Consiglio di Stato

Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 27 aprile 2017, n. 1941

L’inutile decorso del termine di efficacia del vincolo preordinato all’esproprio non rappresenta un illecito omissivo. Nei confronti del proprietario espropriando, l’autorità procedente non ha un obbligo giuridicamente imposto di attuare il vincolo, espropriando i beni ed eseguendo i lavori. Permane infatti intatta la discrezionalità amministrativa in ordine all’esecuzione delle opere di interesse pubblico, sulla base di valutazioni di fattibilità, attualità ed opportunità tecnica ed economica dell’opera

Consiglio di Stato

sezione VI

sentenza 27 aprile 2017, n. 1941

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Sesta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1972 del 2012, proposto da:

AN. AN., rappresentato e difeso dagli avvocati Ro. Da. e Lu. Fe. Vi., presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Roma, via (…);

contro

RE. FE. IT. SPA, rappresentata e difesa dall’avvocato Lu. Pi., elettivamente domiciliato presso l’avvocato Ma. Mo. in Roma, via (…);

FE. DE. ST. SPA, non costituita in giudizio e altri;

nei confronti di

REGIONE LIGURIA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ga. Pa. e Mi. So., presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Roma, viale (…);

MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via (…);

PROVINCIA DI IMPERIA, non costituita in giudizio e altri;

per la riforma:

della sentenza del T.A.R. LIGURIA – GENOVA – SEZ. I n. 1859/2011;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di RE. FE. IT. SPA, della REGIONE LIGURIA e del MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 febbraio 2017 il Cons. Dario Simeoli e uditi per le parti gli avvocati Da., Pi., Pa. e l’avvocato dello Stato Ro.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- Nel ricorso di primo grado, il signor An. An. esponeva che alcuni terreni di sua proprietà, siti nel Comune di (omissis) e sui quali in precedenza era impressa una destinazione industriale-artigianale, erano stati classificati come “zona agricola di salvaguardia”, per effetto di una variante al P.R.G. adottata il 4 settembre 2002. Tale variante era finalizzata ad attuare l’accordo di programma intervenuto, il 19 gennaio 1998, tra il Ministero dei Trasporti, le Fe. de. St. S.p.a., la Regione Liguria e le amministrazioni provinciali e comunali interessate, per la realizzazione del raddoppio della linea ferroviaria Genova-Ventimiglia. L’autorità competente, tuttavia, non aveva dato alcun seguito, né alle procedure di esproprio, né alla realizzazione dei lavori, cosicché tali fondi erano rimasti del tutto inutilizzati.

1.1.- Su queste basi, il ricorrente lamentava di aver subito, a causa della indisponibilità dei suoli derivante dalla mutata classificazione dell’area -previsione che a suo parere configurerebbe un vincolo preordinato all’esproprio, peraltro decaduto a seguito dell’inutile decorso del termine quinquennale -, un danno patrimoniale, stimato nell’importo complessivo di un milione di euro, del quale chiedeva la refusione a tutti gli enti coinvolti nella realizzazione del raddoppio ferroviario in questione.

2.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, con sentenza n. 1859 del 2011, assorbita ogni altra questione pregiudiziale e preliminare, ha respinto il ricorso sulla base dei seguenti argomenti.

Il progetto preliminare del raddoppio ferroviario, approvato con delibera del CIPE n. 91 del 29 luglio 2005, con contestuale apposizione del vincolo preordinato all’esproprio sui fondi di proprietà del ricorrente, non è mai stato oggetto di impugnazione. Poiché l’apposizione di tale vincolo assorbe, sul piano causale, le conseguenze asseritamente dannose che il ricorrente imputa alla variante di piano regolatore adottata dal Comune di (omissis) nel 2002, ecco che, per il periodo successivo alla pubblicazione della delibera del CIPE, la causa petendi dedotta si rivela radicalmente inidonea a supportare la domanda, avuto anche riguardo al fatto che la durata del vincolo è stata portata a sette anni (al momento della sentenza di primo grado non ancora decorsi) dall’art. 4 comma 2, lettera r), del d.l. n. 70 del 2011.

