Consiglio di Stato

Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 3 maggio 2017, n. 2016

Il concetto di manutenzione straordinaria di opere pubbliche non si riduce al solo aspetto “statico” della sostituzione di elementi costitutivi ammalorati o, comunque, in via di obsolescenza, ma abbraccia anche un profilo dinamico ed evolutivo, esteso all’adozione ex novo di accorgimenti, addizioni, miglioramenti resi opportuni dallo sviluppo tecnologico – o prescritti da sopravvenute disposizioni normative – e finalizzati vuoi a meglio perseguire le originarie finalità pubblicistiche dell’opera, vuoi a rispondere a nuove esigenze pubblicistiche di carattere “accessorio” (quale la mitigazione dell’inquinamento acustico provocato dal transito dei veicoli tramite l’apposizione di opportuni diaframmi fisici rispetto all’ambiente circostante). La qualificazione dell’apposizione dei pannelli fonoassorbenti lungo un tratto autostradale come intervento di manutenzione straordinaria esclude, conseguentemente, la praticabilità del richiamo al decreto interministeriale 2 aprile 1968 n. 1444, che riferisce il limite minimo di distanza di dieci metri alle sole nuove costruzioni”

Consiglio di Stato

sezione IV

sentenza 3 maggio 2017, n. 2016

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5115 del 2014, proposto da Comune di Genova, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Au. Do. Ma. e Ga. Pa., con domicilio eletto presso lo studio Ga. Pa. in Roma, viale (…);

contro

Se. Br. Ed altri, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Fr. Ma. e Lu. Fe. Vi., con domicilio eletto presso lo studio Lu. Vi. in Roma, via (…);

nei confronti di

Au. per L’It. S.p.a., non costituito in giudizio;

Regione Liguria, non costituito in giudizio;

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

sul ricorso numero di registro generale 5154 del 2014, proposto da:

Au. per L’It. S.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Ma. Sa. e Gi. Ru., con domicilio eletto presso lo studio Ma. Sa. in Roma, viale (…);

contro

Se. Br. ed altri, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Fr. Ma. e Lu. Fe. Vi., con domicilio eletto presso lo studio Lu. Vi. in Roma, via Asiago, n. 8;

nei confronti di

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, non costituito in giudizio;

Regione Liguria, non costituito in giudizio;

Comune di Genova, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Au. Do. Ma. e Ga. Pa., con domicilio eletto presso lo studio Ga. Pa. in Roma, viale (…);

per la riforma

quanto ad entrambi i ricorsi:

della sentenza del T.a.r. Liguria, Sez. I n. 579 del 7 aprile 2014, resa tra le parti, concernente approvazione del progetto per installazione di barriere fonoassorbenti;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Se. Br. ed altri;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 marzo 2017 il Cons. Luca Lamberti e uditi per le parti gli avvocati Pa., Ma., Sa., Ru. e l’avvocato dello Stato Ve. Fe.;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;

FATTO

Gli odierni appellati, proprietari dei quattro appartamenti che compongono l’edificio sito in Comune di Genova, località Cr., via (omissis), hanno impugnato in primo grado, avanti il T.a.r. Liguria, “i provvedimenti, ignoti, con i quali è stato approvato il progetto per l’installazione”, da parte di Au. per L’It. S.p.a., “di barriere fonoassorbenti in corrispondenza della Galleria Cr. del tratto autostradale Genova – Ventimiglia (direzione Genova)”.

I ricorrenti, premesso che l’edificio de quo è ubicato in posizione sovrastante la corsia con direzione di marcia Genova dell’autostrada “A-10” Genova – Ventimiglia nel tratto immediatamente antistante l’ingresso della galleria “Cr.”, hanno esposto di avere appreso nel mese di marzo 2013, da apposita cartellonistica di cantiere, che erano in corso i lavori propedeutici all’installazione, in loco, di pannelli fonoassorbenti che, “a quanto loro riferito verbalmente”, avrebbero avuto sviluppo verticale “anziché orizzontale, ad ideale prosecuzione della galleria, come nei limitrofi tratti autostradali genovesi”, ed un’altezza di circa 3-4 metri.

Tale intervento, in tesi lesivo della normativa recata dal d.m. 1444/1968 in tema di distanze fra costruzioni, priverebbe i piani inferiori dello stabile “della vista verso il mare e la costa ligure di ponente di cui attualmente godono (e che ne costituisce la principale caratteristica di pregio), mentre i piani superiori vedrebbero fortemente ridotta tale vista e, presumibilmente, vedrebbero aggravato l’inquinamento acustico (il rumore, infatti, sarebbe convogliato dalle barriere verticali verso l’alto)”.

