Consiglio di Stato

Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 26 giugno 2017, n. 3118

I provvedimenti amministrativi aventi per oggetto la determinazione del regime giuridico dei beni archeologici e la loro tutela ben possono essere emanati anche nel caso di distruzione parziale di un bene archeologico, dopo il suo ritrovamento, ovvero nel caso di suo deturpamento o danneggiamento, ovvero quando si sia accertata l’asportazione di una parte delle pareti di un manufatto o di una grotta

Consiglio di Stato

sezione VI

sentenza 26 giugno 2017, n. 3118

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Sesta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8769 del 2014, proposto dal Ministero per i beni e le attività culturali e del turismo e dalla Soprintendenza speciale per i beni archeologici di Roma, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i uffici sono domiciliati in Roma, alla via (…);

contro

I signori Si. Fr. ed altri, rappresentati e difesi dall’avvocato Sa. Al. Ro., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, al viale (…);

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, Sez. II quater, n. 3248/2014, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dei signori Si. Fr., Li. Fr., Ri. Pi. ed Em. Pi.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 giugno 2017 il pres. Luigi Maruotti e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Gi. Ca. e l’avvocato Al. Sa. Ro.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con decreto di data 18 novembre 1996, il Ministero per i beni culturali ed ambientali ha rilevato il particolare interesse archeologico ed ha disposto l’immissione nel demanio statale di alcuni beni siti nel territorio del Comune di Roma.

In particolare, ai sensi dell’art. 44 della legge n. 1089 del 1939, il decreto ministeriale ha dichiarato l’importante interesse archeologico e l’appartenenza allo Stato di resti archeologici rinvenuti tra il 1929 ed il 1935, relativi ad ambienti ipogei con muri in opus reticulatum “a tufelli quadrangolari parzialmente impostati ed appoggiati alla raggia”, databili ad epoca augustea e probabilmente connessi con la villa appartenuta a Li., moglie di Au.

Con una nota di data 20 novembre 1996, la Soprintendenza archeologica di Roma ha trasmesso ai destinatari la copia del decreto ministeriale e li ha invitati ad un incontro, per definire le modalità di accesso al bene tutelato.

2. Col ricorso di primo grado n. 1763 del 1997 (proposto al TAR per il Lazio), gli appellati hanno impugnato il decreto ministeriale e la conseguente nota di trasmissione, lamentando profili di violazione di legge e di eccesso di potere.

3. Il TAR, con la sentenza n. 3248 del 2014, ha accolto in parte il ricorso ed ha annullato il decreto ministeriale di data 18 maggio 1996 “nella parte in cui esso dispone l’acquisto al demanio, ferma restando la dichiarazione di rilevante interesse archeologico”.

In particolare, il TAR ha ritenuto che:

– il decreto di data 18 maggio 1996 – nel dichiarare l’appartenenza allo Stato “dei resti archeologici”, ivi descritti (senza però compiutamente definirli” – non sarebbe “chiaro” sul se si sia riferito “a cose mobili eventualmente lì rinvenute o alle stesse opere murarie dell’ambiente ipogeo”, ma, tenuto conto della relazione posta a sua base, va inteso nel senso che ha avuto per oggetto “la stessa grotta”;

– il medesimo decreto sarebbe conseguentemente illegittimo, perché l’art. 44, comma 1, della legge n. 1089 del 1939 (applicabile ratione temporis e per il quale “le cose ritrovate appartengono allo Stato”) si riferirebbe “ai ritrovamenti effettuati a seguito di ricerche archeologiche e, inequivocabilmente, ai soli beni mobili”.

4. Con l’appello in esame, le Amministrazioni statali soccombenti hanno impugnato la sentenza del TAR, chiedendo che, in sua riforma, il ricorso di primo grado sia integralmente respinto.

Gli appellati si sono costituiti in giudizio ed hanno controdedotto, chiedendo il rigetto dell’appello.

All’udienza del 15 giugno 2017, la causa è stata trattenuta per la decisione.

