Consiglio di Stato

Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 11 maggio 2017, n. 2194

Nel processo amministrativo  l’errore di fatto revocatorio può configurarsi solo con riferimento all’attività, compiuta dal giudice, di lettura ed esame degli atti acquisiti al processo, quanto alla loro esistenza e al loro significato letterale, ma non può riguardare la successiva attività d’interpretazione e di valutazione del contenuto di tali atti e non ricorre, quindi, nell’ipotesi di erroneo, inesatto o incompleto apprezzamento delle risultanze processuali o di anomalia del procedimento logico di interpretazione del materiale probatorio, ovvero quando la questione controversa sia stata risolta sulla base di specifici canoni ermeneutici o sulla base di un esame critico della documentazione acquisita, tutte ipotesi queste che danno luogo semmai ad un ipotetico errore di giudizio che non è censurabile mediante la revocazione

Consiglio di Stato

sezione V

sentenza 11 maggio 2017, n. 2194

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Quinta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10245 del 2015, proposto da:

Ic. In. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Al. Co., con domicilio eletto presso lo studio legale Mi. De Ci. e Sa. Na. in Roma, corso (…);

contro

Provincia di Salerno, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Ma. To., domiciliata ex art. 25 Cod. proc. amm. presso la Segreteria del Consiglio di Stato in Roma, piazza (…);

nei confronti di

Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Ma. Im., con domicilio eletto presso l’Ufficio di rappresentanza della Regione Campania in Roma, via (…);

Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;

per la revocazione

della sentenza del CONSIGLIO DI STATO – SEZ. V n. 03349/2015, resa tra le parti, concernente divieto di prosecuzione dell’attività di recupero rifiuti non pericolosi e ripristino ambientale

Visti il ricorso in revocazione ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Salerno e della Regione Campania;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 aprile 2017 il Cons. Valerio Perotti e uditi per le parti gli avvocati Co. e Pa. (in dichiarata delega di Imparato);

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue

FATTO

Risulta dagli atti che, con ricorso notificato il 18 gennaio 2013, la società Ic. In. s.r.l., autorizzata allo svolgimento – presso il sito denominato “(omissis)” nel comune di (omissis) – di attività di riciclaggio e recupero di sostanze inorganiche non pericolose, in procedura semplificata del sito di cava (in modalità R 5), ai sensi dell’Allegato C del d.lgs 3 aprile 2006 n. 152, aveva impugnato gli atti interdittivi adottati dalla Provincia di Salerno.

Deduceva, sul piano procedurale, la violazione delle norme sulla partecipazione al procedimento amministrativo, nonché – nel merito – che il materiale rinvenuto nel sito non sarebbe stato ascrivibile a rifiuto, tecnicamente inteso, trattandosi piuttosto di materiale liberamente stoccabile, utilizzabile e commerciabile.

Si costituivano in giudizio la provincia di Salerno, l’Arpac, il Sindaco di (omissis), in qualità di ufficiale di Governo, contestando che il materiale reperito nella cava potesse essere qualificato come materia prima secondaria, liberamente stoccabile.

Con motivi aggiunti, la ricorrente impugnava infine il provvedimento sopravvenuto in corso di causa, adottato dal Commissario straordinario del comune di (omissis), di sospensione

ad horas dell’attività di recupero rifiuti in regime di procedura semplificata.

Il Tribunale amministrativo della Campania accoglieva in un primo momento la domanda incidentale di tutela cautelare; quindi, definendo il merito, respingeva l’eccezione preliminare di inammissibilità per omessa tempestiva impugnazione della diffida al ripristino delle condizioni dell’iscrizione nel registro delle imprese esercenti le attività di recupero e degli atti conseguenti, perché qualificati come atti infraprocedimentali.

Riteneva invece l’atto di cancellazione dal registro inibitorio dell’attività – oggetto d’impugnazione – autonomamente lesivo, accogliendo quindi il ricorso ed i motivi aggiunti, sul rilievo che il materiale stoccato dovesse essere ritenuto materia prima secondaria, ex se utilizzabile e commerciabile.

Avverso tale decisione interponeva appello la provincia di Salerno, cui si associava la Regione Campania. L’Arpac, costituendosi in giudizio, chiedeva invece la propria estromissione dal giudizio.

Con sentenza 7 luglio 2015, n. 3349, la V Sezione del Consiglio di Stato accoglieva il gravame, “limitatamente ai capi di sentenza aventi ad oggetto il ricorso principale, confermandola nel resto”.