Quanto invece al periodo compreso fra l’adozione della variante urbanistica del 2002 e la (pubblicazione della delibera di) approvazione del progetto preliminare ad opera del CIPE, pur a voler ammettere che la nuova classificazione agricola dell’area in questione abbia implicato la sottoposizione dei fondi ad un vincolo di sostanziale indisponibilità, i vizi dedotti dal ricorrente sono del tutto irrilevanti rispetto alla tipologia di danno della quale si chiede il ristoro. Contestare la destinazione agricola impressa all’area non equivale infatti anche a negare l’esistenza delle condizioni per l’esercizio del potere di imporre il vincolo preordinato all’esproprio, che forma il vero oggetto delle doglianze del ricorrente e la fonte dei presunti danni.

Il Tribunale aggiunge, con riguardo alla mancata partecipazione del CIPE all’accordo di programma del gennaio 1998, nonché alla violazione dell’art. 89-bis delle norme di attuazione del vigente PTCP, che, a norma dell’art. 2, comma 203, della legge n. 662 del 1996, l’adozione di “intese istituzionali di programma” sottoposte all’approvazione del CIPE costituisce strumento (facoltativo) propedeutico al raggiungimento di accordi di collaborazione tra amministrazione centrale, regionale o delle province autonome per la realizzazione di un piano pluriennale di interventi d’interesse comune o funzionalmente collegati. Nella specie, trova invece applicazione la diversa previsione dell’accordo di programma disciplinato dall’art. 25 della legge n. 210/85 non in funzione eminentemente programmatica, ma con efficacia di diretta variazione degli strumenti urbanistici a fronte di singoli progetti di costruzione ed ampliamento di impianti ferroviari non conformi. Tale variazione ex lege che coinvolge anche la pianificazione territoriale di coordinamento paesistico, come previsto anche dall’art. 73 della legge regionale n. 36 del 1997.

3.- Il sig. An. An. ha proposto appello avverso la predetta sentenza, chiedendo, in riforma della stessa, l’accoglimento del ricorso di primo grado e, per l’effetto, la condanna delle amministrazioni intimate al risarcimento dei danni subiti a causa dei vincoli di destinazione pubblica cui sono stati sottoposti (dal 2002 ad oggi) i terreni di sua proprietà.

Il gravame è affidato alle seguenti censure.

Con il primo ordine di motivi, l’istante in sostanza ripropone la domanda di risarcimento dei danni che asserisce di aver patito a causa dei vincoli di destinazione pubblica a cui sarebbero stati sottoposti, a partire dal 2002, i suoi terreni senza che siano stati adottati gli atti attuativi. In via subordinata, per il caso in si attribuisse efficacia al vincolo del 2005, chiede il diritto al risarcimento a partire dalla scadenza di detto vincolo (nel 2012), fino alla pronuncia di appello.

Con il secondo motivo di appello, il ricorrente contesta l’Accordo di programma del 1998, assumendo la violazione dell’art. 25 della legge n. 201 del 1985, nella parte in cui prescrive la promozione dell’accordo “fra tutte le parti interessate”, in quanto non sarebbe stato interpellato il CIPE.

Con la terza censura, si deduce che l’amministrazione procedente avrebbe “derogato” in maniera illegittima alle previsioni del piano territoriale di coordinamento paesistico, al di fuori dei casi previsti dall’art. 89-bis delle norme di attuazione del piano stesso.

4.? Si sono costituiti in giudizio RFI SPA, della Regione Liguria e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, chiedendo il rigetto del gravame e riproponendo tutte le eccezioni, di rito e di merito, dedotte nel giudizio di primo grado e rimaste assorbite.

