Corte di Cassazione, sezione I civile, sentenza 12 luglio 2016, n. 14188

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Nei contratti stipulati con la p.a., l’effetto vincolante dell’aggiudicazione si ha dopo l’approvazione ministeriale, ai sensi dell’art. 19 del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440. La sentenza ha precisato che l’approvazione ministeriale deve essere adottata nelle forme solenni stabilite dalla legge,e e non può desumersi dalla condotta dell’amministrazione

Suprema Corte di Cassazione

sezione I civile

sentenza 12 luglio 2016, n. 14188

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE PRIMA CIVILE
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. SALVAGO Salvatore – Presidente
Dott. CAMPANILE Pietro – Consigliere
Dott. DI VIRGILIO Rosa Maria – Consigliere
Dott. SAMBITO Maria Giovanna C. – Consigliere
Dott. VALITUTTI Antonio – rel. Consigliere
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso 21892/2011 proposto da:
(OMISSIS) S.R.L., (c.f. (OMISSIS)), in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso l’avvocato (OMISSIS), rappresentata e difesa dall’avvocato (OMISSIS), giusta procura in calce al ricorso;
– ricorrente –
contro
MINISTERO DELLA DIFESA, in persona del Ministro pro tempore, domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;
– controricorrente –
contro
COMANDO GENERALE DELL’ARMA DEI CARABINIERI, SCUOLA ALLIEVI CARABINIERI DI ROMA;
– intimati –
avverso la sentenza n. 2683/2010 della CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 21/06/2010;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 08/06/2016 dal Consigliere Dott. ANTONIO VALITUTTI;
udito, per la ricorrente, l’Avvocato (OMISSIS) che ha chiesto l’accoglimento del ricorso;
udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. ZENO Immacolata, che ha concluso per il rigetto del primo e quarto motivo, in subordine inammissibilita’ del terzo e quarto motivo.

RITENUTO IN FATTO

1. Con atto di citazione notificato il 13 dicembre 2000, la (OMISSIS) s.r.l. conveniva in giudizio, dinanzi al Tribunale di Roma, il Ministero della Difesa, il Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, e la Scuola Allievi Carabinieri di Roma, chiedendone la condanna al risarcimento dei danni subiti in conseguenza della mancata approvazione, ai sensi del Regio Decreto 18 novembre 1923, n. 2440, articolo 19, del contratto stipulato inter partes in data 1 febbraio 1993. Il Tribunale adito, con sentenza n. 31661/2004, depositata il 24 novembre 2004, rigettava la domanda, essendosi il credito estinto per prescrizione, ai sensi dell’articolo 2947 c.c..
2. Avverso la decisione di prime cure proponeva appello l’ (OMISSIS) s.r.l. che veniva disatteso dalla Corte di Appello di Roma con sentenza n. 2683/2010, depositata il 21 giugno 2010, con la quale il giudice del gravame condivideva l’inquadramento, operato dal Tribunale, della fattispecie di responsabilita’ precontrattuale in esame derivante dalla mancanza di efficacia del contratti di appalto in questione, per mancato avveramento della condicio iuris rappresentata dall’approvazione da parte dell’autorita’ tutoria – nel modello della responsabilita’ di tipo aquiliano, e dichiarava, di conseguenza, prescritto, per decorso del termine quinquennale ex articolo 2947 c.c., il diritto di credito azionato dall’appellante in giudizio.
3. Per la cassazione di tale sentenza ha proposto, quindi, ricorso la (OMISSIS) s.r.l. nei confronti del Ministero della Difesa, del Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, e della Scuola Allievi Carabinieri di Roma, affidato a quattro motivi illustrati con memoria ex articolo 378 c.p.c..
4. Il resistente Ministero della Difesa ha replicato con controricorso.
Gli altri intimati non hanno svolto attivita’ difensiva.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Con il primo motivo di ricorso, la (OMISSIS) s.r.l. denuncia la violazione e falsa applicazione degli articoli 1337, 1358, 1375, 2043, 2946 e 2947 c.c., in relazione all’articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3.
1.1. Avrebbe errato la Corte di Appello, a parere della ricorrente, nel ritenere che la mancata approvazione, da parte dell’amministrazione appaltante e per causa alla medesima imputabile, del contratto di appalto di servizi stipulato tra le parti l’1 febbraio 1993, abbia determinato un’ipotetica responsabilita’ precontrattuale della p.a. assimilabile alla responsabilita’ extracontrattuale, con conseguente prescrizione quinquennale del diritto, ai sensi dell’articolo 2947 c.c.. Sicche’, essendosi l’eventuale illecito della p.a. consumato, com’e’ assolutamente incontroverso tra le parti, 11 gennaio 1994 data, peraltro, assunta come dies a quo anche dal giudice di primo grado e recepita da quello di appello -, ed essendo l’unico atto interruttivo del termine suindicato rappresentato dalla citazione di primo grado, notificata il 13 dicembre 2000, il diritto al risarcimento del danno azionato in giudizio dalla (OMISSIS) s.r.l. si sarebbe irrimediabilmente prescritto.
