Cassazione civile 2017

Corte di Cassazione, sezioni unite civili, sentenza 16 febbraio 2017, n. 4092

Il subordinare il pagamento delle somme dovute da un Comune in base ad un decreto ingiuntivo all’attestazione della regolarità contributiva del creditore non costituisce integrazione del giudicato del giudice ordinario, ma conferma un obbligo di legge previsto per la fase dell’adempimento dell’obbligazione da parte dell’ente pubblico, su cui grava anche l’obbligo di sanare la irregolarità contributiva nei confronti degli enti previdenziali ed assicurativi utilizzando le somme spettanti al creditore

Suprema Corte di Cassazione

sezioni unite civili

sentenza 16 febbraio 2017, n. 4092

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RORDORF Renato – Primo Presidente aggiunto

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di sez.

Dott. DIDONE Antonio – Presidente di sez.

Dott. DI IASI Camilla – Presidente di sez.

Dott. PETITTI Stefano – Presidente di sez.

Dott. CAMPANILE Pietro – Consigliere

Dott. ARMANO Uliana – rel. Consigliere

Dott. MANNA Antonio – Consigliere

Dott. TRIA Lucia – Consigliere

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 13918-2015 proposto da:

(OMISSIS), elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che lo rappresenta e difende, per delega in calce al ricorso;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI TRESNURAGHES, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’avvocato (OMISSIS), per delega in calce al controricorso;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 80/2015 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 16/01/2015;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 15/11/2016 dal Consigliere Dott. ULIANA ARMANO;

udito l’Avvocato (OMISSIS);

udito il P.M. in persona dell’Avvocato Generale Dott. FUZIO Riccardo, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

FATTI DI CAUSA

(OMISSIS) ha proposto ricorso davanti al Tar Sardegna per ottenere l’ottemperanza al decreto ingiuntivo del 7-1-2011, divenuto definitivo, emesso dal Tribunale di Nuoro, che ha ingiunto al Comune di Tresnuraghes il pagamento della somma di Euro 34.200,00, oltre accessori.

Il Tar Sardegna ha dichiarato inammissibile il ricorso per tardivita’ del deposito del decreto ingiuntivo munito di visto di esecutorieta’.

Il Consiglio di Stato, con sentenza depositata il 16 gennaio 2015, ha accolto parzialmente l’impugnazione proposta dal (OMISSIS), ma ha ritenuto di non poter nominare un commissario “ad acta”, sul rilievo che era incontestata l’affermazione del Comune che il mancato pagamento era dovuto alla mancata produzione del DURC.

Il Consiglio di Stato ha ribadito l’obbligo del Comune di eseguire il giudicato formatosi sul decreto ingiuntivo del Tribunale di Nuoro, salva la possibilita’ di non pagare le somme dovute fino a quando il creditore non avesse provveduto alla produzione della documentazione necessaria.

Avverso questa decisione propone ricorso per cassazione (OMISSIS) con un motivo.

Resiste con controricorso il Comune di Tresnuraghes e presenta successiva memoria ex articolo 378 c.p.c..

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Preliminare e’ l’esame dell’eccezione di inammissibilita’ del ricorso.

Il Comune di Tresnuraghes ha eccepito l’inammissibilita’ del ricorso in quanto notificato in maniera incompleta, privo dell’ottava e ultima pagina, rendendo cosi’ impossibile comprendere le ragioni dell’impugnazione, in violazione del diritto di difesa.

L’incompletezza dell’atto e la mancanza dell’ultima pagina, e quindi della data e della sottoscrizione del difensore, non consentivano di verificare l’anteriorita’ del conferimento della procura stessa.

2. L’eccezione di inammissibilita’ del ricorso e’ infondata.

Queste Sezioni Unite, con sentenza n. 18121 del 14/09/2016, hanno affermato che la mancanza nella copia notificata del ricorso per cassazione, il cui originale risulti tempestivamente depositato, di una o piu’ pagine non comporta l’inammissibilita’ del ricorso, ma costituisce vizio della notifica sanabile, con efficacia “ex tunc”, mediante nuova notifica di una copia integrale, su iniziativa dello stesso ricorrente o entro un termine fissato dalla Corte di cassazione, ovvero per effetto della costituzione dell’intimato, salva la possibile concessione a quest’ultimo di un termine per integrare le sue difese.