Oltretutto, si aggiunge, sarebbe stato violato l’art. 5 del d.m. 29 novembre 2000, il cui comma 3 modulerebbe secondo un preciso ordine di priorità “gli interventi strutturali finalizzati all’attività di risanamento” acustico: nella specie, è stato approvato un oneroso intervento “lungo la via di propagazione del rumore dalla sorgente al ricettore” quando già, mediante accorgimenti “direttamente al ricettore” (apposizione di vetri ed infissi antirumore), i ricorrenti avrebbero ricondotto le immissioni sonore ad una misura “assolutamente tollerabile”.

Delle Amministrazioni intimate (il Comune di Genova, il concessionario Au. per L’It. S.p.a. e la Regione Liguria), si sono costituite soltanto il Comune di Genova ed Au. per L’It. S.p.a.; si è, altresì, costituito il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.

Con successivo ricorso per motivi aggiunti i ricorrenti hanno impugnato i documenti depositati dal Comune di Genova e da Au. per L’It. S.p.a. in vista dell’udienza camerale fissata per la delibazione dell’istanza cautelare (peraltro respinta per carenza di periculum): trattasi, in particolare, del d.m. del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti “con il quale è stata approvata l’intesa Stato-Regione per la realizzazione di interventi di risanamento acustico relativi all’autostrada A-10”, degli atti comunali e regionali “che hanno concorso al perfezionamento dell’intesa suddetta” e del decreto dirigenziale regionale “con il quale è stata rilasciata l’autorizzazione paesaggistica”.

I ricorrenti, sul presupposto che le “opere progettate (barriere fonoassorbenti alte mediamente 5 metri, compreso un cordolo di sostegno in cemento di oltre un metro) sono estranee alla nozione di manutenzione straordinaria di cui alla lett. 3, comma b, del d.p.r. 380/2011 e ricadono, piuttosto, in quella della nuova costruzione ex art. 3, lett. e1), e2) oppure e3) del medesimo d.p.r.”, hanno stigmatizzato l’omissione della Valutazione Ambientale Strategica ovvero della Valutazione di Impatto Ambientale, nonché la contrarietà rispetto alla vigente pianificazione urbanistica (che assegnerebbe alla zona destinazione “F”, servizi, e precisamente “FP”, ossia “parcheggi a raso o in struttura”); quanto all’autorizzazione paesaggistica, inoltre, è stato lamentato pure il difetto di istruttoria.

Con la sentenza indicata in epigrafe il T.a.r. ha accolto il ricorso con l’onere delle spese.

Il T.a.r., in particolare, previo assorbimento di tutti gli altri profili, ha ritenuto fondata la censura inerente alla violazione della normativa urbanistica, giacché l’installazione dei pannelli de quibus sarebbe “estranea al paradigma della manutenzione straordinaria così come delineato dalla legislazione statale e regionale… imperniato sulla sostituzione e che esclude tendenzialmente l’innovazione, nella specie indubitabile” e configurerebbe, invece, una nuova costruzione, “esclusa” dal vigente strumento urbanistico nella zona de qua “se non per la realizzazione di parcheggi”.

Il T.a.r. ha valorizzato, in proposito, la sopravvenuta l.r. 5 aprile 2012, n. 9, inapplicabile ratione temporis nel giudizio, che, ampliando il concetto di manutenzione straordinaria con riferimento alle infrastrutture viarie, dimostrerebbe a contrario l’impossibilità di sussumere, sotto il vigore della precedente normativa, interventi quale quello di causa nel concetto della manutenzione straordinaria.

Avverso tale pronuncia si sono sollevati in appello, con distinti ricorsi, sia il Comune di Genova sia Au. per L’It. S.p.a..

Il Comune, con ricorso allibrato al n. r.g. 5115/2014, ha osservato che “l’applicazione dei pannelli fonoassorbenti”, peraltro operata”lungo il tracciato autostradale, sul muro di delimitazione già esistente e, comunque, in fascia di rispetto, discende dall’applicazione di specifiche norme di legge” e costituirebbe, pertanto, “attività doverosa di adeguamento dell’infrastruttura alla normativa in materia di tutela della salute”; oltretutto, l’installazione de qua, priva di autonomia costruttiva, non determinerebbe alcun aumento di volumi nè alcuna trasformazione del suolo e, proprio in quanto tesa al doveroso adeguamento tecnologico e funzionale dell’autostrada, sarebbe qualificabile, in base ai principi generali, come manutenzione straordinaria.