1.2. Osserva, per contro, la ricorrente che, costituendo l’approvazione del contratto ad evidenza pubblica, ai sensi dell’articolo 19 del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, una condicio iuris sospensiva della mera efficacia di un contratto gia’ concluso, la responsabilita’ dell’amministrazione appaltante, essendo ancorata alla violazione dell’obbligo di buona fede nell’esecuzione del contratto, ai sensi degli articoli 1358 e 1375 c.c., avrebbe dovuto essere configurata dal giudice di appello come una responsabilita’ di tipo contrattuale, con conseguente applicazione della prescrizione decennale, ai sensi dell’articolo 2946 c.c.. Tanto piu’ che tra l’amministrazione ed il privato verrebbe ad instaurarsi, ad avviso dell’istante, un rapporto qualificabile, secondo un consistente indirizzo giurisprudenziale, come “contatto sociale qualificato”, dal quale deriverebbero specifici obblighi di protezione della prima a favore del secondo. Di talche’, l’inadempimento di tali obblighi – non traducendosi in una lesione dall’esterno della posizione giuridica della parte interessata, ossia in virtu’ della condotta di un soggetto non legato ad essa da una precedente relazione giuridica, come avviene nella responsabilita’ aquiliana – darebbe luogo ad una responsabilita’ del tutto assimilabile a quella contrattuale. Con la conseguenza che, dovendo applicarsi alla fattispecie concreta l’ordinario termine decennale di prescrizione, ai sensi dell’articolo 2946 c.c., il diritto azionato in giudizio dalla (OMISSIS) s.r.l. non potrebbe considerarsi prescritto.
2. Il motivo e’ fondato.
3. Va anzitutto osservato che, in relazione ai contratti conclusi con la p.a., il dispiegamento degli effetti vincolanti per le parti, al di la’ della formale stipula di un accordo negoziale, e’ subordinata all’approvazione ministeriale ai sensi del Regio Decreto 18 novembre 1923, n. 2440, articolo 19, che richiede un provvedimento espresso – adottato dall’organo competente nella forma solenne prescritta dalla legge la cui esistenza non puo’, pertanto, desumersi implicitamente dalla condotta tenuta dall’Amministrazione. Ne discende che, ai fini del perfezionamento di un effettivo vincolo contrattuale, e’ insufficiente la mera aggiudicazione pronunciata in favore del contraente, come pure la formale stipula del contratto ad evidenza pubblica nelle forme prescritte dalla legge (articoli 16 e 17 del decreto cit.) (Cass. 10020/2015). L’eventuale responsabilita’ della p.a. – ipotetica laddove si verta, come nel caso di specie, in tema di prescrizione potrebbe, di conseguenza, essere configurata soltanto come responsabilita’ precontrattuale (cfr. Cass. 3383/1981; 23393/2008; 11135/2009; 9636/2015), derivandone – laddove si acceda alla tesi tradizionale, secondo la quale tale tipo di responsabilita’ e’ inquadrabile nella responsabilita’ aquiliana ex articolo 2043 c.c., l’applicabilita’ del termine quinquennale di prescrizione del diritto azionato ai sensi dell’articolo 2947 c.c. (in tal senso, Cass. 2705/1983; 4051/1990).
3.1. Ne deriva che, dovendo ritenersi, nella fattispecie concreta, insussistente, fino alla concessione dell’autorizzazione da parte dell’autorita’ tutoria, un effettivo vincolo negoziale, ai fini di accertare l’eventuale fondatezza della censura in esame – proposta dalla (OMISSIS) s.r.l. sotto il profilo della riconducibilita’ della cd. culpa in contrahendo alla responsabilita’ di tipo contrattuale – e’ necessario affrontare il dibattuto problema concernente la ravvisabilita’ di una responsabilita’ contrattuale anche in assenza di un atto negoziale dal quale scaturiscano specifici obblighi di prestazione a carico delle parti, qualora tra le stesse venga comunque ad instaurarsi una relazione qualificabile come “contatto sociale qualificato”. La risposta al quesito ha, in verita’, costituito oggetto di una significativa evoluzione della giurisprudenza di questa Corte, in precedenza attestata sull’affermazione della natura aquiliana della responsabilita’ precontrattuale, ed ora, invece, significativamente, e pressoche’ uniformemente, orientata – in materie diverse e sia pure senza una consapevole visione di insieme – nella direzione del riconoscimento di una responsabilita’ di tipo contrattuale, anche in assenza di un formale vincolo negoziale tra le parti.
