Articoli e saggi

Intervento del dott. Claudio D’Isa, consigliere della Corte di Cassazione, al Convegno organizzato dal Rotary sul referendum costituzionale del prossimo 4 dicembre 2016

Intervento del 20 novembre u.s. del dott. Claudio D’Isa, consigliere della Corte di Cassazione, al Convegno organizzato dal Rotary sul referendum, del prossimo 4 dicembre 2016, avente tematiche divulgative ed informative circa la portata della revisione costituzionale e dei suoi effetti nell’assetto istituzionale, senza alcun schieramento per il SI o per il NO.

Il periodo storico in cui si è venuta a formare la Costituzione ha rappresentato il culmine, e credo mai più superato, della vera e concreta Unità nazionale.

I  padri costituenti, espressione di culture, ideologie ed anche di estrazioni sociali più diverse se non addirittura contrapposte, in quell’arco di tempo di poco più di due anni 1946/1948, sono riusciti, in nome della solidarietà nazionale, anche raggiungendo compromessi, a mettere da parte le proprie ideologie e i propri interessi particolari, personali o di categoria, per affermare, in maniera sostanzialmente condivisa, principi, valori del vivere sociale trasfusi nella carta costituzionale, ancora moderna ed attuale e che è stata fonte, e lo è ancora, di ispirazione per tanti paesi democratici.

Il dato che si coglie, invece, in questa campagna referendaria è la netta contrapposizione tra i sostenitori del SI e quelli del NO, con la enfatizzazione da parte sia degli uni che degli altri  delle ragioni per le quali per la nazione è meglio propendere per la revisione costituzionale o per lasciare le cose così come stanno. Si avverte una rappresentazione distorta degli effetti della riforma costituzionale varata dal Parlamento con Legge  costituzionale pubblicata nella G.U. n. 88 del 27 aprile 2016, con maggioranza assoluta, effetti rappresentati dai sostenitori del SI come una panacea alle disfunzioni dell’attuale vita politico-istituzionale, e, diversamente, dai sostenitori del NO, che li prospettano in termini catastrofici, paventando anche una deriva antidemocratica, sia per la minore partecipazione dei cittadini alla elezione dei propri rappresentanti parlamentari, con riferimento in particolare alla modifica degli articoli che riguardano il Senato, sia per i maggiori poteri asseritamente attribuiti al Presidente del Consiglio dei Ministri.

Si avverte un disorientamento nell’elettorato, non si riesce a capire, in sostanza, per dirla in parole povere, se questa revisione, sia pure parziale, della Costituzione è una cosa buona o no.

Il cittadino, come si sottolinea nello slogan del manifesto di questa riunione, ha il diritto di essere informato per esprimere un voto, consapevole che il suo apporto, sia che voti SI o che voti NO, è determinante per l’assetto politico istituzionale del futuro prossimo della nostra Nazione. Non va dimenticato, infatti, che, diversamente dal referendum abrogativo, in quello confermativo non è necessario raggiungere un quorum degli elettori, per cui per l’approvazione della legge di revisione costituzionale basta un solo voto a far propendere le sorti per l’uno o l’altro schieramento.

E’ vero che assistendo ai dibattiti televisivi, o con letture dei giornali dei diversi schieramenti l’elettore può farsi un’idea della portata della revisione, ma è altrettanto vero che, per quanto ho evidenziato, potrebbe essere condizionato nell’uno e nell’altro senso. Non voglio esprimermi in toni di razzismo culturale, ma va preso atto che la maggioranza degli elettori non è certo adusa a comprendere principi giuridici, concetti tecnici di difficile comprensione anche per chi professionalmente conosce la materia. Io sono pienamente convinto che sia quelli del fronte del SI che quelli del fronte del NO, non voglio arrivare a dire che fanno uso di una pubblicità ingannevole, ma certamente non sono sereni nell’affrontare questi temi, in quanto spinti dalla lotta politica, dal precipuo scopo di annientare l’avversario. Non comprendo, ad esempio, sotto il profilo della coerenza, come alcuni parlamentari della maggioranza che hanno votato in Parlamento a favore della riforma si siano poi schierati per il NO.

