Consiglio di Stato

Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 21 febbraio 2017, n. 790

Allorquando si intenda sostituire un’apparecchiatura RMN per la quale c’è già l’accreditamento con una nuova, in ipotesi migliore, sono richiesti sia l’autorizzazione, sia il nuovo accreditamento, e quindi non può operare il silenzio assenso; si tratta di un risultato conforme a logica, se si ricorda che l’accreditamento, ai sensi dell’art. 6 comma 6 della l.724/1994 e del richiamato art. 8 d. lgs. 30 dicembre 1992 n.502, postula una verifica ed una revisione della qualità delle attività svolte e delle prestazioni erogate, verifica che evidentemente va compiuta caso per caso, senza poter ritenere che la verifica già svolta su un dato apparato si possa trasferire in modo puro e semplice su un apparato diverso

Consiglio di Stato

sezione III

sentenza 21 febbraio 2017, n. 790

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Terza

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1723 del 2010, proposto da:

Me. Srl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Fe. Te., Mi. Da., con domicilio eletto presso lo studio Fe. Te. in Roma, (…);

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv Ro. Ma. Pr., domiciliata in Roma, via (…);

nei confronti di

Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale Dello Stato, domiciliata in Roma, via (…);

Azienda Unità Sanitaria Locale Roma H, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Gu. Fi., con domicilio eletto presso lo studio Lo. Me. in Roma, piazza (…);

Agenzia di Sanità Pubblica del Lazio – Laziosanità non costituita in giudizio;

per la riforma, previa sospensione cautelare,

della sentenza del TAR Lazio Roma, sezione III quater 22 gennaio 2010 n°765, resa fra le parti, con la quale è stato respinto il ricorso contro la deliberazione 6 marzo 2007 della Giunta regionale del Lazio e la nota 19 giugno 2007 prot. n°590 della Azienda USL Roma H, concernenti accreditamento per prestazioni di risonanza magnetica nucleare – RMN;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio, del Ministero della Salute e dell’Azienda Unità Sanitaria Locale Roma H;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 gennaio 2017 il Cons. Francesco Gambato Spisani e uditi per le parti gli avvocati Fe. Te., Ro. Ma. Pr. e l’avvocato dello Stato Wa. Fe.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente appellante, la quale gestisce ad Anzio una casa di cura, ha impugnato in primo grado, con ricorso principale integrato da motivi aggiunti, la deliberazione di Giunta regionale 138/2007, con la quale ha visto sospendere il proprio rapporto di accreditamento provvisorio relativo alle prestazioni di RMN, inizialmente autorizzate con riferimento ad un macchinario denominato MS Ve., della potenza di 0,5 Tesla, per averlo sostituito senza autorizzazione con un macchinario di potenza maggiore; ha parimenti impugnato la nota 590/207 dell’Azienda USL, con la quale le è stato imposto di attivare un “percorso autorizzativo” per la nuova macchina (doc. ti 4 e 6 ricorrente appellante, copia provvedimenti citati)

La stessa ha proposto appello contro la sentenza del TAR indicata in epigrafe, e ha riproposto in questa sede i seguenti motivi respinti in primo grado, ovvero in ordine logico:

– con il primo motivo, corrispondente alla censura rubricata come sesta a p. 21 dell’atto, ha dedotto incompetenza della Giunta regionale, in favore del dirigente di settore, a disporre la sospensione dell’accreditamento;

– con il secondo motivo, corrispondente alle censure rubricate come prima, seconda e quinta alle pp. 9, 11 e 20 dell’atto, ha dedotto violazione dell’art. 5 D.P.R. 8 agosto 1994 n°542, ed ha criticato la sentenza impugnata per non avere rilevato come la sostituzione del vecchio apparato con il nuovo di cui si è detto dovesse ritenersi autorizzata per silenzio assenso su una propria domanda in tal senso;

– con il terzo motivo, corrispondente alla censura rubricata come terza a p. 14 dell’atto, ha dedotto ulteriore violazione dell’art. 5 D.P.R. 542/1994 citato. Ha criticato infatti la sentenza impugnata per aver ritenuto che, quand’anche la sostituzione del macchinario si fosse ritenuta autorizzata, per farlo operare sarebbe stato necessario un nuovo specifico accreditamento, mentre a suo dire si sarebbe dovuto ritenere valido quello già concesso;

– con il quarto motivo, corrispondente alla censura rubricata come quarta a p. 17 dell’atto, ha dedotto ancora violazione dell’art. 5 D.P.R. 542/1994, ma più propriamente dell’art. 16 della l. r. Lazio 3 marzo 2003 n°4, sostenendo che comunque non vi sarebbero stati i presupposti per sospendere l’accreditamento.

Hanno resistito la Regione Lazio, con memorie 10 marzo e 8 aprile 2010 e il Ministero della Salute, con memoria 12 marzo 2010, in cui hanno chiesto che l’appello fosse respinto.