3.2. La tesi ha la sua genesi in concezioni ed elaborazioni risalenti al diritto romano, perpetuatesi nel corso dei secoli (si consideri che la figura del quasi – contratto, della quale si dira’, si e’ mantenuta, con qualche variante, nel diritto comune ed e’ stata recepita dal Codice Napoleone e dal nostro codice civile del 1865, per poi sparire solo nel codice del 1942), e – dipoi – riprese e perfezionate dai giuristi contemporanei europei, in special modo tedeschi ed anglosassoni, oltre che dalla stessa dottrina nazionale. Quest’ultima, nella specifica materia della responsabilita’ precontrattuale e, piu’ in generale, nella costruzione di una responsabilita’ di tipo contrattuale da “contatto sociale qualificato” anche in settori diversi da quello del contratto, ha, invero, fornito un apporto essenziale, agevolando il formarsi, nella giurisprudenza di legittimita’, di una linea evolutiva della responsabilita’ civile, orientata verso un favor – laddove vi sia un contatto tra le parti che genera obblighi di informazione e di protezione, anche se non ancora di prestazione – per la piu’ incisiva forma di tutela rappresentata dalla responsabilita’ contrattuale.
4. Tanto premesso, va osservato che l’orientamento della giurisprudenza di legittimita’ e’ stato, come dianzi detto, per lungo tempo ancorato alla tradizionale concezione della responsabilita’ precontrattuale come responsabilita’ di tipo aquiliano, riconducibile al disposto dell’articolo 2043 c.c., con la conseguenza che la prova dell’esistenza e dell’ammontare del danno, nonche’ del dolo o della colpa del danneggiante, e’ a carico del danneggiato e che il termine di prescrizione del diritto azionato e’ quinquennale, ai sensi dell’articolo 2947 c.c. (cfr., ex plurimis, Cass. 9157/1995; 15172/2003; 15040/2004; 16735/2011). L’affermazione appare per lo piu’ ancorata alla bipartizione fondamentale delle fonti delle obbligazioni: da un lato le obbligazioni da atto lecito, ossia da contratto; dall’altro, le obbligazioni da fatto illecito, ossia da delitto. Ne e’ risultata pretermessa la terza, importante, fonte delle obbligazioni, rappresentata – ai sensi dell’articolo 1173 c.c. – da “ogni altro atto o fatto idoneo a produrle in conformita’ dell’ordinamento giuridico; il che non ha consentito di dare il giusto rilievo, sul piano giuridico”, alla peculiarita’ di talune situazioni non inquadrabili ne’ nel torto ne’ nel contratto, e – tuttavia – singolarmente assimilabili piu’ alla seconda fattispecie, che non alla prima.
5. L’ambiguita’ classificatoria ha radici lontane. Anche nella dottrina romana piu’ antica la classificazione delle fonti delle obbligazioni si ridusse al dualismo tra obligationes ex contractu o ex maleficio ed obligationes ex delicto, laddove al contractus venne attribuito l’esclusivo significato di negozio giuridico bilaterale diretto a creare un vincolo obbligatorio finalizzato ad una prestazione, consistente della dazione di denaro o di una cosa. E cio’ in conformita’ alla tradizionale (Gaio) definizione di obbligazione come “iuris vinculum”, tutelato dall’ordinamento e diretto a costringere il debitore (“necessitate adstringimur”) a dare alcunche’ al creditore (“alicuius solvendae rei”) a titolo di prestazione nascente, dapprima solo dal contratto, poi anche dal delitto. E tuttavia, la bipartizione non incontro’ il favore della giurisprudenza, in special modo del praetor peregrinus, che si sforzo’ di configurare un’obbligazione da atto lecito, pure in assenza di un negozio bilaterale. Tale opzione ermeneutica trovo’, infine, un coronamento nel Digesto giustinianeo, nel quale alle obbligazioni ex contractu ed a quelle ex delicto o ex maleficio, si affiancarono le obligationes “ex variis causarum figuris”, che divennero, poi, nelle successive Istituzioni, obligationes “quasi ex contractu”. Nella categoria del “quasi contractus ” il diritto romano post-classico annovero’, dunque, quegli atti o fatti che avevano in comune il carattere negativo di non essere contratti in senso proprio, ma nei quali vi era comunque un contatto tra le parti che generava un’obbligazione in qualche modo assimilabile a quella contrattuale donde il nomen di “quasi contractus” – come nel caso dell’indebito, nel quale l’obbligo della restituzione scaturiva dal mero fatto del pagamento erroneamente eseguito, o della negotiorum gestio, scaturente da un’attivita’ intrapresa allo scopo di fare cosa utile ad altri.