Ebbene, a fronte di una tale situazione gli organizzatori di questo incontro hanno avvertito l’esigenza di rappresentare in modo per dire asettico in che cosa consista la revisione costituzionale e quali sono gli effetti che essa comporta per l’assetto istituzionale del Paese.

E chi meglio del Rotary poteva affrontare l’argomento in maniera imparziale, serena, puramente divulgativa ed informativa! Mi corre l’obbligo di ricordare a chi non è rotariano che il Rotary è un’associazione di liberi uomini, sia pure ognuno portatore di proprie idee, ovviamente anche politiche, che hanno un solo scopo quello di mettersi al servizio della società cercando di offrire soluzioni ai problemi che l’affliggono e di proporsi sempre per il suo miglioramento. Non è certo un’associazione politica, si badi bene dobbiamo metterci d’accordo sul significato del  termine “politica”, perché se è quello, nobile, secondo l’etimologia  greca della parola, di partecipazione alla vita della Polis,  dello Stato, ed allora il Rotary è un’associazione politica, ma se accediamo al significato, per cosi dire, volgare del termine, nel senso di schieramento per l’una o per l’altra forza politica, intesa come partito, portatore di ideologie ed anche di interessi particolari, ed allora il Rotary certamente non è un’associazione politica, Ed è proprio in questo contesto di propaganda referendaria, laddove gli organizzatori, come dicevo, hanno colto il disorientamento degli elettori che i Club Rotary, oggi riuniti, hanno sentito l’esigenza di mettersi a disposizione, facendo frutto della esperienza dei suoi soci o coinvolgendo persone qualificate, quali sono gli odierni relatori, di rendere un servizio ai cittadini aiutandoli a capire informandoli. Del resto tra le vie di azione del Rotary, quelle che sono alla base delle attività dei club e che li orientano nel concentrare gli sforzi a favore delle opere umanitarie e sociali a livello locale ed internazionale, vi è quella di Pubblico Interesse che incoraggia ogni rotariano a trovare modi per migliorare la qualità della vita delle persone in seno alla comunità in cui vive e ad agire a beneficio del pubblico interesse. E certamente risponde a tale indirizzo informare il cittadino, in modo imparziale, per porlo dinanzi alla scheda elettorale consapevole del proprio ruolo di partecipe alla vita istituzionale del Paese intervenendo sulla legge Madre, la Costituzione, quella che informa e regola tutte le altre.

Svolte queste considerazioni, voglio farvi partecipi della mia esperienza quale componente dell’Ufficio Centrale per i referendum presso la Suprema Corte di Cassazione, Ufficio deputato a verificare la regolarità dei referendum (abrogativo e confermativo) con specifico riferimento alla verifica del numero delle firme raccolte dai promotori ed alla regolarità della procedura.

Prima però voglio farvi alcuni cenni, prendendo spunto da una relazione predisposta proprio ad uso dell’Ufficio per il referendum dall’Ufficio del Massimario e del Ruolo della Corte di Cassazione, sulle problematiche che riguardano l’art. 138 della Costituzione quello che detta disposizioni per la revisione delle norme costituzionali ed in particolare, brevemente, come si è arrivati alla sua approvazione in seno all’Assemblea costituente.

Voglio leggervi l’articolo 138:

Le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali sono adottate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi, e sono approvate a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione.

Le leggi stesse sono sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. La legge sottoposta a referendum non è promulgata, se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi.

Non si fa luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti.

Il referendum previsto da tale norma, solo eventuale, è definito di tipo affermativo, nel senso che la legge costituzionale, sottoposta al vaglio degli elettori, non è ancora promulgata ed ha bisogno dell’approvazione popolare perché acquisti efficacia.

Diversamente, il referendum abrogativo, disciplinato dall’art. 75 Cost, è espressione dell’attività legislativa popolare ed ha  ad oggetto una legge ordinaria già in vigore che si vuole abrogare.