Avverso tale pronuncia la società Ic. In. s.r.l. proponeva ricorso per revocazione, articolato in un unico motivo, titolato “Errore di fatto risultante dagli atti o documenti della causa ex art. 395 n. 4) sotto molteplici profili”.

DIRITTO

A fondamento del ricorso per revocazione, la Ic. In. s.r.l. così deduce: “Innanzitutto è destituita di ogni fondamento l’affermazione per cui, in passato, la IC. è stata destinataria di provvedimenti sanzionatori e di chiusura dell’attività. Al contrario, il provvedimento di cancellazione impugnato nel 1° grado è stato il primo atto interdittivo emesso nei confronti della società!

Successivamente, il Collegio ha fatto riferimento a non meglio precisati procedimenti penali, evidentemente indotto in errore dalla relazione del Dirigente del Settore Ambiente della Provincia di Salerno depositata in giudizio nel fascicolo di II° grado […]. Si omette, tuttavia, di considerare il dato più rilevante.

Ed invero, era evidenziato al Collegio che il processo penale (in cui all’imputato veniva contestato il reato di cui all’art. 256 co. 3 D.lgs 152/2006 poiché nella cava veniva realizzata una discarica di rifiuti speciali non pericolosi costituiti da scorie e terre di fusione), essendo già stato emesso il dispositivo, si era concluso con l’assoluzione piena dello stesso, “perché il fatto non sussiste” (cfr. Sentenza Trib. di Salerno, n. 1189/2015). […]

Dalla motivazione della riferita pronuncia si legge testualmente: “(…) per tale tipologia di materiale non risulta necessaria una operazione intermedia di trasformazione del materiale, ulteriore ed interposta tra l’esecuzione del test i cessione sul rifiuto “tal quale” e la successiva formazione del materiale riutilizzabile. Ed allora, nel caso in esame, come emerge anche dagli accertamenti e dalla consulenza di parte, il materiale oggetto di contestazione, all’esito del test di cessione positivi, poteva essere commercializzato senza bisogno di ulteriori operazioni di riciclaggio e recupero.

Pertanto, in riferimento al quadro normativo delineato ed alle prove offerte, deve ritenersi che i materiali stoccati nell’area di (omissis) non fossero più qualificabili come rifiuti” (cfr. pg. 5 della sentenza penale).

Ebbene, i Giudici di secondo grado, nel prendere atto dell’assoluzione intervenuta per i medesimi fatti oggetto del provvedimento emanato dalla Provincia di Salerno ed impugnato in primo grado, si limitano a richiamare precedenti pendenze amministrative (tra l’altro inesistenti) e penali (ancora pendenti), al solo scopo di presentare un quadro di perdurante illegittimità che non trova riscontro nella realtà.

Dunque, non si comprende il motivo per cui il Collegio ha preso in considerazione la sentenza penale del 2009 avente ad oggetto un profilo non attinente al giudizio in esame (la commercializzazione dei materiali dopo il recupero), sottacendo, invece, che più di recente, il Tribunale di Salerno, a dispetto delle infondate imputazioni penali circa la illecita gestione amministrativa, il legale rappresentante della IC. In. è stato assolto con formula piena”.

Alla luce di quanto sopra, ad avviso della ricorrente “la sentenza impugnata è il frutto di una erronea valutazione delle evidenziate circostanze di fatto, per cui nel caso di specie sussistono tutti i presupposti per potersi procedere alla revocazione della stessa ai sensi dell’art. 395, coma 1, numero 4, cpc. Ciò in quanto, ‘omessa lettura di documenti decisivi ai fini della decisione – rectius il dispositivo della sentenza penale di assoluzione con formula piena pronunciatasi sul medesimo profilo – configura un errore revocatorio, per essere il giudice incorso in un errore di fatto consistente, da un lato, nell’aver omesso l’esame degli atti interni al suo stesso giudizio, dall’altro, nell’aver richiamato precedenti penali del tutto inesistenti o comunque irrilevanti ai fini della decisione”.

Ancora (pagina 14), parte ricorrente contesta che il giudice di secondo grado avrebbe “fondato la sua decisione sul dato per cui l’attività di recupero rifiuti della IC. In., si articola in più fasi operative, tra cui anche la trasformazione in sottoprodotto, omettendo di considerare, come emerge dalla documentazione prodotta in corso di giudizio, che la società non effettua alcuna fase di lavorazione fisica sui materiali presi in carico, in quanto essi stessi possiedono sin dall’origine le caratteristiche chimico fisiche richiamate dalla normativa di settore per essere utilizzati come rilievi e sottofondi stradali”.