Il Comune, inoltre, ha sostenuto che le opere de quibus, ove pure qualificate come nuova costruzione, sarebbero comunque compatibili con la destinazione urbanistica dell’area, atteso che “la sottozona FP addirittura impone il ricorso a diaframmi vegetali ed a barriere antirumore”.

Gli appellati, ritualmente costituitisi, hanno in primis ribadito che l’intervento configurerebbe una nuova costruzione, in quanto introdurrebbe un quid novi (e non una mera sostituzione od integrazione di un preesistente elemento); in secondo luogo, hanno riproposto tutti i motivi assorbiti dal Giudice di prime cure.

Con distinto ricorso, allibrato al n. r.g. 5154/2014, pure Au. per L’It. S.p.a. ha impugnato la predetta sentenza.

Il concessionario autostradale, premesso che i pannelli sarebbero già stati montati, ha anzitutto censurato, in rito, l’assunta tardività dei motivi aggiunti formulati in prime cure, giacché gli atti gravati sarebbero stati oggetto di pubblicazione presso l’Albo del competente Provveditorato interregionale per le opere pubbliche ai sensi dell’art. 9 del d.p.r. 554/1999, con conseguente decorrenza sin da tale momento del termine decadenziale di impugnazione; nel merito, è stata censurata la qualificazione come nuova costruzione degli interventi de quibus, che, viceversa, sarebbero riconducibili al genus della manutenzione straordinaria, in quanto rappresenterebbero un mero adeguamento funzionale dell’infrastruttura viaria, per giunta doveroso, e non occuperebbero suolo pubblico.

Gli appellati, ritualmente costituitisi, hanno ribattuto che la pubblicazione menzionata da controparte, del cui effettivo perfezionamento, peraltro, non vi sarebbe la prova, non sarebbe idonea a far decorrere il termine per l’impugnazione “perché tale effetto non è previsto dalla norma” ex adverso citata, riferita alla pubblicazione “all’Albo pretorio del Comune” ovvero, nel caso di amministrazioni aggiudicatrici diverse dal Comune, a “forme equivalenti di pubblicità”, quale non potrebbe essere ritenuta quella effettuata presso l’Albo del Provveditorato interregionale per le opere pubbliche.

Nel merito, hanno riproposto le difese già spese nel separato ricorso introdotto dal Comune.

Con ordinanza n. 3029 dell’8 luglio 2014 questa Sezione ha accolto, compensando le spese della fase, l’istanza cautelare svolta da Au. per L’It. S.p.a., “avuto riguardo al chiaro disposto dell’art. 5 della l.r. 5 aprile 2012 n. 9 ed ai principi già ricavabili dall’ordinamento statale”.

Dopo il deposito delle rispettive memorie conclusionali, quindi, ambedue i ricorsi sono stati discussi ed introitati per la decisione alla pubblica udienza del 30 marzo 2017.

DIRITTO

Il Collegio provvede, anzitutto, alla riunione dei due ricorsi ai sensi dell’art. 70 c.p.a, in considerazione della evidente connessione soggettiva ed oggettiva: del resto, gli stessi resistenti hanno svolto formale istanza in proposito.

La pregiudiziale eccezione di rito formulata da Au. per L’It. S.p.a. si palesa infondata, non tanto perché la disposizione dell’art. 9 del d.p.r. 554/1999 non connette espressamente alla pubblicazione l’effetto di determinare la decorrenza del termine per impugnare, quanto perché la norma menziona la pubblicazione all’Albo pretorio comunale, nella specie non occorsa, ovvero “forme equivalenti di pubblicità”, locuzione cui non può ricondursi la pubblicazione presso l’Albo del Provveditorato interregionale per le opere pubbliche.