Veramente in sintesi vi esporrò le diverse posizioni che portarono alla stesura dell’attuale art. 138 e      ciò per meglio comprendere l’altra questione, agitata dai comitati promotori in seno all’Ufficio Centrale per il referendum in Cassazione ed oggetto di specifiche azioni giudiziarie intraprese innanzi sia al giudice civile ordinario che a quello amministrativo, concernente la legittimità dei quesiti referendari proposti. Invero, la questione dibattuta riguardava la possibilità da parte dell’Ufficio Centrale per i referendum della Cassazione di intervenire, attività questa che viene svolta, in quanto legislativamente prevista per il referendum abrogativo, sul testo dei quesiti referendari, in particolare di parcellizzare per materia le norme costituzionali oggetto di revisione. Da parte di molti ad esempio si è sostenuto che l’elettorato ben potrebbe condividere l’abolizione del CNEL, mentre potrebbe essere in disaccordo con la riforma del Senato, ma, così come è posto l’unico quesito referendario, comprensivo di tutte le materie oggetto di revisione, l’elettore è tenuto ad esprimersi a favore o contro totalmente.

Dunque l’art. 138, come si evince dai lavori preparatori, è stato frutto di una lunga discussione, di varie proposte, di cambiamenti e, diciamolo pure, di un compromesso tra le varie soluzioni, ha avuto una storia travagliata proprio per l’importanza, quale norma di chiusura della Costituzione, di offrire il mezzo tecnico per revisionarla.

Il principio informatore comune a tutte le forze politiche presenti nell’assemblea costituente, è stato quello di caratterizzare la nostra Costituzione di una rigidità, intesa questa come adozione di una procedura di revisione diversa da quella della formazione delle leggi ordinarie che la rendesse non facilmente modificabile da parte della maggioranza politica di turno, espressione sì della maggioranza degli elettori, ma non certamente di tutti quanti o almeno di una buona parte di essi, in quanto l’altro principio informatore, anch’esso comune alle forze politiche costituenti, è quello che, come la nascita della Carta Costituzionale, anche la sua revisione dovesse essere ampiamente condivisa dalle forze politiche, proprio perché le regole fondamentali poste a base dell’architettura dello Stato dovessero avere il carattere di norme al di sopra delle parti, degli interessi partitici o di parti sociali.

Il primo problema che si pose ai padri costituenti fu quello di attribuire o meno un ruolo preponderante all’intervento diretto del popolo a mezzo del referendum, infatti, come si legge dagli atti dell’Assemblea, fu in molte occasioni ribadita la necessità di assicurare la partecipazione e l’intervento del popolo nel procedimento di revisione costituzionale in ossequio a quelle teorie della legittimazione democratica del potere in base alle quali il popolo deve essere considerato il depositario ultimo della sovranità. Le soluzioni prospettate furono diverse, quella di affidare la revisione ad una maggioranza qualificata o al parere favorevole dell’Assemblea Nazionale, cioè delle Camere riunite in seduta comune. Tuttavia nessuno di tali sistemi apparve del tutto scevro da difetti. In particolare quello della maggioranza  largamente qualificata apparve poco democratico in quanto avrebbe reso possibile alla minoranza di ostacolare sistematicamente una riforma della Costituzione, pur sentita dalla maggioranza della popolazione.

Rimaneva fermo però il principio della rivedibilità della Costituzione in nome dei “diritti dei posteri”. Emblematico è l’insegnamento di Gian Domenico Romagnoli che affermò:<<Niuna generazione può assoggettare alle sue leggi le generazioni future, un popolo ha sempre il diritto di rivedere, riformare e di cangiare la sua costituzione>>.

I costituenti si trovarono di fronte  al problema di individuare un difficile punto di equilibrio: da un lato quello di non conferire alla Costituzione natura “ultrarigida, anzi pietrificata”, dall’altro di non legittimare “un processo costituente” che “fosse governato, in ipotesi, dalla sola maggioranza di governo”, ciò che avrebbe introdotto un evidente indebolimento della legge fondamentale consegnandola alla sfera del “politicamente disponibile”.

