Consiglio di Stato

Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 5 aprile 2017, n. 1592

La decisione della Commissione di disapplicare o sostituire i criteri valutativi stabiliti in via generale dal D.M. n.76 del 2012, ancorché ammessa dallo stesso regolamento, esige, per un verso, il rispetto delle forme prescritte dall’art.3, comma 3, D.M. cit. e, per un altro, un onere motivazionale (anche questo imposto dalla citata disposizione regolamentare) particolarmente intenso

Consiglio di Stato

sezione VI

sentenza 5 aprile 2017, n. 1592

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Sesta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4700 del 2016, proposto da:

Su. Qu., rappresentata e difesa dagli avvocati Fe. Te. C.F. (omissis), e Gi. Co. C.F. (omissis), con domicilio eletto presso Fe. Te. in Roma, largo (…);

contro

Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca e altri, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati in Roma, via (…);

nei confronti di

Lo. Pa., El. Sc., non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA, SEZIONE III n. 04511/2016, resa tra le parti e concernente la valutazione negativa al conseguimento dell’abilitazione scientifica nazionale per le funzioni di professore universitario di prima fascia, settore concorsuale 12/E3 (Diritto dell’economia e dei mercati finanziari e agroalimentari);

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca, della Commissione Giudicatrice per l’abilitazione scientifica a professore di prima e seconda fascia – Diritto dell’Economia Settore Conc.12/E3 e dell’ANVUR;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 marzo 2017 il Cons. Carlo Deodato e uditi per le parti gli avvocati Gi. Co. e Pa. De Nu. dell’Avvocatura Generale dello Stato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con la sentenza impugnata il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio respingeva il ricorso proposto dalla Prof.ssa Su. Qu., professore associato in diritto internazionale presso l’Università degli Studi di Napoli “Parthenope”, avverso il giudizio di non idoneità all’abilitazione scientifica nazionale per le funzioni di professore di prima fascia nel settore concorsuale 12/E3 – “diritto dell’economia e dei mercati finanziari ed agroalimentari”, giudicandolo immune dai vizi ad esso ascritti.

Avverso la predetta decisione reiettiva proponeva appello la Prof.ssa Qu., criticandone la correttezza, ribadendo le argomentazioni intese a dimostrare l’illegittimità dell’impugnato giudizio sfavorevole e concludendo per il suo annullamento, previa riforma della decisione appellata.

Resistevano il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, l’ANVUR e la Commissione giudicatrice, domandando la conferma della decisione appellata.

Non si costituivano in giudizio, invece, le Prof.sse Lo. Pa. ed El. Sc..

L’appello veniva trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 16 marzo 2017.

DIRITTO

1.- E’ controverso il giudizio di non idoneità all’abilitazione scientifica nazionale della Prof.ssa Qu. per le funzioni di professore di prima fascia nel settore concorsuale 12/E3 – “diritto dell’economia e dei mercati finanziari ed agroalimentari”, sotto il peculiare profilo della incoerenza della maggior parte delle pubblicazioni allegate dalla candidata al settore concorsuale di riferimento, nel ché si riassume la motivazione della valutazione negativa.

Il Tribunale di prima istanza ha, infatti, ritenuto tale valutazione corretta e sufficientemente motivata, oltre ad aver riscontrato l’assenza di profili di illegittimità formale nella procedura valutativa censurata.

L’appellante critica la correttezza di tale giudizio ed insiste nel sostenere l’invalidità della procedura valutativa, siccome inficiata dalla illegittimità sia dei criteri utilizzati dalla Commissione per lo scrutinio della sua produzione scientifica, sia dell’apprezzamento sfavorevole di quest’ultima, sia, da ultimo, della stessa composizione della Commissione.

2.- L’appello è fondato, alla stregua delle considerazioni che seguono, e va accolto.