Mentre, infatti, può in certi casi predicarsi, quale manifestazione concreta del dovere di solidarietà sociale di cui all’art. 2 Cost., l’onere del cittadino di compulsare l’Albo pretorio del proprio Comune, articolazione della Repubblica a lui geograficamente più prossima, espressione del principio costituzionale dell’autonomia locale ed ontologicamente volta alla rappresentanza generale degli interessi della comunità territoriale, tanto non può dirsi, in assenza di una puntuale statuizione normativa, con riferimento all’Albo di una struttura periferica dell’Amministrazione centrale, espressione di mera deconcentrazione dell’unitario potere statale, connotata da competenza meramente settoriale e con cui il cittadino, di regola, non ha rapporti diretti né, tanto meno, frequenti.

Del resto, lo stesso Provveditorato invitava formalmente il Comune di Genova a pubblicare il provvedimento approvativo degli esiti della conferenza di servizi sul proprio Albo pretorio (cfr. nota prot. n. 5680 del 15 luglio 2011).

Nel merito, il Collegio non concorda con l’approdo esegetico del Giudice di prime cure in punto di qualificazione giuridica dell’installazione di pannelli fonoassorbenti.

Si osserva, anzitutto, che l’intervento per cui è causa non ha comportato la creazione di alcun nuovo volume, né la modificazione della destinazione d’uso della res, né il consumo di suolo inedificato: i cennati pannelli, infatti, non racchiudono né delimitano alcun volume potenzialmente destinabile ad un qualsivoglia uso umano, non hanno alcun effetto in ordine alla concreta destinazione del bene cui afferiscono e, infine, sono stati realizzati in prosecuzione verticale del muro di sostegno laterale del tracciato autostradale, dunque nella colonna d’aria sovrastante una fascia di terreno appartenente al sedime autostradale o, comunque, ubicata nella relativa area di rispetto (cfr. nota Regione Liguria prot. n. 53750 del 15 aprile 2011) e già in precedenza interessata da attività lato sensu edilizia, certo integrante una trasformazione del suolo.

Consta, poi, dal materiale in atti (cfr. la missiva inviata da Au. per L’It. S.p.a. al legale dei resistenti in data 4 giugno 2013, il progetto esecutivo presentato da Au. per L’It. S.p.a., nonché la relazione tecnica ed il compendio fotografico prodotto dai resistenti in primo grado) che detti pannelli, poggianti su un sottostante basamento in cemento armato in parte preesistente, si elevano fuori terra per complessivi quattro metri, di cui gli ultimi tre interamente costituiti da materiale trasparente: l’intervento, dunque, non priva i prospicienti edifici né della luce né – salvo che, in parte, per l’appartamento ubicato al piano terra – della pregressa veduta.

La relativa installazione, inoltre, mira a “realizzare ed integrare” (cfr. d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380) un presidio tecnologico imposto ex lege a tutela proprio dell’interesse individuale dei vari proprietari frontisti e, più in generale, dell’interesse pubblico alla mitigazione delle propagazioni acustiche.

Più in generale, il concetto di manutenzione straordinaria di opere pubbliche non si riduce, ad avviso del Collegio, al solo aspetto per così dire “statico” della sostituzione di elementi costitutivi ammalorati o, comunque, in via di obsolescenza, ma abbraccia anche un profilo dinamico ed evolutivo, esteso all’adozione ex novo di accorgimenti, addizioni, miglioramenti resi opportuni dallo sviluppo tecnologico – o addirittura, come nel caso di specie, prescritti da sopravvenute disposizioni normative – e finalizzati vuoi a meglio perseguire le originarie finalità pubblicistiche dell’opera (ad esempio, la realizzazione di strutture per la comunicazione in tempo reale all’utenza di notizie circa il traffico), vuoi a rispondere a nuove esigenze pubblicistiche di carattere “accessorio” (quale, appunto, la mitigazione dell’inquinamento acustico provocato dal transito dei veicoli tramite l’apposizione di opportuni diaframmi fisici rispetto all’ambiente circostante).

Di converso, non ha rilievo l’affermazione dei resistenti secondo cui, prima dell’installazione dei pannelli, la misura delle immissioni acustiche all’interno del loro edificio fosse “assolutamente tollerabile”: l’intervento in questione, infatti, va a beneficio non solo dei resistenti ma di tutti i proprietari frontisti e, più in generale, soddisfa l’interesse pubblico alla mitigazione dell’aggressione acustica proveniente dal traffico autostradale.