3. Dall’esame del fascicolo di ufficio risulta che il ricorrente ha depositato tempestivamente l’originale completo del ricorso, con regolare procura e sottoscrizione dell’avvocato.

Nella specie il vizio della notifica risulta sanato dalla costituzione dell’intimato, che ha svolto compiutamente le sue difese, illustrate anche da successiva memoria ex articolo 378 c.p.c., difese consentite dalla circostanza che la mancanza dell’ultima pagina non impediva la comprensione della censura formulata dal (OMISSIS).

Il che ha reso superfluo il termine per integrare le difese, del resto neanche richiesto, in considerazione anche dell’esito negativo per il ricorrente del presente procedimento.

4. Con l’unico motivo di ricorso si denunzia violazione del Decreto Legislativo 2 luglio 2010, n. 104, articolo 112, lettera C in relazione all’allegato E L. 20 marzo 1865 ed all’articolo 102 Cost. ex articolo 360 c.p.c., comma 1 e articolo 362 c.p.c.

Il ricorrente denunzia il superamento dei limiti esterni della giurisdizione amministrativa in sede di ottemperanza a statuizioni del giudice ordinario che si realizza quando, come nella specie, l’attivita’ interpretativa del titolo posto a base dell’ottemperanza porta il giudice amministrativo a subordinare la sua efficacia ad avvenimenti ed adempimenti non contemplati nel titolo stesso, quale la produzione del DURC, negando la propria giurisdizione esecutiva con sostanziale remissione all’autorita’ comunale della decisione sulla operativita’ della statuizione giudiziale.

Il ricorrente ha rilevato che neppure l’autorita’ giudiziaria ordinaria avrebbe potuto, in sede esecutiva, modificare la statuizione passata in giudicato e che le doglianze del Comune, circa il fatto che il pagamento delle fatture non potesse avvenire se non dopo la presentazione del DURC, avrebbero dovuto costituire motivo di opposizione al decreto ingiuntivo.

5. Il motivo e’ infondato.

Secondo giurisprudenza costante di questa Corte rientra nelle attribuzioni del giudice amministrativo, in sede di ottemperanza, l’interpretazione della decisione oggetto di tale giudizio, con la conseguenza che la deduzione di eventuali errori commessi in sede interpretativa non investe i limiti esterni delle attribuzioni giurisdizionali del giudice amministrativo, a nulla rilevando l’incidenza dell’interpretazione su diritti soggettivi, se e’ conseguenza del fatto che oggetto del giudizio di ottemperanza sia un giudicato civile (giurisprudenza costante: ex multis, S.U. 25344 del 02/12/2009).

Allorche’ il giudizio di ottemperanza e’ relativo ad un giudicato dello stesso giudice amministrativo, quest’ultimo ha il potere di integrare il giudicato, nel quadro degli ampi poteri, tipici della giurisdizione estesa al merito (e idonei a giustificare anche l’emanazione di provvedimenti discrezionali), che in tal caso egli puo’ esercitare ai fini dell’adeguamento della situazione al comando definitivo inevaso (Cass., S.U. 30.6. 1999, n. 376).

Tuttavia il suddetto potere integrativo incontra il limite esterno della giurisdizione propria del giudice amministrativo, con la conseguenza che, quante volte la cognizione della questione controversa, la cui soluzione sia necessaria ai fini della verifica dell’esatto adempimento dell’Amministrazione obbligata, risulti devoluta ad altro giudice, soltanto questi puo’ provvedere a questo potere integrativo (Cass. 21 giugno 1995, n. 7014; Id., 12 gennaio 1993, n. 272; Cass. S.U. 20.11.2003, n. 17633; Ad.pl. Cons. Stat. 17.1.1997, n. 1).