3.- Con il primo motivo di appello si insiste nel sostenere le censure, non esaminate dal TAR, intese a dimostrare l’invalidità della procedura valutativa in ragione della illegittimità, secondo una duplice prospettazione critica, dei parametri di giudizio utilizzati dalla Commissione.

Assume, al riguardo, l’appellante che la Commissione avrebbe errato sia nell’utilizzare, ai fini dell’apprezzamento del suo profilo scientifico, parametri e indicatori contradittori e incoerenti, sia nel sostituire propri e diversi criteri, rispetto a quelli stabiliti dal d.m. n. 76 del 7 giugno 29012, in difetto, tuttavia, di adeguata motivazione (ancorché formalmente prescritta dal regolamento derogato).

3.1- Può prescindersi dall’esame della prima questione, rispetto alla cui definizione la ricorrente non appare titolare di un interesse qualificato, essendo stato scrutinato favorevolmente l’impatto delle sue pubblicazioni scientifiche, sicché l’invocato giudizio di illegittimità, sotto i profili del denunciato difetto di ragionevolezza e di proporzionalità, del metodo valutativo stabilito dall’ANVUR non arrecherebbe alla ricorrente alcuna apprezzabile utilità.

3.2- Con la seconda argomentazione si deduce l’illegittimità, siccome non adeguatamente motivato, del criterio deliberato dalla Commissione nella seduta del 20 marzo 2013 e secondo il quale (si veda il relativo verbale n. 1) il riconoscimento dell’abilitazione esige l’allegazione di pubblicazioni “…coerenti con le tematiche del settore concorsuale” e, segnatamente, di “…due monografie coerenti con le tematiche del settore concorsuale e almeno 15 articoli (ivi comprese note a sentenza…” su tematiche altrettanto congruenti con la disciplina di riferimento, in sostituzione di quello previsto, in via generale, dall’art. 4, comma 2, lett. a) del d.m. n. 76 del 2012, ai sensi del quale il giudizio sulla produzione scientifica del candidato deve fondarsi sull’analisi “della coerenza con le tematiche del settore concorsuale o con tematiche interdisciplinari ad esso pertinenti”.

La violazione denunciata è manifesta.

Come già rilevato dalla Sezione (Cons., St., sez. VI, 24 ottobre 2016, n. 4439), infatti, la decisione della Commissione di disapplicare o sostituire i criteri valutativi stabiliti in via generale dal d.m. n. 76 del 2012, ancorchè ammessa dallo stesso regolamento, esige, per un verso, il rispetto delle forme prescritte dall’art. 3, comma 3, d.m. cit. e, per un altro, un onere motivazionale (anche questo imposto dalla citata disposizione regolamentare) particolarmente intenso.

A fronte, infatti, della regolazione normativa del contenuto dei criteri valutativi dei titoli e delle pubblicazioni nelle procedure di abilitazione per l’accesso alle funzioni di professore di prima fascia, la diversa scelta, da parte della Commissione, di parametri diversi e più restrittivi (come nella fattispecie in esame) postula sia la pubblicazione di tale decisione sul sito del Ministero e su quello dell’Università a cui è riferita la procedura, per assicurane trasparenza e conoscibilità, sia, e soprattutto, la puntuale e convincente enunciazione delle ragioni assunte a fondamento della decisione di utilizzare coordinate valutative differenti, ulteriori o sostitutive, rispetto a quelle previste, in via generale e astratta, dal regolamento ministeriale che ha compendiato la disciplina dello scrutinio della qualificazione scientifica del candidato.

Sennonché, nel caso in esame, sono rimasti disattesi entrambi gli anzidetti oneri.

Quanto al primo, è sufficiente osservare che non consta che la decisione della Commissione contenente l’adozione di parametri valutativi diversi da quelli previsti dal regolamento sia stata pubblicata sui siti del Ministero e dell’Università (come, invece, avrebbe dovuto).