Oltretutto, l’installazione delle barriere fonoassorbenti rispetta il vincolante ordine di priorità individuato dall’art. 5, comma 3, del d.m. 29 novembre 2000, che enumera in senso decrescente di desiderabilità gli “interventi effettuati direttamente sulla sorgente rumorosa”, gli “interventi effettuati lungo la via di propagazione del rumore dalla sorgente al ricettore” (quale è quello di specie) e, solo da ultimo ed in via residuale, gli “interventi effettuati direttamente sul ricettore” (quale è l’apposizione di vetri ed infissi antirumore).

Del tutto indimostrato, poi, è l’assunto circa l’aggravamento delle immissioni acustiche ai piani più alti dell’edificio in conseguenza dell’installazione dei pannelli.

Né è risolutivo il richiamo alla legge regionale: il comma 3-bis inserito all’art. 7 della l.r. 6 giugno 2008, n. 16 dalla l.r. 5 aprile 2012, n. 9 può ben avere valore esplicativo di principi comunque insiti nel pregresso ordito normativo, che, infatti, già estendeva l’ambito delle attività giuridicamente sussumibili nella manutenzione straordinaria oltre il limes della mera sostituzione con riferimento agli “edifici adibiti ad attività industriali ed artigianali”, in relazione ai quali, in plurimi casi, qualificava come “manutenzione straordinaria” anche la realizzazione ex novo di opere, impianti, basamenti ed apparecchiature.

La qualificazione dell’apposizione dei pannelli come intervento di manutenzione straordinaria esclude, conseguentemente, la praticabilità del richiamo sia al decreto interministeriale 2 aprile 1968 n. 1444, che riferisce il limite minimo di distanza di dieci metri alle sole “nuove costruzioni”, sia alla disciplina urbanistica dell’area, che peraltro, oltre a “consentire” senza limitazioni la manutenzione straordinaria, ammette altresì, quanto ai nuovi interventi, la realizzazione di “muri di sostegno” ed il “ricorso a diaframmi vegetali ed a barriere antirumore”.

Anche le altre censure assorbite in prime cure e qui riproposte non meritano accoglimento.

Non vi è ab ovo ragione di predicare la necessità di V.A.S. o V.I.A.: la prima è prescritta solo in relazione ad attività esplicative di potestà pianificatorie dell’Amministrazione (cfr. art. 6, comma 1, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152), mentre qui si è in presenza di un intervento concreto e specifico, per quanto articolato; la seconda (cfr. art. 6, comma 5, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152) attiene ai progetti precisamente individuati dal legislatore con ricorso ad un criterio tipologico (in cui non rientra quello di specie) o che, comunque, “possono avere impatti significativi e negativi sull’ambiente”, quale prima facie non può essere l’apposizione di barriere antirumore realizzate in materiale trasparente.

Non vi è margine per assumere l’illogicità e la contraddittorietà dell’azione amministrativa, alla luce del fatto che, in altri tratti autostradali, è stata prescelta l’installazione di pannelli orizzontali: in disparte l’assenza, in capo ai resistenti, della facoltà di censurare una scelta afferente al merito amministrativo, consta che l’apposizione in situ di pannelli verticali sia stata preferita per la maggiore capacità, nel segmento autostradale de quo, di contenimento della diffusione del rumore.

Infine, l’autorizzazione paesaggistica risulta emanata a seguito di opportuna istruttoria, che ha consentito di apprezzare il complessivo beneficio derivante all’ambiente lato sensu inteso dall’installazione dei pannelli de quibus, stimata, anche in virtù delle “accortezze previste (serialità, uso dei materiali e colorazioni),funzionale ad una diminuzione degli impatti sonori e, quindi, alla salvaguardia degli equilibri ambientali più generali degli ambiti interessati”: del resto, proprio al fine di mitigare il connesso impatto estetico, sono state imposte specifiche prescrizioni in punto di “coerenza cromatica e continuità percettiva delle opere previste, anche in rapporto con le preesistenti”.

In conclusione, in totale riforma della sentenza impugnata, gli appelli riuniti debbono essere accolti, con conseguente reiezione del ricorso svolto in primo grado.

La particolarità della controversia suggerisce l’integrale compensazione delle spese di lite dei due gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

Sezione Quarta,

definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti, come in epigrafe proposti, li accoglie e, per l’effetto, in totale riforma della sentenza impugnata, rigetta il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 marzo 2017 con l’intervento dei magistrati:

Filippo Patroni Griffi – Presidente

Oberdan Forlenza – Consigliere

Luca Lamberti – Consigliere, Estensore

Nicola D’Angelo – Consigliere

Giuseppa Carluccio – Consigliere

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