5.? All’udienza del 16 febbraio 2017, la causa è stata discussa ed è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1.? L’appellante impugna la sentenza con cui il Tribunale amministrativo regionale ha respinto il ricorso volto ad ottenere il risarcimento dei danni asseritamente subiti a causa dei vincoli espropriativi imposti sui fondi di sua proprietà a partire dal 2002.

2.? Ritiene il Collegio che i comportamenti imputati a carico delle amministrazioni intimate non integrano alcuna fattispecie di danno ingiusto.

2.1.? Occorre premettere che la DGR n. 136 del 2002 – con la quale è stata approvata la variante integrale al PRG di (omissis) – aveva disposto, in attesa dell’approvazione della progettazione definitiva delle opere ferroviarie con le speciali procedure delle opere pubbliche strategiche, di classificare le aree su cui insistevano i fondi del ricorrente quali “zone agricole di salvaguardia”, nelle quali “non possono essere realizzati nuovi volumi residenziali o per annessi agricoli, ferma restando la possibilità di realizzare serre a tunnel e strutture amovibili” Si trattava, con tutta evidenza, di un vincolo prettamente conformativo.

Il vincolo preordinato all’esproprio sui terreni del ricorrente è invece scaturito (ai sensi dell’art. 3 del d.lgs. n. 190 del 2002) dalla deliberazione del CIPE del 2005, avente ad oggetto l’approvazione del progetto preliminare dell’opera ferroviaria. L’efficacia di tale vincolo si è protratta per sette anni (sino al 2012), a norma dell’art. 165, comma 7-bis, del d.lgs. n. 163 del 2006, senza che il progetto definitivo venisse approvato.

2.2.- Ebbene, la pretesa azionata dall’appellante è fondata, non sulla illegittimità dell’atto impositivo del vincolo espropriativo – la cui conformità a legge non è neppure posta in discussione – bensì esclusivamente in ragione del fatto che il procedimento espropriativo non è stato portato a conclusione e i lavori neppure furono iniziati. Sennonché, la doglianza, per come formulata, non è per nulla congruente rispetto al petitum.

Il sistema normativo – più volte scrutinato dalla giurisprudenza costituzionale – in tema di vincoli di inedificabilità preordinati all’espropriazione o a contenuto sostanzialmente espropriativo è incentrato sul principio della necessaria alternativa tra la previsione di un termine massimo ragionevole di durata dei vincoli stessi e l’obbligo di indennizzo (cfr. le sentenze della Corte costituzionale n. 411 del 2001, n. 179 del 1999, n. 344 del 1995 e n. 379 del 1994). Ne consegue che la sottoposizione a vincolo preordinato all’esproprio per il periodo previsto dalla legge non può essere di per sé considerata attività illecita produttiva di danno ingiusto.

Il diritto dell’amministrazione di reiterare i vincoli, ma con l’obbligo di indennizzare il privato è stato affermato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 179 del 1999 (che ebbe a dichiarare costituzionalmente illegittimi gli artt. 7, nn. 2, 3 e 4, della legge urbanistica e l’art. 2, primo comma, della legge n. 1187 del 1968, nella parte in cui consentivano all’amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti, preordinati all’espropriazione o che comportassero l’inedificabilità, senza la previsione di indennizzo), per poi essere recepito dal legislatore con l’art. 39 del d.P.R. n. 327 del 2001. Il ricorrente, tuttavia, non si duole, del fatto che, scaduto il termine massimo di durata del vincolo, non gli sia stato riconosciuto il diritto all’indennizzo (questione che, peraltro, esulerebbe dalla giurisdizione del giudice amministrativo), bensì chiede il risarcimento del danno scaturente da una attività che, in quanto ammessa dalla legge, è considerata dall’ordinamento lecita (salvo ovviamente il rispetto dei limiti generali all’esercizio della discrezionalità amministrativa).