6. Ne consegue che il potere interpretativo del giudicato da eseguire, che e’ insito nella struttura stessa di ogni giudizio di esecuzione, e quindi a maggior ragione del giudizio di ottemperanza, allorche’ tale giudizio attenga ad un giudicato formatosi davanti a giudice diverso dal giudice amministrativo non puo’ esercitarsi che sulla base di elementi interni al giudicato ottemperando e non sulla base di elementi esterni allo stesso, la cui valutazione, se ancora ammissibile, rientrerebbe in ogni caso nella giurisdizione propria del giudice che ha emesso la sentenza. Segnatamente, quindi, in tema di giudizio di ottemperanza di sentenza di condanna emessa dal giudice ordinario, il giudice amministrativo, dovendone individuare il contenuto e la portata precettiva sulla base del dispositivo e della motivazione, con esclusione di elementi esterni, non puo’ integrare la pronuncia carente o dubbia con il riferimento a regole di diritto o ad un determinato orientamento giurisprudenziale (Cass. 14/01/2003, n. 445; Cass. 1.6.2004, n. 10504).

7. Il giudizio di ottemperanza assume, quindi, una conformazione differente a seconda che si tratti di dare attuazione alle sentenze del giudice ordinario ovvero del giudice amministrativo. Nel primo caso le statuizioni di condanna, quale quella in oggetto, sono senza dubbio ben individuate, soprattutto quelle di condanna al pagamento di una somma di denaro, cosicche’ il giudizio di ottemperanza si profila come prettamente di natura esecutiva. In concreto, dunque, le misure esecutive sono quasi totalmente desumibili dalla sentenza e i poteri del giudice si sostanziano nell’obbligare l’amministrazione a rispettarle.

8. La Corte Costituzionale ha ritenuto che “il giudizio di ottemperanza, secondo l’attuale elaborazione giurisprudenziale, ricomprende una pluralita’ di configurazioni (in relazione alla situazione concreta, alla statuizione del giudice e alla natura dell’atto impugnato), assumendo talora (quando si tratta di sentenza di condanna al pagamento di somma di denaro esattamente quantificata e determinata nell’importo, senza che vi sia esigenza ulteriore di sostanziale contenuto cognitorio) natura di semplice giudizio esecutivo. Corte cost, sent n. 436 del 7 aprile 1998.

9. Il giudizio di ottemperanza in oggetto e’ relativo ad una statuizione del giudice ordinario di condanna dell’ente pubblico al pagamento della somma di Euro 34.200,00 oltre accessori, per il mancato pagamento di fatture emesse, su cui si e’ formato il giudicato.

Per valutare se c’e’ stato il dedotto superamento dei limiti esterni della giurisdizione amministrativa nell’avere il giudice dell’ottemperanza subordinato il pagamento della somma ingiunta all’attestazione della regolarita’ contributiva del creditore e se tale adempimento comporti o meno un’integrazione del giudicato, con riferimento ad un elemento estraneo al giudicato stesso, e’ necessario un esame della natura e della funzione del DURC secondo la normativa che lo regola.

10. Il legislatore e’ intervenuto piu’ volte sulla disciplina del DURC, anche in tempi recenti, soprattutto in termini di semplificazione per le procedure di rilascio, ma e’ rimasta immutata la finalita’ che si intendeva realizzare con la previsione del controllo della regolarita’ contributiva per le imprese in relazione a tutti i contratti pubblici, siano essi di lavori, di servizi o di forniture: che le imprese fossero in regola con gli adempimenti previdenziali, assistenziali ed assicurativi prima dell’aggiudicazione o della conclusione del contratto, al momento del pagamento delle fatture, prima della concessione di agevolazioni “normative e contributive”, nonche’ per la verifica dell’idoneita’ tecnica ai fini della sicurezza sui luoghi di lavoro.

11. Il DURC, documento unico di regolarita’ contributiva, attesta “la correttezza nei pagamenti e negli adempimenti previdenziali, assistenziali ed assicurativi, nonche’ in tutti gli altri obblighi previsti dalla normativa vigente riferita all’intera situazione aziendale”.

Tale documento e’ finalizzato alla repressione del lavoro nero e delle irregolarita’ assicurative e contributive.

Dal 1 gennaio 2009, l’obbligo del possesso del DURC e’ stato esteso a tutte le ditte che lavorano in regime di appalto o subappalto di qualsiasi tipo di lavoro anche fuori dall’ambito dell’edilizia, escludendo pero’ dall’obbligo gli artigiani che lavorano in proprio senza dipendenti.