6. L’istituto proveniente dal mondo antico e’ rimasto in vita – come si e’ detto – per secoli, fino ai codici europei dell’800. Nelle successive elaborazioni dogmatiche, la provocazione dei giuristi romani a guardare al di la’ del contratto formale si e’ tradotta, in special modo nella dottrina tedesca degli anni ’30 del secolo scorso nell’individuazione e concettualizzazione della relazione biunivoca che viene a porsi tra l’affidamento precontrattuale ed il rapporto obbligatorio, sebbene in assenza di un formale contratto e degli obblighi di prestazione che ne derivano. Fino al delinearsi, nella riflessione successiva, di un vero e proprio “rapporto obbligatorio senza obbligo di prestazione”, qualificato dall’affidamento reciproco delle parti e, percio’, connotato da “obblighi di informazione e di protezione”, costituenti un completamento ed un corollario dell’obbligo di “buona fede” che grava su ciascuna parte, laddove viene ad assumere una posizione di garanzia nei confronti dell’altra.
Gli obblighi di attenzione di ciascuna parte nei confronti dell’altra, in quanto tali qualificanti la relazione tra le stesse – che assume, pertanto, la natura di un contatto “qualificato”, poiche’ fondato sul reciproco affidamento -, vengono peraltro ad esistenza, secondo la dottrina tedesca, prima ed a prescindere dall’obbligo di prestazione, che scaturisce dal contratto. Ne deriva la costituzione di una relazione tra i futuri contraenti che sta in mezzo al contratto ed al torto, denominata (OMISSIS), categoria che qualifica le situazioni tra soggetti non aventi fonte in un contratto ((OMISSIS)), ma allo stesso tempo, in quanto costituenti rapporti che creano obblighi, aliene dalla riduzione extracontrattuale. Con la conseguenza che l’insorgenza di un’eventuale responsabilita’ a carico di una delle parti non potra’ che rivestire la natura di responsabilita’ di tipo contrattuale.
7. Ma all’evoluzione del concetto di responsabilita’ contrattuale non e’ estraneo neppure il mondo anglosassone, nel quale si e’ assistito al progressivo distacco – nelle elaborazioni del Common law – del contract dal tronco unitario ed originario dei torts, fino a divenire una figura di riferimento prevalente, nell’ambito della responsabilita’ civile, rispetto a quella dei torts. Non e’, difatti, il primo a confluire in questi ultimi, assistendosi – ben al contrario – alla configurazione in termini di responsabilita’ contrattuale di vicende (cd. special relationships) nelle quali la responsabilita’ medesima trae origine da un rapporto non costituito mediante contratto, ma che, nondimeno, genera un affidamento di ciascuna parte nell’altra ed un correlato, reciproco, obbligo di buona fede.
8. La dottrina italiana si e’ posta consapevolmente sulla stessa scia, fin dai primi anni ’90 del secolo scorso, prefigurando una forma di responsabilita’ che si colloca “ai confini tra contratto e torto”, in quanto radicata in un “contatto sociale” tra le parti che, in quanto da’ adito ad un reciproco affidamento dei contraenti, e’ “qualificato” dall’obbligo di “buona fede” e dai correlati “obblighi di informazione e di protezione”, del resto positivamente sanciti dagli articoli 1175, 1375, 1337 e 1338 c.c.. Viene, per tale via, ad esistenza la figura di un rapporto obbligatorio connotato, non da obblighi di prestazione, come accade nelle obbligazioni che trovano la loro causa in un contratto, bensi’ da obblighi di protezione, egualmente riconducibili, sebbene manchi un atto negoziale, ad una responsabilita’ diversa da quella aquiliana e prossima a quella contrattuale, poiche’ ancorabili a quei fatti ed atti idonei a produrli, costituente la terza fonte delle obbligazioni menzionata dall’articolo 1173 c.c..
Si osserva, al riguardo, che la teoria degli obblighi di protezione – la cui violazione da’ luogo ad une responsabilita’ di tipo contrattuale ha un preciso fondamento dogmatico nelle norme che costruiscono il rapporto obbligatorio come un “rapporto complesso”, le cui finalita’ di tutela non si riducono al solo interesse alla prestazione, definito dall’articolo 1174 c.c., ma che ricomprendono anche l’interesse di protezione, preso in considerazione dalla norma successiva di cui all’articolo 1175 c.c.. Nella teoria del rapporto obbligatorio – come rielaborata dalla dottrina italiana prevalente – viene messo in luce, dunque, come il proprium della responsabilita’ contrattuale non sia piu’ costituito dalla violazione di una pretesa di adempimento, bensi’ dalla lesione arrecata ad una relazione qualificata tra soggetti, in quanto tale sottoposta dall’ordinamento alla piu’ pregnante ed efficace forma di responsabilita’, rispetto a quella aquiliana, rappresentata dalla responsabilita’ di tipo contrattuale (prescrizione decennale, inversione dell’onere della prova a favore del danneggiato, maggiore estensione del danno risarcibile, stante l’applicabilita’ solo a quest’ultima del disposto di cui all’articolo 1225 c.c.).