2.3.? Sotto altro profilo, l’inutile decorso del termine di efficacia del vincolo preordinato all’esproprio non rappresenta un illecito omissivo. Nei confronti del proprietario espropriando, l’autorità procedente non ha un obbligo giuridicamente imposto di attuare il vincolo, espropriando i beni ed eseguendo i lavori. Permane infatti intatta la discrezionalità amministrativa in ordine all’esecuzione delle opere di interesse pubblico, sulla base di valutazioni di fattibilità, attualità ed opportunità tecnica ed economica dell’opera.

2.4.- Scaduto il vincolo preordinato all’espropriazione, le aree sono sottoposte alla disciplina sostitutiva prevista per le c.d. “zone bianche” (art. 9 del TUE). Secondo la consolidata in giurisprudenza, essendo tale regime transitorio e provvisorio, l’amministrazione comunale ha il dovere di ripianificare l’area. Al proprietario è pertanto riconosciuto (sin dalla sentenza n. 7 del 1984 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato) un interesse legittimo pretensivo all’adozione di una nuova disciplina urbanistica dell’area, con possibilità quindi di ricorrere, in caso di inerzia, all’azione avverso il silenzio ovvero al risarcimento del danno (derivante dal fatto che l’area, lasciata fuori da qualsiasi pianificazione urbanistica, sia rimasta priva di un effettivo mercato).

Tuttavia, la pretesa risarcitoria azionata dall’appellante non ha nulla a che fare con il protrarsi dell’inerzia della pubblica amministrazione nel ripianificare la “zona bianca”. Non risulta che il ricorrente abbia richiesto al Comune alcunché. Peraltro, come correttamente messo in luce dalle difese degli enti resistenti, occorrerebbe comunque tener conto del fatto che, ai sensi dell’art. 84 della legge della Regione Liguria n. 16 del 2008, nelle aree sottoposte a vincoli decaduti, ove il Comune non integri la disciplina entro 180 giorni dalla decadenza, “trova automatica applicazione la disciplina urbanistico-edilizia operante nelle zone o negli ambiti contigui”.

2.5.? Con riguardo al danno consistente nella perdita di valore dell’area derivante dalla diversa classificazione dell’area (da industriale ad agricola), sussiste una ulteriore ed irrimediabile carenza argomentativa. Tale pregiudizio (rimasto sfornito di qualsivoglia dimostrazione) potrebbe infatti ricondursi causalmente alla violazione della disciplina urbanistica oppure al non corretto esercizio della potestà pianificatoria, non certo farsi discendere dal ritardo o dall’omissione nell’attuazione del vincolo.

2.6.- Quanto al motivo di appello, secondo cui il procedimento di approvazione dell’accordo di programma del 1998 – istituto peraltro del tutto distinto dall’intesa istituzionale di cui all’art. 2, comma 205, della l. n. 662/1996 – sarebbe illegittimo per mancata partecipazione del CIPE, è dirimente rilevare che, ai sensi dell’art. 25 della l. 210 del 1985, la partecipazione di tale Comitato è garantita in sede di programmazione nazionale (piano generale dei trasporti), circostanza realizzatasi per il progetto in esame.

2.7.- Da ultimo, la deroga alle indicazioni del vigente PTCP apportata dall’accordo di programma del 1998 è del tutto conforme all’art. 5, comma 4, della l. n. 6 del 1991 e all’art. 89-bis delle norme di attuazione del PTCP.

3.- Il “principio della ragione più liquida”, corollario del principio di economia processuale, consente, una volta risolta la lite nel merito, di tralasciare ogni altra questione pregiudiziale.

4.- Per le ragioni che precedono, l’appello risulta infondato e va respinto.

4.1.- Le spese di lite del presente grado seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Condanna l’appellante al pagamento delle spese di lite, che si liquidano in € 2.500,00, oltre I.V.A. e C.P.A. come per legge, in favore di ciascuna delle controparti costituite.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 febbraio 2017 con l’intervento dei magistrati:

Luciano Barra Caracciolo – Presidente

Carlo Deodato – Consigliere

Marco Buricelli – Consigliere

Oreste Mario Caputo – Consigliere

Dario Simeoli – Consigliere, Estensore

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