In ordine, invece, al secondo onere procedurale disatteso, merita di essere chiarito che solo l’osservanza del suddetto dovere motivazionale per mezzo dell’articolazione di argomentazioni consistenti e persuasive vale a legittimare la deroga, in ragione del suo carattere (appunto) eccezionale, ai criteri valutativi, previsti secondo canoni di oggettività, trasparenza e proporzionalità, dalla disciplina regolamentare di riferimento.

Al contrario, l’assenza di ogni motivazione o l’esplicitazione di argomentazioni generiche o tautologiche devono intendersi del tutto inidonee a giustificare la deroga ai criteri generali stabiliti dal regolamento, nella misura in cui si risolvono in una manifesta violazione del dovere prescritto dall’art 3, comma 3, d.m. n. 76 del 2012.

Risulta, allora, agevole, in coerenza con le coordinate ermeneutiche appena tracciate, rilevare che la formula testuale secondo cui la Commissione “ritiene non adeguato al settore concorsuale” (si veda l’allegato al verbale n. 1, riferito alla seduta del 20 marzo 2013) il criterio regolamentare che impone di valutare anche le pubblicazioni coerenti con “tematiche interdisciplinari” pertinenti al settore concorsuale, appare del tutto inidonea ad integrare gli estremi di una motivazione valida e capace di introdurre legittimamente la deroga deliberata.

Il mero rilievo dell’inadeguatezza del criterio valutativo che si è inteso disapplicare non vale, infatti, ad esplicitare le ragioni per le quali quel parametro è stato giudicato inappropriato e si risolve in una motivazione del tutto apparente e, come tale, carente.

Una motivazione rispettosa dell’obbligo sancito dal regolamento avrebbe, infatti, dovuto contenere la dettagliata e convincente articolazione delle ragioni dell’inadeguatezza del criterio valutativo che la Commissione ha deciso di non utilizzare, con la puntuale precisazione delle argomentazioni per le quali la valutazione anche di pubblicazioni attinenti a tematiche interdisciplinari, che nel regolamento è stata ritenuta, in astratto, doverosa (proprio al fine di valorizzare, in maniera ragionevole e proporzionata, la connessione tra i saperi e le ricerche), non è stata giudicata idonea a valutare la maturità scientifica dei candidati all’abilitazione scientifica nel settore concorsuale di “diritto dell’economia e dei mercati finanziari ed agroalimentari” (con una immotivata affermazione, che riesce, peraltro, di difficile intelligenza).

3.3- La riscontrata illegittimità dei parametri valutativi utilizzati dalla Commissione implica, di per sé, l’invalidità del giudizio negativo, siccome formulato in attuazione di criteri riconosciuti erronei.

In particolare, l’invalidità del criterio deliberato dalla Commissione in sostituzione di quello stabilito dall’art. 4, comma 2, lett. a) d.m. n. 76 del 2012 inficia in via immediata la correttezza del giudizio, nella misura in cui si fonda proprio sul rilievo della incoerenza delle pubblicazioni scientifiche della Prof.ssa Qu. con le tematiche del settore concorsuale, omettendo, quindi, scorrettamente, di valorizzare anche i titoli scientifici afferenti a tematiche interdisciplinari, come ammesso (anzi: imposto) dal criterio invalidamente sostituito dalla Commissione.

4.- Ancorché i rilievi che precedono si rivelino sufficienti, da soli, a fondare l’accoglimento dell’appello e il giudizio di illegittimità del giudizio negativo gravato, quest’ultimo deve intendersi viziato anche per le ragioni articolate nel secondo motivo di appello (che si reputa di scrutinare, comunque, e seppur sinteticamente, per completezza d’esame).

4.1- Quanto alla carenza del giudizio negativo, a fronte del superamento delle tre mediane, appare utile rammentare che la Sezione ha già chiarito che, l’esito favorevole del test di impatto della produzione scientifica del candidato, ancorchè non preclusiva di un giudizio negativo sulla sua qualificazione, esige, nondimeno, una motivazione pregante e consistente circa le ragioni dell’apprezzamento sfavorevole (Cons. St., sez. VI,10 febbraio 2015, n. 723; sez. VI, 26 maggio 2015, n. 2665).