A ciò si aggiunge che “nella produzione di II° grado depositata dalla IC. In. era presente la consulenza tecnica del dott. Vi. Mo., che il Collegio non ha minimamente menzionato nella sentenza impugnata. […] Tale relazione ha avuto il pregio di attestare documentalmente la correttezza del’agire della Ic. In., con riferimento al quadro normativo delineato ed alle prove offerte.

Il che, inoltre, dimostra l’assoluta erroneità dell’asserzione del Giudice di secondo grado che afferma: “il suo accumulo sul suolo integra a tutti gli effetti stoccaggio non autorizzato di rifiuti…”. Non pare, invero, dalla documentazione prodotta in giudizio, che la IC. abbia mai chiesto un autorizzazione regionale per lo stoccaggio dei rifiuti (D15 e D14), né tantomeno alcuna autorizzazione per la realizzazione e l’esercizio di una discarica (D1). Non si comprende a quale autorizzazione negata faccia riferimento il Collegio”.

Quindi (pagina 22), altresì si contesta che “la sentenza muove dall’erroneo presupposto che “la società, pur non essendo in possesso dell’autorizzazione regionale – benché vi abbia comunque dato inizio – per attuare il programma di utilizzazione attraverso il ripristino ambientale (in modalità R10) delle scorie di fusione giacenti nella cava, ha proseguito l’attività di trattamento dei materiali sulla scorta della (sola) comunicazione alla Provincia, secondo le modalità R5 di riciclaggio e rifiuto (…)”.

Sfugge, evidentemente, all’Estensore la differenza che esiste tra le attività di recupero ambientale (R10), mai iniziate e per le quali la IC. aveva solo richiesto l’iscrizione al registro provinciale (e non l’autorizzazione regionale – che è cosa ben diversa), e le attività R5, finalizzate alla realizzazione di rilevati e sottofondi stradali, che la società ha legittimamente esercitato fin al provvedimento interdittivo”.

In tale contesto sarebbe desumibile un errore percettivo in capo al Collegio, non comprendendosi quale attinenza potrebbe avere con il giudizio de quo la questione relativa al recupero ambientale in modalità R10, avente ad oggetto un processo di recupero mai realizzato e del tutto diverso da quello posto in essere dalla ricorrente.

Conclude quindi la ricorrente che “alla stregua dei criteri appena illustrati, non vi è dubbio sul fatto che Codesta Sezione abbia erroneamente ritenuto sussistente in capo della Ic. In. dell’obbligo di effettuare un ulteriore processo di lavorazione e/o trasformazione del materiale, mentre dalle prescrizioni del D.M. 52.98 – da prendere in considerazione, in assenza dei regolamenti previsti dall’art. 184-ter – si sarebbe potuto agevolmente ricavare l’insussistenza del suddetto obbligo”.

Alla luce degli atti di causa, la revocazione è inammissibile.

Il rimedio della revocazione ha natura straordinaria e, per consolidata giurisprudenza (ex multis, Cons. Stato, V, 5 maggio 2016, n. 1824), l’errore di fatto idoneo a fondare la domanda di revocazione, ai sensi del combinato disposto degli articoli 106 Cod. proc. amm. e 395 n. 4 Cod. proc. civ., deve rispondere a tre requisiti: a) derivare da una pura e semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, la quale abbia indotto l’organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto fattuale, ritenendo così un fatto documentale escluso, ovvero inesistente un fatto documentale provato; b) attenere ad un punto non controverso e sul quale la decisione non abbia espressamente motivato; c) essere stato un elemento decisivo della decisione da revocare, necessitando perciò un rapporto di causalità tra l’erronea presupposizione e la pronuncia stessa (cfr. Cons. Stato, IV, 14 maggio 2015, n. 2431).

Inoltre, l’errore deve apparire con immediatezza ed essere di semplice rilevabilità, senza necessità di argomentazioni induttive o indagini ermeneutiche (Cons. Stato, IV, 13 dicembre 2013, n. 6006).

L’errore di fatto revocatorio è configurabile nell’attività preliminare del giudice, relativa alla lettura ed alla percezione degli atti acquisiti al processo quanto alla loro esistenza ed al loro significato letterale, ma non coinvolge la successiva attività d’interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande e delle eccezioni, ai fini della formazione del convincimento.

Insomma, l’errore di fatto, eccezionalmente idoneo a fondare una domanda di revocazione, è configurabile solo riguardo all’attività ricognitiva di lettura e di percezione degli atti acquisiti al processo, quanto a loro esistenza e a loro significato letterale, per modo che del fatto vi siano due divergenti rappresentazioni, quella emergente dalla sentenza e quella emergente dagli atti e dai documenti processuali; ma non coinvolge la successiva attività di ragionamento e apprezzamento, cioè di interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande, delle eccezioni e del materiale probatorio, ai fini della formazione del convincimento del giudice.

