Consiglio di Stato

Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 12 giugno 2017, n. 2861

L’individuazione in relazione a zone omogenee complessivamente considerate di soglie di equilibrio funzionale tra le varie destinazioni d’uso astrattamente assentibili costituisce espressione propria di quella attività di governo del territorio cui è appunto finalizzata la disciplina urbanistica; sarebbe del tutto illogico ritenere che il comune possa imporre determinate destinazioni di uso solo all’atto della costruzione dell’immobile e non successivamente, giacché in tal caso la salvaguardia dell’equilibrio funzionale sarebbe, oltre che agevolmente eludibile, potenzialmente sconvolta in dipendenza dell’interesse particolare del singolo proprietario; il mantenimento dei prescritti equilibri funzionali tra le varie destinazioni possibili costituisce da un lato facoltà che la legge regionale espressamente intesta ai comuni; dall’altro una legittima modalità di esercizio dei poteri di governo del territorio, e cioè di governo qualitativo del tessuto urbanistico comunale, al fine di preservarne le specificità storiche, economiche e sociali; l’imposizione di un dato equilibrio funzionale tra le destinazioni concretamente allocabili all’interno della zona costituisce esercizio di potestà conformativa, volta cioè a disciplinare in via generale e non individualizzata le caratteristiche delle attività di trasformazione edilizia ivi consentite

Consiglio di Stato

sezione IV

sentenza 12 giugno 2017, n. 2861

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10020 del 2007, proposto da:

Me. Ri. S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Gi. Ba. Co., con domicilio eletto presso lo studio An. Ci. in Roma, via (…);

contro

Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Gi. Sa., Ga. Pa., con domicilio eletto presso lo studio Ga. Pa. in Roma, (…);

per la riforma

della sentenza del T.A.R. VALLE D’AOSTA – AOSTA n. 00137/2006, resa tra le parti, concernente cambio destinazione d’uso su immobile

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 giugno 2017 il Cons. Antonino Anastasi e uditi per le parti gli avvocati G.B. Co., G. Pa.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La società appellante è titolare di un immobile, sito nella frazione (omissis) del comune di (omissis), destinato ad attività alberghiera.

Nel 2005 la società ha chiesto al comune di autorizzare un mutamento della destinazione d’uso di alcuni piani dell’immobile, ai fini della creazione di 11 appartamenti.

Nel marzo del 2006, benché la commissione edilizia comunale avesse espresso parere favorevole sul mutamento, il responsabile del procedimento preannunciò il rigetto dell’istanza, rilevando che il mutamento di destinazione avrebbe alterato la percentuale minima (65%) riservata in zona all’edilizia alberghiera.

Infine con provvedimento del maggio 2006 il sindaco del comune respinse la richiesta.

Il diniego è stato impugnato dalla società avanti al Tar Valle d’Aosta il quale con la sentenza in epigrafe indicata ha respinto il gravame.

La sentenza è stata impugnata con l’atto di appello oggi all’esame dalla soccombente la quale ne ha chiesto l’integrale riforma, previ sospensione dell’esecutività, deducendo due motivi di impugnazione.

La società ha altresì riproposto le censure versate in primo grado non esaminate dal TAR.

Si è costituita in resistenza l’amministrazione comunale di (omissis), la quale ha domandato il rigetto dell’avverso gravame perché infondato.

Con ord.za n. 638 del 2008 la Sezione ha respinto l’istanza cautelare per mancanza di fumus.

All’udienza dell’8 giugno 2017 l’appello è stato trattenuto in decisione.

L’appello è infondato e va pertanto respinto, con integrale conferma della sentenza gravata.

Con il secondo e centrale motivo – del quale per ragioni logiche conviene anticipare la trattazione – l’appellante deduce l’illegittimità dell’art. 2.4.2 delle NTA al piano regolatore comunale, in quanto la disposizione citata introduce a carico di edifici esistenti un vincolo a tempo indeterminato di destinazione alberghiera.

In altri termini lo strumento urbanistico esorbiterebbe dalla funzione sua propria (che è quella di disciplinare lo ius edificandi) e finirebbe per imporre un vincolo di destinazione estraneo ad ogni previsione legale.

Il mezzo, alla luce della giurisprudenza della Sezione, risulta chiaramente infondato.

Come sopra rappresentato, la disposizione citata stabilisce in pratica che all’interno delle zone di piano (omissis) è in ogni caso prescritto il mantenimento di livelli minimi di edilizia alberghiera, quantificati nella tabella dei gradi di attuazione e nella zona di riferimento pari appunto al 65% dell’edificato.