9. Ebbene, deve ritenersi che l’impostazione dogmatica suesposta abbia costituito una sorta di vero e proprio percorso euristico che la giurisprudenza di legittimita’ ha seguito, nella quasi totalita’ delle decisioni in materia, dandosi in tal modo luogo – come dianzi detto – ad una vera e propria evoluzione giurisprudenziale, connotata dalla piena condivisione delle elaborazioni dottrinali in tema di responsabilita’ contrattuale da “contatto sociale qualificato”, ormai pressoche’ assestata e stabile nella giurisprudenza di questa Corte. Il che e’ in special modo evidenziato dal recepimento della categoria – come si vedra’- anche da parte di talune importanti decisioni delle Sezioni Unite, emesse con riferimento a fattispecie diverse.
9.1. In tema di incidenti scolastici, invero, la responsabilita’ dell’istituto scolastico e dell’insegnante, per il danno cagionato dall’alunno a se stesso, e’ stata configurata come responsabilita’, non extracontrattuale, bensi’ contrattuale, fondata, per il primo, sul vincolo negoziale che si determina per effetto dell’accoglimento, da parte della scuola, della domanda di iscrizione dell’aspirante alunno, per il secondo, sul “contatto sociale” che si instaura tra precettore ed allievo. Tra tali soggetti viene, difatti, in essere un rapporto giuridico, nell’ambito del quale l’insegnante assume, nel quadro del complessivo obbligo di istruire ed educare, anche uno specifico obbligo di protezione e vigilanza, onde evitare che l’allievo si procuri da solo un danno alla persona. Ne discende l’applicabilita’, in subiecta materia, delle norme sull’onere della prova e sulla prescrizione, dettate dagli articoli 1218 e 2946 c.c. (cfr. ex plurimis, Cass. S.U. 9346/2002; Cass. 8397/2003; 24456/2005; 5067/2010; 2559/2011; 2413/2014; 3695/2016).
9.2. Del pari, in tema di responsabilita’ del sanitario, questa Corte ha affermato che il rapporto che si instaura tra paziente e casa di cura (o ente ospedaliero) ha la sua fonte in un atipico contratto a prestazioni corrispettive con effetti protettivi nei confronti del terzo, da cui, a fronte dell’obbligazione al pagamento del corrispettivo (che ben puo’ essere adempiuta dal paziente, dall’assicuratore, dal servizio sanitario nazionale o da altro ente), insorgono a carico della casa di cura (o dell’ente), accanto a quelli di tipo “latu sensu” alberghieri, obblighi di messa a disposizioni del personale medico ausiliario, del personale paramedico e dell’apprestamento di tutte le attrezzature necessarie, anche in vista di eventuali complicazioni od emergenze (Cass. 13953/2007; 18610/2015). Nei confronti del medico dipendente, invece, la responsabilita’, ove non tragga origine da un contratto di prestazione d’opera professionale (qualora sia lo stesso paziente a rivolgersi ad un determinato professionista), viene a radicarsi in un “contatto sociale qualificato”, che si instaura per effetto della “presa in carico” del paziente da parte del sanitario operante presso la casa di cura o l’ente ospedaliero, e dal quale scaturiscono obblighi di protezione che comportano, in caso di loro violazione, una responsabilita’ di tipo contrattuale del sanitario, ai sensi dell’articolo 1218 cod. civ. (cfr. Cass. S.U. 577/2008; Cass. 1538/2010; 20904/2013; 27855/2013; 20547/2014; 21177/2015).
9.3. Nella specifica materia della responsabilita’ della banca negoziatrice per avere consentito, in violazione delle specifiche regole poste dall’articolo 43 legge assegni (Regio Decreto 21 dicembre 1933, n. 1736), l’incasso di un assegno bancario, di traenza o circolare, munito di clausola di non trasferibilita’, a persona diversa dal beneficiario del titolo, le Sezioni Unite di questa Corte hanno, poi, affermato che la responsabilita’ dell’istituto di credito – nei confronti di tutti i soggetti nel cui interesse quelle regole sono dettate e che, per la violazione di esse, abbiano sofferto un danno – ha natura contrattuale e non aquiliana. La banca ha, difatti, un “obbligo professionale di protezione (obbligo preesistente, specifico e volontariamente assunto)”, operante nei confronti di tutti i soggetti interessati al buon fine della sottostante operazione, di far si’ che il titolo stesso sia introdotto nel circuito di pagamento bancario in conformita’ alle regole che ne presidiano la circolazione e l’incasso. Ne deriva che l’azione di risarcimento proposta dal danneggiato e’ soggetta all’ordinario termine di prescrizione decennale, stabilito dall’articolo 2946 cod. civ. (Cass. S.U. 14712/2007; in senso conforme, cfr. Cass. 7618/2010; 10534/2015).