5. Con l’unico articolato motivo d’appello, le Amministrazioni statali hanno lamentato l’erroneità della statuizione con cui il TAR ha ritenuto che l’art. 44, comma 1, della legge n. 1089 del 1939 (applicabile ratione temporis e per il quale “le cose ritrovate appartengono allo Stato”) si riferirebbe “ai ritrovamenti effettuati a seguito di ricerche archeologiche e, inequivocabilmente, ai soli beni mobili”.

Dopo aver precisato che le grotte erano già state tutelate con i decreti ministeriali di data 23 ottobre 1948 e 23 ottobre 1984, e dopo aver rilevato che negli anni sono stati commessi in loco abusi anche di natura edilizia, le Amministrazioni statali hanno dedotto che l’art. 44 della legge n. 1089 del 1939, col suo richiamo alle “cose” ritrovate, si è riferito sia ai beni mobili che a quelli immobili, con una regola trasfusa nell’art. 88 del testo unico n. 490 del 1999 e nell’art. 91 del codice approvato con il decreto legislativo n. 42 del 2004.

Gli appellati hanno dedotto l’infondatezza di tali censure, con le considerazioni svolte – in particolare – a pp. 7 ss. della memoria difensiva, depositata in data 15 maggio 2017.

Gli interessati hanno contestato la ricostruzione del quadro normativo esposta nell’atto d’appello e, in punto di fatto, hanno dedotto che a suo tempo nella “grotta naturale” sarebbero stati ritrovati “resti molto ridotti di mura a reticolato, accanto a più estese superfici di roccia naturale e altri muri moderni di nessun valore”.

6. Ritiene la Sezione che la censura delle Amministrazioni appellanti, come sopra sintetizzata, sia fondata e vada accolta.

Non può essere confermata la statuizione del TAR, sull’ambito di applicazione dell’articolo

44, comma 1, della legge n. 1089 del 1939 (applicabile ratione temporis e per il quale “le cose ritrovate appartengono allo Stato”).

Come è stato già rilevato da questa Sezione con la sentenza 7 giugno 2017, n. 2756, dalle disposizioni della legge n. 1089 del 1939 emerge chiaramente che le cose ritrovate o scoperte fortuitamente appartengono allo Stato, quando abbiano un valore archeologico e siano state ritrovate nel sottosuolo.

Le disposizioni contenute nella legge n. 1089 del 1939 sono state integrate dall’articolo 826, comma secondo, del codice civile, per il quale “Fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato…le cose di interesse storico, archeologico, paletnologico, paleontologico e artistico, da chiunque e in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo”.

Invero, tale disposizione ha integrato le disposizioni della legge del 1939, laddove si è riferita alle “cose da chiunque ed in qualunque modo ritrovate”.

L’appartenenza allo Stato delle cose fortuitamente ritrovate riguarda le cose ritrovate nel sottosuolo, che siano testimonianza di antiche civiltà, anche se si tratta di beni immobili (o parti asportabili di esso)

“Per “sottosuolo”, sotto il profilo giuridico, si deve intendere tutto ciò che non sia visibile dal luogo che abbia contatto con l’atmosfera ovvero che si trovi al di sotto di una costruzione di qualsiasi tipo”.

“Va senz’altro rilevato l’acquisto ipso iure della proprietà del bene da parte dell’Amministrazione statale quando siano “ritrovate nel sottosuolo” cose immobili (come parti di edifici, tombe, ricoveri, mura di città, tratti viari, opere realizzate per manum hominis, ecc.) o anche le cose mobili, aventi un tale interesse” (Cons. Stato, Sez. VI, 7 giugno 2017, n. 2756).

“Affinché un tale ritrovato bene immobile o mobile appartenga al patrimonio statale, non occorre un formale provvedimento, poiché basta il ritrovamento in sé, che comporta l’immediata applicazione non solo delle disposizioni penali sulla conservazione, ma anche di quelle sull’immediato esercizio dei poteri autoritativi dell’Amministrazione per l’acquisto del possesso e sulla proponibilità da parte sua, se del caso, della azione di rivendicazione o di accertamento della proprietà”.