Questo Giudice, con ordinanza sez. V 12 aprile 2010 n°1568, ha sospeso la sentenza impugnata, accogliendo la relativa istanza cautelare.

Si è successivamente costituita l’Azienda RM H, con memoria 17 giugno 2010, in cui ha chiesto a sua volta che l’appello fosse respinto.

Con le rispettive memorie 19 dicembre 2016 e 21 dicembre 2016, la ricorrente appellante e la Regione Lazio hanno poi dato conto dei fatti sopravvenuti.

E’ infatti accaduto che, con successiva deliberazione di Giunta 21 marzo 2008 n°174, la Regione Lazio ha disposto, data la sospensione dell’accreditamento per cui è causa, di non attribuire alla ricorrente appellante, per l’anno di riferimento, alcun budget per erogare prestazioni di RMN; la ricorrente appellante ha impugnato tale deliberazione con ricorso n°8057/2008 TAR Lazio Roma, e ne ha ottenuto dapprima la sospensione cautelare, con ordinanze di questo Giudice sez. V 3 marzo 2009 n°1172, su appello cautelare, e sez. V 23 luglio 2009 n°3829, di esecuzione della prima; ne ha ottenuto poi l’annullamento con sentenza TAR Lazio Roma 10 luglio 2012 n°6667, passata in giudicato. In base alla citata ordinanza cautelare 1172/2009, la ricorrente appellante ha parallelamente ottenuto la nomina di un commissario ad acta, il quale, con propria deliberazione 24 marzo 2010 n°10146, ha preso atto da un lato della sentenza impugnata, dall’altro dell’esistenza di atti amministrativi qualificabili come idonei ad aprire il procedimento di competenza regionale volto ad autorizzare l’esercizio della nuova macchina per RMN, e ciò posto ha dichiarato il venir meno della sospensione dell’accreditamento e ripristinato il relativo rapporto con riguardo alla nuova macchina in questione, “nei limiti del numero di prestazioni individuato… per la fascia C” (v. memoria ricorrente appellante 19 dicembre 2016, doc. ti appellante 8 e 9 allegati all’appello, copie ordinanze 1172/2009 e 3829/2009; doc. ti appellante 4 e 2 allegati all’elenco 7 dicembre 2016, copie sentenza 6667/2012 e provvedimento commissario ad acta 10146/2010, da cui la citazione).

In seguito, è intervenuto un ulteriore provvedimento, il decreto 16 maggio 2016 n. 160 del commissario ad acta nominato con deliberazione del Consiglio dei Ministri 21 marzo 2013, estraneo quindi sia a questo contenzioso che ad altri procedimenti giudiziari, ma nominato per attuare un piano di rientro del disavanzo della Regione Lazio nel settore sanitario. Tale decreto, non impugnato, ha disposto tutta una serie di accreditamenti a favore della casa di cura in questione, e per quanto qui interessa, le ha rilasciato l’accreditamento definitivo per le prestazioni di RMN in fascia C (memoria Regione 21 dicembre 2016 e documento ad essa allegato, copia decreto commissariale).

In base a tali fatti sopravvenuti, la Regione ha chiesto nella memoria citata che questo Giudice dichiari cessata la materia del contendere; la ricorrente appellante, nella memoria pure citata, ha invece chiesto una decisione favorevole di merito, sostenendo di avere interesse al ripristino del rapporto di accreditamento nella fascia F originariamente attribuitale, che comporta un budget più favorevole (memoria 19 dicembre 2016, p. 5), ed ha insistito sul punto con la replica 29 dicembre 2016.

Alla udienza del giorno 19 gennaio 2017, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.

DIRITTO

1. Accogliendo la relativa eccezione formulata nella memoria della Regione Lazio indicata in premesse, va dichiarata l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse. Va precisato, per chiarezza, che la memoria citata, alla lettera, chiede sia dichiarata la cessata materia del contendere, che com’è noto presuppone la soddisfazione integrale dell’originaria pretesa della parte ricorrente; il contenuto della memoria è però chiaro nel delineare i presupposti dell’improcedibilità, rappresentati dalla sostituzione del provvedimento impugnato con uno nuovo, che regoli in modo diverso la fattispecie a seguito di una nuova istruttoria. Pertanto, l’improcedibilità stessa deve ritenersi ritualmente eccepita.

2. Come detto in narrativa, anche a prescindere dalle successive impugnazioni della ricorrente appellante e dall’operato del commissario ad acta giudiziale nominato di conseguenza, in corso di giudizio è intervenuto un nuovo provvedimento, il decreto 16 maggio 2016 n. 160 del commissario ad acta amministrativo, nominato dalla Regione Lazio per tutto il settore sanitario di sua competenza, che ha disposto a favore della casa di cura l’accreditamento definitivo per l’apparato per cui è causa, non risulta impugnato ed è ormai inoppugnabile. Detto altrimenti, a seguito di tale decreto la struttura può far uso della RMN contestata e ottenere dall’amministrazione il rimborso delle prestazioni così effettuate.