12. Il Decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207, articolo 5 regolamento di esecuzione ed attuazione del Decreto Legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante “Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture” prevede al comma 1. Per documento unico di regolarita’ contributiva si intende il certificato che attesta contestualmente la regolarita’ di un operatore economico per quanto concerne gli adempimenti INPS, INAIL, nonche’ cassa edile per i lavori, verificati sulla base della rispettiva normativa di riferimento.

2. La regolarita’ contributiva oggetto del documento unico di regolarita’ contributiva riguarda tutti i contratti pubblici, siano essi di lavori, di servizi o di forniture.

3. Le amministrazioni aggiudicatrici acquisiscono d’ufficio, anche attraverso strumenti informatici, il documento unico di regolarita’ contributiva in corso di validita’: a) per la verifica della dichiarazione sostitutiva relativa al requisito di cui all’articolo 38, comma 1, lettera i) codice; b) per l’aggiudicazione del contratto ai sensi dell’articolo 11, comma 8 codice; c) per la stipula del contratto; d) per il pagamento degli stati avanzamento lavori o delle prestazioni relative a servizi e forniture; e) per il certificato di collaudo, il certificato di regolare esecuzione, il certificato di verifica di conformita’, l’attestazione di regolare esecuzione, e il pagamento del saldo finale. Per le finalita’ di cui alle lettere a), b), c), d) ed e), gli operatori economici trasmettono il documento unico di regolarita’ contributiva in corso di validita’ ai soggetti di cui all’articolo 3, comma 1, lettera b), che non sono un’amministrazione aggiudicatrice.

13. Il Decreto Legge n. 69 del 2013, articolo 13 (conv. da L. n. 98 del 2013) al comma 5 prevede che il DURC rilasciato per i contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, che in precedenza aveva una validita’ di centottanta giorni dalla data di emissione, ha una validita’ di 120 giorni dalla data di rilascio, fatta eccezione per il pagamento del saldo finale per il quale e’ in ogni caso necessaria l’acquisizione di un nuovo DURC;

al comma 7 prevede che nei contratti pubblici di lavori,servizi e forniture ai fini della verifica amministrativa contabile, i titoli di pagamento devono essere corredati dal DURC anche in formato elettronico;

al comma 3 dispone che in ipotesi di DURC che segnali un’inadempienza contributiva i soggetti pubblici trattengono dal certificato di pagamento l’importo corrispondente all’inadempienza disponendone il pagamento direttamente agli enti previdenziali, assicurativi e alla cassa edile.

14. Con Decreto Ministeriale 30 gennaio 2015 sono state introdotte norme di semplificazione in materia di Durc con la previsione della possibilita’ della verifica della regolarita’ contributiva in tempo reale; all’articolo 7 e’ previsto che l’esito positivo della verifica di regolarita’ genera un documento in formato “pdf” non modificabile contenente la dichiarazione di regolarita’ e che tale documento ha validita’ di 120 giorni dalla data di effettuazione della verifica.

15. Con successivo Decreto Ministeriale 23 febbraio 2016 sono state introdotte ulteriori semplificazioni alla disciplina del DURC online contenuta nel Decreto Ministeriale 30 gennaio 2015.

16. La normativa in oggetto,modificatasi nel tempo, prevede pero’ come punti essenziali che il requisito della regolarita’ contributiva attestato dal DURC debba esserci al momento dell’aggiudicazione dell’appalto pubblico o della stipula del contratto con una pubblica amministrazione e successivamente in tutte le fasi dell’esecuzione del contratto stesso.

Funzionale alla verifica nel tempo della regolarita’ contributiva e’ la previsione che il DURC, attualmente la verifica telematica in tempo reale attestata da un documento in pdf, ha una validita’ di 120 dalla data della verifica e deve essere in corso di validita’ per ogni fase contrattuale, in particolare per il saldo finale e per il pagamento delle fatture per servizi e forniture.