Così, si versa nell’errore di fatto di cui all’art. 395 n. 4 Cod. proc. civ. allorché il giudice, per svista sulla percezione delle risultanze materiali del processo, sia incorso in omissione di pronunzia o abbia esteso la decisione a domande o ad eccezioni non rinvenibili negli atti del processo (Cons. Stato, III, 24 maggio 2012, n. 3053); ma se ne esula allorché si contesti l’erroneo, inesatto o incompleto apprezzamento delle risultanze processuali o di anomalia del procedimento logico di interpretazione del materiale probatorio, ovvero quando la questione controversa sia stata risolta sulla base di specifici canoni ermeneutici o di un esame critico della documentazione acquisita.

In tutti questi casi non sarà possibile censurare la decisione tramite il rimedio – di per sé eccezionale – della revocazione, che altrimenti verrebbe a dar vita ad un ulteriore grado del giudizio, non previsto dall’ordinamento (ex multis, Cons. Stato, V, 11 dicembre 2015, n. 5657; IV, 26 agosto 2015, n. 3993; III, 8 ottobre 2012, n. 5212; IV, 28 ottobre 2013, n. 5187).

Le censure proposte dalla Ic. In. s.r.l. ricadono, evidentemente, nell’ipotesi da ultimo indicata, risolvendosi nella contestazione del ragionamento condotto dal giudice d’appello ed in particolare nella valutazione da questi operata degli atti di causa.

Parte ricorrente censura l’interpretazione, operata dal Collegio, della normativa applicabile al caso di specie, secondo cui le attività di recupero devono condurre, giusti gli articoli 184-ter e 216 d.lgs 14 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), alla trasformazione del prodotto ed all’effettivo recupero del materiale stoccato.

Tale interpretazione ribaltava quella proposta dal giudice di prime cure, ad avviso del quale sarebbe stato invece sufficiente il test di cessione ad integrare le prescrizioni dell’autorizzazione provinciale.

E’ dunque evidente che i rilievi della Ic. In. s.r.l. non attengono ad uno o più errori di fatto, bensì piuttosto a presunti errori di giudizio. L’errore revocatorio, inoltre, deve riferirsi ad un punto non controverso e sul quale la decisione non abbia espressamente motivato.

Come già evidenziato, infatti, “nel processo amministrativo… l’errore di fatto revocatorio può configurarsi solo con riferimento all’attività, compiuta dal giudice, di lettura ed esame degli atti acquisiti al processo, quanto alla loro esistenza e al loro significato letterale, ma non può riguardare la successiva attività d’interpretazione e di valutazione del contenuto di tali atti e non ricorre, quindi, nell’ipotesi di erroneo, inesatto o incompleto apprezzamento delle risultanze processuali o di anomalia del procedimento logico di interpretazione del materiale probatorio, ovvero quando la questione controversa sia stata risolta sulla base di specifici canoni ermeneutici o sulla base di un esame critico della documentazione acquisita, tutte ipotesi queste che danno luogo semmai ad un ipotetico errore di giudizio che non è censurabile mediante la revocazione”, che altrimenti si trasformerebbe in un terzo grado di giudizio.

Il che si verifica nel caso di specie, laddove viene chiesta la rinnovazione del giudizio su un fatto controverso attinente all’individuazione del contenuto degli obblighi nascenti dall’autorizzazione provinciale.

Oggetto dell’appello, infatti, era il quesito se le prescrizioni di cui al D.M. 5 febbraio 1998 risultassero già integrate dal test di cessione, ovvero se fosse necessaria un’ulteriore attività di trattamento del materiale e di effettivo riutilizzo. Quesito al quale la sentenza pronunciata dal Collegio aveva dato risposta, concludendo per l’insufficienza del test sul presupposto che il provvedimento amministrativo postulasse la trasformazione e l’effettivo recupero (ex articolo 216, comma 7 d.lgs n. 162 del 2006) o comunque “il completamento del ciclo di trasformazione della materia nel prodotto finito per il suo immediato utilizzo nel mercato”.

In definitiva, il ricorso per revocazione deve essere dichiarato inammissibile.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso per revocazione, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Compensa tra le parti le spese di lite del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 aprile 2017 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini – Presidente

Paolo Giovanni Nicolò Lotti – Consigliere

Fabio Franconiero – Consigliere

Raffaele Prosperi – Consigliere

Valerio Perotti – Consigliere, Estensore

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