In riforma della sentenza appellata, va pertanto respinto il motivo con cui è stato dedotto che, in violazione della legge n. 1089 del 1939, l’atto impugnato in primo grado avrebbe illegittimamente constatato la titolarità dello Stato delle grotte in questione.

7. Si deve pertanto passare all’esame delle censure di primo grado, assorbite dal TAR, ed in particolare di quelle proposte con gli originari motivi aggiunti, dettagliatamente riproposti dagli appellati con i loro scritti difensivi.

8. Con il primo motivo aggiunto, gli interessati hanno lamentato la violazione dell’art. 97 Cost. e la presenza di profili di eccesso di potere per insufficiente istruttoria, poiché:

– la relazione, posta a base dell’atto del 18 maggio 1996, ha constatato che “recentemente” sarebbe stata “rintracciata negli archivi della Soprintendenza” una relazione dell’ispettore ministeriale Pi. del 4 maggio 1935, con una relativa planimetria dei luoghi;

– sarebbe illogico che nel 1996 sia stato emanato un provvedimento “in base ad una relazione di oltre quaranta anni precedente, ritrovata in archivio”.

Con le censure che hanno riportato il secondo motivo aggiunto di primo grado, gli interessati – nel considerare “del tutto irrilevanti” le circostanze esposte nell’atto d’appello dalle Amministrazioni circa gli abusi commessi in loco, anche perché al più riferibili agli affittuari – hanno lamentato la presenza di altri profili di eccesso di potere per errore nei presupposti e inadeguata motivazione, poiché dalla stessa “relazione” risulterebbe “oggettivamente incerto” il valore storico-artistico della grotta, poiché “non risultava chiara l’originaria destinazione della grotta” e “rimane dubbio anche l’eventuale rapporto con la villa di Li.”.

Col terzo motivo aggiunto, anch’esso riportato, gli appellati hanno dedotto che proprio perché in loco non vi è più alcuna “cosa ritrovata” non si giustificherebbe l’emanazione del decreto di data 18 maggio 1996, anche perché dalla relazione posta a sua base si desume che i frammenti marmorei, menzionati nella originaria “relazione Pi.”, non sono più rintracciabili

9. Ritiene la Sezione che le censure degli interessati, riproposte in questa sede, vanno esaminate congiuntamente, per la loro connessione.

Esse risultano infondate e vanno respinte.

10. Vanno innanzitutto respinte le censure di violazione dell’art. 97 Cost. e di eccesso di potere per insufficiente istruttoria.

Non è contestata, né è contestabile, la veridicità del ritrovamento della relazione dell’ispettore ministeriale Pi., né l’attendibilità del suo contenuto, quanto alle circostanze di fatto descritte nella relazione.

L’attivazione dei procedimenti previsti dalla normativa di settore non è stata preclusa dal fatto che – per un disguido o per altra causa – l’originaria relazione non sia stata seguita dagli atti conseguenti.

Il ritrovamento della relazione e l’esistenza stessa dei beni archeologici giustificano pienamente l’emanazione dei provvedimenti volti a tutelarli: il decorso del tempo non incide sul potere-dovere dell’Amministrazione di emanare i provvedimenti consentiti dalla legislazione di settore.

Trattandosi di beni già in passato individuati, e di luoghi peraltro nel frattempo oggetto di opere abusive, il Ministero ha ben potuto porre in essere gli atti volti a rilevare la loro titolarità formale ed a ribadirne il valore archeologico, pur se irrimediabilmente in parte alterato.

11. Risultano altresì infondate le censure secondo cui sarebbero “del tutto irrilevanti” le circostanze esposte nell’atto d’appello dalle Amministrazioni circa gli abusi commessi in loco.

Dalla documentazione acquisita, risultano incontrovertibilmente alcuni abusi, definiti in data 4 ottobre 1989 dalla Soprintendenza archeologica di Roma come “gravissime manomissioni” e come “una serie continua di attività edilizie abusive”, con opere di sterramento e “le più varie e indecorose opere di sistemazione”.