Di qui si passò a ventilare un sistema che  poi venne scartato che contemplava obbligatoriamente la partecipazione del popolo al procedimento di revisione costituzionale non nella formula del referendum, bensì prevedendo l’obbligatorio scioglimento delle Camere che avevano approvato la riforma e l’elezione di un nuovo Parlamento cui era demandata la conferma della legge di revisione, per cui si poneva al centro della campagna elettorale del nuovo parlamento il tema della revisione costituzionale. Anche tale opzione venne scartata perché si pensò, sul piano della concretezza, che difficilmente il Parlamento avrebbe messo mano ad una revisione costituzionale per poi sciogliersi,era un Karakiri che francamente nessuno avrebbe potuto immaginare. Successivamente si realizzò un ribaltamento delle posizioni che portò all’approvazione di una proposta (on. Perassi) dalla quale scaturì il testo dell’art. 130 del progetto di Costituzione, testo dal quale sarebbe poi derivato l’attuale art. 138. In particolare il parlamentare on. Perassi si fece promotore dell’idea che il referendum potesse essere escluso qualora la proposta di revisione fosse risultata “votata da una maggioranza qualificata”, per essere, viceversa, ammesso se questa maggioranza non sia raggiunta su richiesta di un certo numero di cittadini. . E così non ebbe seguito la proposta di prevedere la celebrazione del referendum come obbligatoria e non eventuale nel caso di approvazione della revisione a maggioranza inferiore a quella dei due terzi.

Dall’analisi dei lavori preparatori dell’art. 138 parte della Dottrina ha tratto la conclusione che il referendum costituzionale pare certamente potersi qualificare come uno strumento previsto a tutela e garanzia delle minoranza. Altra parte della dottrina ritiene, invece, che esso non realizzi una forma di “delegazione popolare” presentando invece carattere “oppositivo”, ponendosi, cioè, come uno strumento di garanzia della compagine o delle compagini politiche rimaste soccombenti in Parlamento. Il carattere di strumento della minoranza, proprio del referendum costituzionale, troverebbe conferma nel terzo comma dell’art. 138, il quale, escludendo la possibilità di ricorrere al referendum in caso di approvazione della legge con la maggioranza dei due terzi, garantirebbe la minoranze che abbiano una qualche consistenza nel Paese.

In sostanza si può, però affermare che, dai lavori preparatori emerge  che il punto di equilibrio ricercato dai costituenti, nel dare vita alla disciplina della revisione costituzionale, non attiene ai rapporti maggioranza/minoranze parlamentari, quanto piuttosto al rapporto rigidità formale/immodificabilità della Costituzione, sicchè la previsione del referendum rappresenterebbe una soluzione di compromesso costituendo lo strumento per controbilanciare la riconosciuta possibilità di una revisione a semplice maggioranza alla quale i costituenti non intesero rinunciare proprio nella prospettiva di non aggravare  eccessivamente il procedimento di revisione.

La natura giuridica del referendum confermativo ha influenzato la tesi, di cui in premessa, dei   sostenitori della possibilità di rivedere nella sede dell’Ufficio Centrale per il referendum la composizione del quesito referendario proposto dal Parlamento. I sostenitori di tale tesi, infatti, sono quelli che propugnano la natura del referendum quale espressione della volontà popolare, e ritengono, pertanto, omologabile la disciplina del referendum abrogativo a quella del referendum confermativo rifacendosi alla giurisprudenza della Corte Costituzionale che ha  prescritto a pena di inammissibilità del referendum che il quesito debba essere <<omogeneo>> proprio al fine di garantire la genuina espressione della volontà popolare. Per omogeneità si intende che esso abbia ad oggetto un’unica materia, per cui non vi sarebbero ragioni serie perché da questo principio ci si debba discostare per il referendum costituzionale. Diversamente i sostenitori della natura <<oppositiva>>  del referendum costituzionale ritiene che il requisito della omogeneità del quesito referendario. In particolare, sul presupposto che nel referendum costituzionale al popolo è chiesto non tanto di esaminare e di approvare la legge nel suo specifico contenuto (attività questa già compiuta dai parlamentari) quanto e soprattutto di acconsentire o meno alla revisione nel suo complesso. Si assume che nella consultazione referendaria le modificazioni o integrazioni costituzionali sono assunte nel loro inscindibile significato funzionale (quello di modificare la Costituzione) e non nel loro particolare e differenziato contenuto normativo. Nello stesso solco si pone l’osservazione secondo cui la consultazione referendaria pera come una sorta di <<veto>> popolare, pertanto avrebbe ad oggetto l’atto cioè la deliberazione parlamentare nel suo complesso, sarebbe un referendum sulla revisione più che su suo contenuto.