3. Sussiste pertanto il presupposto della sopravvenuta carenza di interesse, ovvero una situazione di fatto e di diritto del tutto nuova e sostitutiva di quella in essere al momento in cui il ricorso fu proposto, tale da rendere inutile per il ricorrente la relativa decisione: così fra le molte C.d.S. sez. IV 26 agosto 2014 n. 4301. Nel caso di specie, peraltro, la richiesta di dichiarare improcedibile il ricorso non è venuta dalla stessa parte che lo ha proposto. Di conseguenza, come affermato, sempre fra le molte, da C.d.S. sez. V 14 gennaio 2015 n. 87, si deve verificare se un’eventuale sentenza di accoglimento del ricorso, a prescindere dal suo contenuto eliminatorio del provvedimento impugnato, potrebbe comportare a favore del ricorrente ulteriori effetti conformativi, ripristinatori, restitutori o anche solo propedeutici a future azioni rivolte al risarcimento del danno.

4. Ad avviso del Collegio, la risposta è negativa. Nella memoria di replica 29 dicembre 2016, la ricorrente appellante afferma che una decisione nel merito del ricorso le potrebbe essere utile (memoria citata, p. 2 dal decimo rigo), per poter “eventualmente” chiedere un risarcimento sotto due profili: in primo luogo, perché il decreto commissariale le ha riconosciuto l’accreditamento solo tre anni dopo l’adozione dei provvedimenti impugnati in questa sede, e in secondo luogo perché l’accreditamento sarebbe solo in parte satisfattorio delle sue pretese, dato che si riferisce ad una fascia di produttività inferiore a quella che competerebbe data la produttività dell’apparato in questione. Si tratta però di effetti che derivano dal nuovo provvedimento, e che si sarebbero dovuti contestare impugnandolo tempestivamente nella sede propria.

5. Va poi aggiunto, per completezza, che l’appello sarebbe stato comunque da respingere poiché infondato. In sintesi, rispetto ai quattro motivi proposti, vale infatti quanto segue.

6. La competenza a provvedere in tema di accreditamenti provvisori di cui alla l. 23 dicembre 1994 n. 724 appartiene alla Giunta regionale, contrariamente a quanto sostenuto nel primo motivo di appello. Si tratta, come rilevato dal Giudice di primo grado, di una valutazione di tipo strategico sull’assetto del sistema sanitario della Regione, ovvero di una scelta nel senso di appoggiarsi al settore privato piuttosto che alla struttura pubblica (tale competenza è data pacificamente per presupposta, ad esempio nella motivazione di C.d.S. sez. III 12 settembre 2012 n. 4837).

7. Ciò posto, allorquando come nella specie si intenda sostituire un’apparecchiatura RMN per la quale c’è già l’accreditamento con una nuova, in ipotesi migliore, sono richiesti sia l’autorizzazione, sia il nuovo accreditamento, e quindi non può operare il silenzio assenso, contrariamente a quanto sostenuto nei motivi secondo e terzo. Si tratta di un risultato conforme a logica, se si ricorda che l’accreditamento, ai sensi dell’art. 6 comma 6 della l.724/1994 e del richiamato art. 8 d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502, postula una verifica ed una revisione della qualità delle attività svolte e delle prestazioni erogate, verifica che evidentemente va compiuta caso per caso, senza poter ritenere che la verifica già svolta su un dato apparato si possa trasferire in modo puro e semplice su un apparato diverso: sul punto specifico, per implicito ma inequivocabilmente, C.d.S. sez. III 21 gennaio 2015 n. 173.

8. Del resto, non è privo di significato che, dopo la proposizione di questo ricorso in primo grado l’impresa si sia attivata essa stessa, nel corso del distinto giudizio di cui s’è detto in premesse, per farsi rilasciare l’accreditamento con un atto espresso, senza nulla contestare e senza riproporre la tesi del silenzio assenso sostenuta in questa sede. Ciò secondo logica significa consapevolezza che, fino a quel momento, la nuova macchina non avrebbe potuto operare in quel regime.

9. Da ciò consegue che, in mancanza della verifica sul nuovo apparato, correttamente la Regione ha proceduto a sospendere l’accreditamento ai sensi del citato art. 16 l.r. 4/2003, e quindi non è condivisibile neanche quanto affermato nel quarto ed ultimo motivo di appello.

10. Sussistono giusti motivi per compensare le spese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (ricorso n. 1723/2010 R.G.), lo dichiara improcedibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 gennaio 2017 con l’intervento dei magistrati:

Lanfranco Balucani – Presidente

Raffaele Greco – Consigliere

Lydia Ada Orsola Spiezia – Consigliere

Luca Lamberti – Consigliere

Francesco Gambato Spisani –

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