione di base non adempia al suo obbligo di motivare in maniera adeguata in ordine alla compatibilità paesaggistica dell’opera, di annullare il provvedimento adottato per difetto di motivazione. In tal caso, tuttavia, i predetti organi sono tenuti – sia al fine di consentire al giudice di riscontrare effettivamente il preteso il vizio di eccesso di potere, sia in ossequio al principio di leale collaborazione fra Stato e Regione (o ente sub-delegato) – ad un puntuale indicazione degli elementi concreti della specifica fattispecie che concludono per la non compatibilità delle opere edilizie con i valori tutelati.

Nel caso di specie, mentre risulta comprensibile l’iter logico seguito dall’Amministrazione comunale – con il riferimento all’assenza di ostacolo a visuali libere, alla mancata modifica dello skyline, all’utilizzazione di materiali conformi al P.U.T., alla valenza igienico-sanitaria degli interventi, al miglioramento estetico e funzionale del terrazzo con la sostituzione della tettoia, – resta invece oscuro quello della Soprintendenza. Quest’ultima – pur essendo abilitata a richiedere ogni necessario chiarimento in via interlocutoria, ove comunque alcune ragioni fossero risultate non chiare, o non confrontabili con il reale stato dei luoghi – si è limitata in modo apodittico ad affermare che “l’intervento in esame, per come si colloca rispetto alla preesistenza e per le caratteristiche tipologie e dimensionali possedute, risulta lesivo dei caratteri propri della preesistenza, ascrivibile all’edilizia rurale tipica e tradizionale del territorio vicano”. La mancata esplicitazione delle concrete ragione di contrasto dell’intervento edilizio da effettuare con i valori oggetto di tutela finisce con l’imporre al Comune un onere motivazionale di oggetto incerto, con conseguente perplessità delle stessa ragioni giustificatrici dell’annullamento.

4.- L’appello è, dunque, infondato e va respinto. Il rigetto nel merito consente, sia di assorbire l’eccezione di inammissibilità per mancata specificazione dei motivi di appello, sia di non procedere allo scrutinio dei motivi di ricorso assorbiti dal Tribunale amministrativo regionale, i quali sono stati riproposti dall’appellata soltanto nella denegata ipotesi di accoglimento del gravame.

4.1.- Le spese di lite del presente grado di giudizio seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello n. 3656 del 2011, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante ministero al pagamento delle spese di lite, che si liquidano in complessivi € 2.500,00, in favore della controparte costituita.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 maggio 2017 con l’intervento dei magistrati:

Sergio Santoro – Presidente

Bernhard Lageder – Consigliere

Marco Buricelli – Consigliere

Oreste Mario Caputo – Consigliere

Dario Simeoli – Consigliere, Estensore

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