Ciò chiarito, e ricordato che in materia urbanistica la Regione Valle d’Aosta ha competenza legislativa primaria, mette conto trascrivere il comma 2 dell’art. 12 della legge reg. n. 11 del 1998 (recante Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d’Aosta) secondo cui:

” 2. Il PRG definisce gli equilibri funzionali e dispone in ordine al loro raggiungimento via via che si realizzino gli interventi di trasformazione urbanistica o edilizia del territorio comunale, prefigurando le linee programmatiche dell’assetto territoriale locale in coerenza con il PTP; ai fini anzidetti le norme di attuazione del PRG definiscono le condizioni ed eventualmente le successioni temporali per la realizzazione degli interventi, in relazione alle destinazioni di uso da essi previste e alle infrastrutture esistenti e programmate; in ogni caso, le previsioni spaziali dei piani, tenuto conto delle diverse situazioni locali anche in ordine all’utilizzazione turistica del territorio, devono riferirsi alla prevista evoluzione dell’entità e della composizione della popolazione e delle attività entro un orizzonte temporale non superiore al decennio.”.

In maniera analoga, sia pure più sinteticamente, l’art. 12 della previgente legge regionale n. 14 del 1978 già imponeva al comune di prevedere sia vincoli spaziali sulle destinazioni del territorio, sia il rispetto di equilibri funzionali, definendo le condizioni e le successioni temporali di realizzazione degli insediamenti, in relazione alla loro destinazione d’uso.

In sostanza, la normativa ora richiamata impone al comune di disciplinare (oltre ovviamente alle destinazioni generali di zona) anche le specifiche destinazioni d’uso consentite, onde soddisfare appunto esigenze funzionali.

La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, decidendo una controversia disciplinata ratione temporis dalla legge n. 14/1978, ha già avuto modo di chiarire che il governo della flessibilità d’uso del territorio integra una modalità di pianificazione, che appare la più consona a soddisfare, in modo aderente ed evolutivo, le esigenze della collettività. (cfr. IV n. 805 del 1999 opportunamente richiamata dal comune).

Da quanto sin qui considerato discende che la contestata previsione costituisce in realtà esercizio discrezionale di quella facoltà espressamente attribuita ai comuni dalla normativa regionale, la quale non sembra confliggere in alcun modo con i principi generali dell’ordinamento urbanistico nazionale.

Infatti, come del resto già accennato dalla Sezione nella citata ord.za cautelare n. 638 del 2008, l’individuazione – in relazione a zone omogenee complessivamente considerate – di soglie di equilibrio funzionale tra le varie destinazioni d’uso astrattamente assentibili costituisce espressione propria di quella attività di governo del territorio cui è appunto finalizzata la disciplina urbanistica.

D’altra parte sarebbe del tutto illogico ritenere che il comune possa imporre determinate destinazioni di uso solo all’atto della costruzione dell’immobile e non successivamente, giacché in tal caso la salvaguardia dell’equilibrio funzionale sarebbe (oltre che agevolmente eludibile) potenzialmente sconvolta in dipendenza dell’interesse particolare del singolo proprietario.

In conclusione, il mantenimento – attraverso previsioni generali riferite a zone omogenee – dei prescritti equilibri funzionali tra le varie destinazioni possibili costituisce da un lato facoltà che la legge regionale espressamente intesta ai comuni; dall’altro una legittima modalità di esercizio dei poteri di governo del territorio, e cioè di governo (non solo quantitativo ma) qualitativo del tessuto urbanistico comunale, al fine di preservarne le specificità storiche, economiche e sociali.

Da ciò discende che – diversamente da come sostiene l’appellante – l’imposizione di un dato equilibrio funzionale tra le destinazioni concretamente allocabili all’interno della zona costituisce esercizio di potestà conformativa, volta cioè a disciplinare in via generale e non individualizzata le caratteristiche delle attività di trasformazione edilizia ivi consentite.

In tal senso, del resto, la giurisprudenza della Sezione (nel decidere una controversia relativa al PRG di Cortina d’Ampezzo) ha già da tempo evidenziato come:

“In definitiva, l’urbanistica, ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione, non possono

essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie

connesse al diritto di proprietà, così offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere

ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo

complessivo ed armonico del medesimo.