Sta di fatto, però, e tale aspetto è stato considerato dall’Ufficio Centrale per il referendum, di cui ho fatto parte, che l’art. 138 Cost. prescrive che “il referendum costituzionale si svolga unicamente sulla legge già approvata dalle Camere, e non prevede, a differenza dell’art. 75 Cost. che disciplina il referendum abrogativo, la possibilità alternativa che la volontà popolare  si esprima o su tutto o su di una singola parte dell’atto normativo, tanto che nella legge  di attuazione del referendum – legge 25 maggio 1970, n. 352 – si dispone che la richiesta di referendum debba necessariamente coinvolgere tutta la legge. Secondo l’art. 16 di tale legge “ Il quesito da sottoporre a referendum consiste nella formula seguente: << approvate il testo della legge di revisione dell’articolo o degli articoli della Costituzione, concernente o concernenti…., approvato dal parlamento e pubblicato nella G.U….>.

In realtà per il referendum costituzionale il quesito è predeterminato dal Parlamento, quando compie l’insindacabile scelta politica di utilizzare uno o più disegni di legge per modificare o integrare la Costituzione. E anche per questa ragione non è ipotizzabile un intervento della Corte di cassazione nella formulazione del quesito referendario, perché l’Ufficio centrale per il referendum giudica della legittimità della richiesta, non della ammissibilità del quesito, benché l’art. 15 della legge n. 372 del 1970 preveda che il Presidente della Repubblica indice il referendum “ammesso”.

Nel referendum abrogativo le richieste referendarie sono di regola diverse e recano diversi quesiti, tanto da essere soggette a separati giudizi di legittimità da parte dell’Ufficio centrale e di ammissibilità da parte della Corte costituzionale e tanto da porre problemi di «concentrazione» (non discrezionale) delle richieste referendarie che rivelano «uniformità o analogia di materia» (art. 32 della legge n. 352 del 1970) ad opera dell’Ufficio centrale («uniformità» = «identità della richiesta nei suoi precisi contenuti obiettivi»; «analogia di materia» = «proposizioni legislative coincidenti, benché inserite in corpi normativi distinti»). Ad una pluralità di richieste (non “concentrabili”) segue una pluralità di referendum. Costituisce attività diretta all’esercizio di un esercizio di un potere (para)legislativo di tipo negativo (ablativo).

Nel referendum costituzionale, invece, le varie richieste referendarie si risolvono, in realtà, in un’unica richiesta referendaria, con contenuto e quesito fissi (predeterminato dall’art. 16 della legge n. 352 del 1970), non sottoposta a giudizio di ammissibilità da parte della Corte costituzionale. In particolare: a) il referendum costituzionale è unico (ad una pluralità di richieste legittime non può che conseguire uno stesso referendum costituzionale, con lo stesso quesito, predeterminato dalla legge, come già accennato); b) non è prevista una procedura di «concentrazione» di referendum costituzionali; c) il procedimento che si svolge davanti all’Ufficio centrale, in quanto preordinato al referendum, ha termini che si computano a partire da ogni singola richiesta referendaria; d) la procedura referendaria successiva alla pronuncia dell’Ufficio centrale ha termini che si computano a partire dalla prima ordinanza definitiva che afferma la legittimità della prima valida richiesta referendaria (o delle valide e tempestive richieste esaminate congiuntamente e nei termini dall’Ufficio centrale).”

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