9.4. Importanti affermazioni in tema di responsabilita’ da contatto sociale qualificato si ritrovano, infine, nella giurisprudenza, sia dei giudici ordinari che di quelli amministrativi, concernente la violazioni degli obblighi procedimentali assunti dall’amministrazione nei confronti dei privati, in conseguenza dell’instaurazione di un procedimento amministrativo.
9.4.1. Ed invero, questa Corte ha, in proposito, da tempo affermato che, a seguito dell’entrata in vigore della L. n. 241 del 1990, e della conseguente nuova concezione dei rapporti tra cittadino ed amministrazione, la responsabilita’ di quest’ultima per la lesione degli interessi procedimentali del privato si radica – a differenza di quanto deve ritenersi per il periodo precedente – nella violazione dei canoni contrattuali di correttezza e di buona fede (Cass. 157/2003). Sicche’, nella vigenza della legge succitata, deve distinguersi tra la lesione dell’interesse oppositivo o pretensivo, o anche della mera integrita’ patrimoniale del cittadino (quando l’interesse sia soddisfatto, seppure in modo illegittimo), dovuta all’esercizio illegittimo o al mancato esercizio (silenzio inadempimento o rifiuto) dell’attivita’ amministrativa, talche’ risulti danneggiato, per effetto dell’attivita’ illegittima della p.a., l’interesse al bene della vita al quale la suddetta posizione soggettiva del privato si correla, che da’ luogo a responsabilita’ aquiliana ex articolo 2043 c.c. (cfr. la fondamentale Cass. S.U. 500/1999; conf., da ultimo, Cass. 23170/2014; 11794/2015; S.U. 17586/2015), dal danno derivante dalla violazione delle regole procedimentali dell’attivita’ amministrativa medesima. La lesione di tali regole, giacche’ riconducibile all’inadempimento del rapporto che si instaura in relazione all’obbligo imposto dalla normativa che regola il comportamento della p.a., assume, invero, un carattere del tutto autonomo rispetto al pregiudizio costituito dalla perdita sostanziale del bene della vita al quale il privato aspira, ed e’, pertanto, inquadrabile – stante il contatto qualificato che viene ad instaurarsi tra il privato e l’amministrazione nel procedimento – nella fattispecie della responsabilita’ di tipo contrattuale ex articolo 1218 cod. civ. (Cass. 24382/2010).
9.4.2. Nella medesima prospettiva si e’ posta, peraltro, la giurisprudenza amministrativa, secondo la quale il danno da illecito provvedimentale, ossia da provvedimento o comportamento (silenzio) illegittimo della p.a., che abbia leso un interesse legittimo del privato con incidenza sul bene della vita finale, rientra nello schema della responsabilita’ extracontrattuale disciplinata dall’articolo 2043 c.c., giacche’, con la domanda di ristoro del danno subito, il cittadino non si duole dell’ottemperanza ad uno o piu’ obblighi gravanti a carico della p.a., bensi’ dello scorretto esercizio del potere amministrativo (cfr., ex plurimis, C. St. n. 1833/2013; 6450/2014; 675/2015; 284/2016). Per converso, la relazione che viene ad instaurarsi tra il privato e l’amministrazione nel procedimento amministrativo e’ ricostruibile in termini di “contatto sociale qualificato”, sicche’ i comportamenti positivi o negativi della p.a., parametrati sulle regole che governano il procedimento in questione, possono tradursi nella lesione patrimoniale dell’interesse del privato al bene della vita realizzabile mediante l’intermediazione del procedimento stesso. Ne deriva che il diritto al risarcimento dell’eventuale danno subito dal cittadino presenta, nella fattispecie in parola, una fisionomia sui generis, non riconducibile al mero modello aquiliano ex articolo 2043 c.c., essendo connotata dal rilievo di alcuni tratti della responsabilita’ precontrattuale e della responsabilita’ per inadempimento delle obbligazioni, con conseguente applicabilita’ delle norme in materia di responsabilita’ contrattuale, concernenti la prescrizione del diritto, l’onere della prova e l’area del danno risarcibile (cfr., ex plurimis, C. St. 4461/2005; 1467/2010; 6421/2014).