Uno sviluppo che tenga conto sia delle potenzialità edificatorie dei suoli – non in astratto, bensì in

relazione alle effettive esigenze di abitazione della comunità ed alle concrete vocazioni dei luoghi -,

sia di valori ambientali e paesaggistici, sia di esigenze di tutela della salute e quindi della vita

salubre degli abitanti, sia delle esigenze economico – sociali della comunità radicata sul territorio,

sia, in definitiva, del modello di sviluppo che si intende imprimere ai luoghi stessi, in

considerazione della loro storia, tradizione, ubicazione e di una riflessione “de futuro” sulla propria

stessa essenza, svolta – per autorappresentazione ed autodeterminazione – dalla comunità medesima,

attraverso le decisioni dei propri organi elettivi e, prima ancora, attraverso la partecipazione dei

cittadini al procedimento pianificatorio.

In definitiva, il potere di pianificazione urbanistica non è funzionale solo all’interesse pubblico

all’ordinato sviluppo edilizio del territorio in considerazione delle diverse tipologie di edificazione

distinte per finalità (civile abitazione, uffici pubblici, opifici industriali e artigianali, etc.), ma esso è

funzionalmente rivolto alla realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici, che

trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti.

Ne consegue che, diversamente opinando, e cioè nel senso di ritenere il potere di pianificazione

urbanistica limitato alla sola prima ipotesi, si priverebbe la pubblica amministrazione di un

essenziale strumento di realizzazione di valori costituzionali, quali sono almeno quelli espressi dagli

articoli 9, comma secondo, 32, 42, 44, 47, comma secondo, Cost..”.

Tanto chiarito sul punto nodale della controversia, può passarsi all’esame del primo motivo di impugnazione mediante il quale l’appellante torna a dedurre la violazione del giusto procedimento, rappresentando che l’amministrazione ha respinto la richiesta di concessione per ragioni anche ulteriori rispetto a quelle preannunciate nel preavviso di diniego e rispetto alle quali, dunque, era del tutto mancato un reale contraddittorio col destinatario del provvedimento finale.

Il motivo, benché articolato in forma suggestiva, non ha in realtà il minimo fondamento.

Come sopra rappresentato, nel preavviso di rigetto il comune aveva preannunciato il diniego in quanto il frazionamento dell’albergo in appartamenti violava le previsioni di piano secondo cui nella zona almeno il 65% degli immobili deve mantenere la destinazione alberghiera.

Nel provvedimento finale viene richiamato tale motivo di rigetto e ad esso si aggiungono ulteriori ragioni ostative, relative ad asserito contrasto con un piano sovraordinato nonché con le norme di salvaguardia idrogeologica.

Ciò chiarito, è evidente che le doglianze della ricorrente circa la lesione del contraddittorio sarebbero supportate da un adeguato interesse solo nel caso in cui – una volta assodata l’illegittimità del diniego motivato per la salvaguardia della destinazione alberghiera di zona – si dovesse passare allo scrutinio delle ulteriori ragioni addotte a supporto del diniego finale.

Ma se, come avvenuto in prime cure e come avvenuto in sede di gravame, il primario motivo di diniego resiste facilmente alle critiche impugnatorie ed è da solo idoneo a sorreggere il diniego, appare evidente in primo luogo che l’appellante non ha alcun apprezzabile interesse a dedurre la violazione del contraddittorio su questioni ulteriori.

In secondo luogo, una volta accertato che lo strumento urbanistico legittimamente precludeva l’accoglimento dell’istanza, ne segue la radicale irrilevanza delle dedotte violazioni procedimentali, atteso che – ai sensi dell’art. 21 octies opportunamente richiamato dal TAR – il provvedimento finale non avrebbe potuto in alcun modo statuire diversamente.

Sulla scorta delle considerazioni che precedono l’appello va quindi respinto perché infondato, restando assorbito ogni ulteriore profilo in quanto del tutto irrilevante ai fini del decidere.

Le spese di questo grado del giudizio seguono come di norma la soccombenza e sono liquidate forfettariamente in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società Me. Ri. s.r.l. al pagamento in favore del comune di (omissis) di euro 7.000,00 (settemila//00) oltre spese generali IVA e CPA per le spese di questo grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 giugno 2017 con l’intervento dei magistrati:

Antonino Anastasi – Presidente, Estensore

Fabio Taormina – Consigliere

Giuseppe Castiglia – Consigliere

Luca Lamberti – Consigliere

Daniela Di Carlo – Consigliere

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