Orbene, nella fattispecie in esame tale onere non risulta adeguatamente assolto.

La mera lettura della motivazione del giudizio sfavorevole rivela, infatti, da sola e in maniera immediatamente percepibile, l’assenza dell’articolazione di argomentazioni dalla consistenza e dall’intensità tali da compensare il giudizio positivo relativo all’impatto della produzione scientifica allegata dalla candidata.

In particolare, i generici e astratti riferimenti alla incongruità delle pubblicazioni e alla loro conseguente insufficienza all’attestazione della piena maturità scientifica della candidata non integrano gli estremi di una motivazione idonea ad esplicitare, con argomentazioni persuasivi e robuste, le ragioni di una valutazione di inidoneità (qui, a ben vedere, meramente enunciata con formule linguistiche tautologiche), capace di sovvertire l’esito favorevole del test di impatto della produzione scientifica (certificato dal superamento di tutte le mediane).

4.2- Deve, ancora, giudicarsi fondata anche la seconda critica indirizzata al giudizio negativo gravato e fondata sul rilievo dell’inattendibilità della valutazione di incoerenza con il settore concorsuale della produzione scientifica della ricorrente.

Per quanto il giudizio resti, comunque, inficiato dalla già rilevata illegittimità del criterio restrittivo deliberato dalla Commissione, la censurata valutazione di incoerenza appare, nondimeno, erronea e inattendibile.

Basti, qui, osservare che le pubblicazioni allegate dalla candidata, ed afferenti all’armonizzazione del sistema fiscale, al diritto dell’energia ed all’impatto sull’economia dell’immigrazione, difficilmente possono essere giudicate incoerenti con la materia del “diritto dell’economia e dei mercati finanziari ed agroalimentari”.

Se è vero, infatti, che quegli studi non coprono tutti gli spazi del settore concorsuale, è anche vero che appaiono sicuramente ascrivibili entro i confini scientifici del diritto dell’economia, inteso come disciplina dalla latitudine ampia, nella misura in cui riguardano tematiche afferenti alla regolazione giuridica delle attività economiche.

Né appare persuasivo il rilievo dell’elaborazione di quelle pubblicazioni secondo una prospettiva di studio più vicina al diritto internazionale, che non può certo valere a sminuire la rilevanza scientifica della produzione scrutinata, ma, semmai, ad esaltarne la valenza e la profondità di studio che implica.

5.- Alle considerazioni che precedono conseguono, in definitiva, l’accoglimento dell’appello e, in riforma della decisione impugnata e in accoglimento del ricorso di primo grado, l’annullamento del gravato giudizio di non idoneità della Prof.ssa Qu. all’abilitazione scientifica nazionale.

6.- Alla presente statuizione consegue l’obbligo conformativo di provvedere ad un nuovo giudizio sulla qualificazione scientifica della Prof.ssa Qu., ai fini della sua abilitazione per le funzioni di professore di prima fascia nel settore concorsuale citato, da parte di una nuova Commissione (e, comunque, in diversa composizione), che procederà allo scrutinio in conformità alle regole enunciate nella motivazione della presente decisione.

7.- Le spese di entrambi i gradi di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della decisione appellata, annulla il giudizio negativo impugnato con il ricorso di primo grado e condanna le amministrazioni resistenti a rifondere alla ricorrente le spese di entrambi i gradi di giudizio, che liquida in complessivi Euro 7.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 marzo 2017 con l’intervento dei magistrati:

Luciano Barra Caracciolo – Presidente

Carlo Deodato – Consigliere, Estensore

Bernhard Lageder – Consigliere

Marco Buricelli – Consigliere

Oreste Mario Caputo – Consigliere

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