10. Orbene, la disamina che precede evidenzia che le affermazioni giurisprudenziali in ordine ad una responsabilita’ contrattuale da “contatto sociale qualificato” muovono – nelle piu’ diverse materie dalla considerazione di situazioni nelle quali, per effetto del rapporto che si e’ venuto a creare tra le parti e del conseguente affidamento che ciascuna di esse ripone nella buona fede, nella correttezza e nella professionalita’ dell’altra, si generano tra le stesse obblighi di protezione che precedono e si aggiungono agli obblighi di prestazione scaturenti dal contratto. Ma e’ proprio nella specifica materia contrattuale, della quale si controverte in questa sede, che alcune pronunce delle Sezioni Unite hanno disegnato, in modo particolarmente incisivo, i tratti essenziali di una responsabilita’ contrattuale non fondata su di un atto negoziale, bensi’ su una relazione di vita produttiva di obblighi la cui violazione e’ assimilabile a quella arrecata agli obblighi scaturenti dal contratto. Si e’, invero, affermato – al riguardo – che rientrano nelle controversie di natura contrattuale, non solo quelle riguardanti il mancato adempimento di un obbligo di prestazione di fonte negoziale, della cui natura contrattuale non e’ possibile dubitare, ma anche le controversie nelle quali l’attore alleghi l’esistenza di una regola di condotta legata ad una “relazione liberamente assunta tra lui e l’altra parte” e ne lamenti la violazione da parte di quest’ultima (Cass. S.U. 24906/2011).
Ed inoltre – nell’affermare la validita’ del cd. preliminare di preliminare, ove sia configurabile un interesse delle parti, meritevole di tutela, ad una formazione progressiva del contratto – le Sezioni Unite hanno osservato che, in relazione alle “puntuazioni” che, pur non dando luogo ad un vero e proprio contratto preliminare sono, tuttavia, vincolanti in relazione ai profili sui quali si e’ raggiunto un accordo irrevocabile, “la violazione di queste intese, perpetrata in una fase successiva rimettendo in discussione questi obblighi in itinere che erano gia’ determinati, da’ luogo a responsabilita’ contrattuale da inadempimento di un’obbligazione specifica sorta nel corso della formazione del contratto, riconducibile alla terza delle categorie considerate nell’articolo 1173 c.c., cioe’ alle obbligazioni derivanti da ogni fatto o atto idoneo a produrle in conformita’ dell’ordinamento giuridico” (Cass. S.U. 4628/2015).
11. Nello stesso ordine di idee, si colloca, peraltro, anche una decisione della Corte di Giustizia, in materia di determinazione delle competenze giurisdizionali ex articolo 5, punto 1, della Convenzione del 27 settembre 1968, nella quale si afferma, a chiare lettere, che costituisce materia contrattuale ogni relazione giuridicamente rilevante tra due parti, ossia un “obbligo liberamente assunto” da una parte nei confronti dell’altra, pure in assenza di un formale atto negoziale (C. Giust., 17/6/1992, C- 261/91, Handte).
12. Alla stregua delle riflessioni che precedono e della diffusivita’ ormai assunta dalla teorica della responsabilita’ da “contatto sociale qualificato”, non puo’ revocarsi in dubbio che l’orientamento tradizionale della giurisprudenza di legittimita’, in tema di responsabilita’ precontrattuale ex articoli 1337 e 1338 c.c., debba essere rimeditato.
12.1. Le considerazioni svolte dalla dottrina e recepite dalla massima parte della giurisprudenza hanno, invero, evidenziato che l’elemento qualificante di quella che puo’ ormai denominarsi “culpa in contrahendo” solo di nome, non e’ piu’ la colpa, bensi’ la violazione della buona fede che, sulla base dell’affidamento, fa sorgere obblighi di protezione reciproca tra le parti. Ne discende che la responsabilita’ per il danno cagionato da una parte all’altra, in quanto ha la sua derivazione nella violazione di specifici obblighi (buona fece, protezione, informazione) precedenti quelli che deriveranno dal contratto, se ed allorquando verra’ concluso, e non del generico dovere del neminem laedere, non puo’ che essere qualificata come responsabilita’ contrattuale. Certo, puo’ obiettarsi – ed una parte minoritaria della dottrina lo ha fatto – che anche l’investimento di un pedone, uno scontro tra veicoli, un atto violento che produca una lesione, danno vita ad un contatto sociale, possibile fondamento di una responsabilita’ che va oltre quella extracontrattuale, meno gravosa per il danneggiante. Ma l’obiezione, incentrandosi sulla considerazione del contatto sociale semplice, non coglie il proprium della responsabilita’ in parola, nella quale il contatto sociale tra sfere giuridiche diverse deve essere “qualificato”, ossia connotato da uno “scopo” che, per il suo tramite, le parti intendano perseguire.