17. Questa Sezioni Unite si sono pronunziate in ordine alla natura del DURC nella fase della conclusione del contratto con sentenza n. 3169 del 09/02/2011, affermando che nelle controversie relative a procedure di affidamento di lavori, servizi o forniture da parte di soggetti tenuti al rispetto delle regole di evidenza pubblica, la produzione della certificazione che attesta la regolarita’ contributiva dell’impresa partecipante alla gara di appalto (c.d. “durc”) costituisce uno dei requisiti posti dalla normativa di settore ai fini dell’ammissione alla gara. Conforme a Sez. U, Ordinanza n. 25818 del 11/12/2007.

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 10 del 2016 ha chiarito la natura di dichiarazione di scienza attribuibile al DURC., che si colloca fra gli atti di certificazione o di attestazione facenti prova fino a querela di falso.

18. La regolarita’ contributiva, come si visto, costituisce requisito anche per procedere al pagamento da parte dell’ente pubblico e di conseguenza, avendo il DURC una validita’ di 120 giorni dal rilascio, esso deve essere rinnovato scaduto tale termine, per essere in corso di validita’ al momento del pagamento.

19. Tenendo conto,quindi, della necessita’ di attestazione della regolarita’ contributiva al momento dell’aggiudicazione dell’appalto o della conclusione del contratto con l’ente pubblico, che incide sulla ammissione alla gara o sulla possibilita’ di stipula del contratto, e della necessita’ di attestazione della regolarita’ contributiva legata al momento temporale del pagamento della prestazione, che impedisce il pagamento da parte dell’ente pubblico ad imprese non in regola, si osserva che il giudicato del giudice ordinario formatosi sul decreto ingiuntivo in oggetto ha riguardato l’accertamento dell’esistenza e dell’entita’ del credito del ricorrente nei confronti del Comune di Tresnugares ed, in relazione a tale accertamento, nessun rilievo poteva avere la prova della regolarita’ contributiva attestata dal DURC, non costituendo oggetto del decreto ingiuntivo la validita’ del contratto stipulato a monte dal (OMISSIS) con il Comune.

20. Ne’ la mancata attestazione della regolarita’ contributiva (DURC) del soggetto richiedente il decreto ingiuntivo poteva essere oggetto di un giudizio di opposizione da parte del Comune, in quanto tale requisito non e’ richiesto per l’accertamento dell’esistenza del credito fondato sulle fatture azionate e della conseguente pronunzia di condanna, essendo l’attestazione del risultato positivo sulla regolarita’ contributiva legata al momento effettivo del pagamento.

21. Il giudice amministrativo ha quindi dato ottemperanza al giudicato di condanna al pagamento di una somma di denaro emesso dal giudice ordinario individuandone il contenuto e la portata precettiva sulla base della statuizione contenuta nel decreto ingiuntivo divenuto definitivo, con esclusione di qualsiasi elemento esterno e senza alcuna integrazione della pronuncia, confermando l’obbligo del Comune di dare esecuzione al decreto ingiuntivo.

22. L’aver subordinato il pagamento all’attestazione della regolarita’ contributiva del creditore, fissata temporalmente proprio al momento del pagamento, non costituisce integrazione del giudicato del giudice ordinario, ma conferma un obbligo di legge previsto per la fase dell’adempimento dell’obbligazione da parte dell’ente pubblico, su cui grava anche l’obbligo di sanare la irregolarita’ contributiva nei confronti degli enti previdenziali ed assicurativi utilizzando le somme spettanti al creditore.

E’ un obbligo congruente con la fase del giudizio di esecuzione,quale e’ il giudizio di ottemperanza ad una condanna del giudice ordinario al pagamento di una somma di denaro.

Ne’ il giudice dell’ottemperanza ha negato la sua giurisdizione esecutiva sul rilievo che e’ stato confermato l’obbligo del Comune di dare adempimento al giudicato e che il ricorrente e’ abilitato al rilascio del documento attestante la sua regolarita’ contributiva.

Il ricorso pertanto deve essere rigettato e le spese del giudizio seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte, provvedendo a sezioni unite, rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimita’ che liquida in Euro 5.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15%, agli esborsi liquidati in Euro 200,00 ed agli accessori di legge.

Ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, articolo 13, comma 1 quater da’ atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso a norma dello stesso articolo 13, comma 1 bis

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