Vi è, tra l’altro, una specifica documentazione riguardante anche la spicconatura, non autorizzata, delle muratura antiche e della roccia.

I provvedimenti dell’Amministrazione – volti all’accertamento della titolarità dei beni archeologici ed alle misure volte alla loro tutela – possono essere senz’altro essere emessi in ragione della loro esistenza e del loro ritrovamento: a maggior ragione, tali provvedimenti possono essere emanati quando risulti che persone identificate o anche sconosciute abbiano commesso illeciti, aventi per oggetto i medesimi beni.

Non rileva in questa sede, dunque, il fatto esposto dagli appellati, per i quali “a loro insaputa” gli affittuari del ristorante “Le grotte di Co.” hanno realizzato in loco le opere abusive (per le quali è stata emanata un’ordinanza di demolizione, cui è seguita una domanda di condono, respinta in sede amministrativa).

12. Neppure risultano fondate le deduzioni secondo cui, dalle stesse relazioni acquisite nel corso del procedimento, risulterebbe “oggettivamente incerto” il valore della grotta, poiché non ne sarebbe “chiara l’originaria destinazione” e “rimane dubbio anche l’eventuale rapporto con la villa di Li.”.

Infatti, ad avviso della Sezione è del tutto naturale e ragionevole che le relazioni aventi per oggetto reperti archeologici – nel loro contenuto scientifico – contengano mere ipotesi sull’epoca della loro realizzazione e sulla loro specifica destinazione: anche per consentire i più opportuni studi sulle datazioni e sulle peculiarità dei beni, vi è il divieto di immutare lo stato dei luoghi, senza l’autorizzazione della competente autorità, e vanno esercitati i poteri previsti dalla legge.

13. Va altresì respinto il terzo motivo aggiunto di primo grado, secondo cui il provvedimento impugnato non poteva essere emanato, dal momento che in loco non sono stati più rinvenuti i resti all’epoca ritrovati e nemmeno i “frammenti marmorei”, menzionati nella originaria “relazione Pi.”.

Ritiene la Sezione che i provvedimenti amministrativi – aventi per oggetto la determinazione del regime giuridico dei beni archeologici e la loro tutela – ben possono essere emanati anche nel caso di distruzione parziale di un bene archeologico, dopo il suo ritrovamento, ovvero nel caso di suo deturpamento o danneggiamento, ovvero quando si sia accertata l’asportazione di una parte delle pareti – aventi o meno consistenza marmorea – di un manufatto o di una grotta.

Salve le sanzioni applicabili per i responsabili delle distruzioni, dei deturpamenti e dei danneggiamenti, nel sistema della legge n. 1089 del 1939 – così come nel sistema del testo unico n. 490 del 1999 e del codice n. 42 del 2004 – l’Amministrazione si può ispirare al principio del “salvare il salvabile”, anche se l’incuria o gli altrui illeciti abbiano comportato la manomissione del proprio patrimonio.

14. Per le ragioni che precedono, l’appello va accolto e, previa reiezione delle censure assorbite dal TAR e riproposte in questa sede, in riforma della sentenza impugnata il ricorso originario va respinto.

La condanna al pagamento delle spese e degli onorari dei due gradi del giudizio segue la soccombenza. Di essa è fatta liquidazione nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Sesta) accoglie l’appello n. 8769 del 2014 e, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado n. 1763 del 1997.

Condanna gli appellati, in solido tra loro, al pagamento di euro 9.000 (novemila) in favore delle Amministrazioni appellanti per spese ed onorari dei due gradi del giudizio, di cui euro 3.000 per il primo grado ed euro 6.000 per il secondo grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, presso la sede del Consiglio di Stato, Palazzo Spada, nella camera di consiglio del giorno 15 giugno 2017, con l’intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti – Presidente, Estensore

Vincenzo Lopilato – Consigliere

Francesco Mele – Consigliere

Francesco Gambato Spisani – Consigliere

Italo Volpe – Consigliere

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