In virtu’ di tale relazione qualificata, una persona – al fine di conseguire un obiettivo determinato (stipulare un contratto non svantaggioso, evitare eventi pregiudizievoli alla persona o al patrimonio, assicurarsi il corretto esercizio dell’azione amministrativa) – affida i propri beni della vita alla correttezza, all’influenza ed alla professionalita’ di un’altra persona. Per il che non si verte – com’e’ del tutto evidente – in un’ipotesi di mero contatto sociale, bensi’ di un contatto sociale pregnante che diventa fonte di responsabilita’ – concretando un fatto idoneo a produrre obbligazioni ai sensi dell’articolo 1173 c.c. – in virtu’ di un affidamento reciproco delle parti e della conseguente insorgenza di specifici, e reciproci, obblighi di buona fede, di protezione e di informazione.
12.2. L’esserci una struttura obbligatoria, vicenda tipica dell’obbligazione senza prestazione, segna, dunque, la differenza con la responsabilita’ aquiliana, alla base della quale non vi e’ alcun obbligo specifico, costituendo anche il generico dovere di “alterum non laedere” niente altro che la proiezione – insita nel concetto stesso di responsabilita’ – sul danneggiante del diritto del danneggiato all’integrita’ della propria sfera giuridica, al di fuori di un preesistente rapporto con il primo, atteso che, senza il rispetto da parte di chiunque altro dal titolare, il diritto in questione non sarebbe tale.
Il “non rapporto” caratterizza, pertanto, la responsabilita’ civile aquiliana, nella quale la rilevanza giuridica del contatto semplice tra soggetti viene alla luce solo nel momento della lesione, generando l’obbligo del risarcimento, laddove nella relazione da “contatto sociale qualificato” sussiste un rapporto connotato da obblighi gia’ a monte della lesione, ancorche’ non si tratti di obblighi di prestazione (articolo 1174 c.c.), bensi’ di obblighi di protezione correlati all’obbligo di buona fede (articoli 1175 e 1375 c.c.).
13. Certamente significative in tal senso si rivelano le decisioni nelle quali questa Corte ha affermato che il principio di correttezza e buona fede nell’esecuzione del contratto, espressione del dovere di solidarieta’ fondato sull’articolo 2 Cost., impone a ciascuna delle parti del rapporto obbligatorio di agire in modo da preservare gli interessi dell’altra e costituisce un dovere giuridico autonomo a carico di entrambe, a prescindere dall’esistenza di specifici obblighi contrattuali o di quanto espressamente stabilito da norme di legge. Ne discende che la violazione di tale principio “costituisce di per se’ inadempimento” e puo’ comportare l’obbligo di risarcire il danno che ne sia derivato a titolo di responsabilita’ contrattuale (cfr., tra le tante, Cass. 21250/2008; 1618/2009; 22819/2010). Nella medesima prospettiva – ad evidenziare ulteriormente come la responsabilita’ di tipo contrattuale possa essere, in concreto, ancorata, oltre che alla violazione di obblighi di prestazione, anche alla violazione di doveri di protezione, che vengono in rilievo prima ed a prescindere dagli altri – questa Corte ha, altresi’, statuito che la violazione della clausola generale di buona fede e correttezza, di cui agli articoli 1175 e 1375 c.c., puo’ assumere rilevanza, ai fini della risoluzione del rapporto per inadempimento, qualora, incidendo sulla condotta sostanziale che le parti sono obbligate a tenere per preservare il reciproco interesse all’esatto adempimento delle rispettive prestazioni, pregiudichi gli effetti economici e giuridici del contratto (Cass. 11437/2002).
14. Ebbene, il significativo ampliamento dell’area di applicazione della responsabilita’ contrattuale che ne e’ derivato e’ certamente frutto di un’ evoluzione nel modo di intendere la responsabilita’ civile che dottrina e giurisprudenza hanno operato, nella prospettiva di assicurare a coloro che instaurano con altri soggetti relazioni significative e rilevanti, poiche’ involgenti i loro beni ed interessi – sempre piu’ numerose e diffuse nell’evolversi della societa’, dei bisogni e delle esigenze dei cittadini -, una tutela piu’ incisiva ed efficace rispetto a quella garantita dalla responsabilita’ extracontrattuale ex articolo 2043 c.c.. Quest’ultima resta, pertanto, limitata al solo ambito nel quale si riscontrino lesioni ab extrinseco a beni o interessi altrui, al di fuori di qualsiasi rapporto preesistente che si ponga come fonte di obblighi di vario genere (di prestazione e/o di protezione), tali da radicare una responsabilita’ di tipo contrattuale.
15. Non mancano, tuttavia, specifiche statuizioni di questa Corte proprio nel senso della configurabilita’ – che qui piu’ interessa – della responsabilita’ precontrattuale come responsabilita’ contrattuale da “contatto sociale qualificato”.
15.1. Con riferimento alla fattispecie concernente l’erronea scelta del contraente di un contratto di appalto, divenuto inefficace e “tamquam non esset” per effetto dell’annullamento dell’aggiudicazione da parte del giudice amministrativo, questa Corte ha, difatti, affermato che siffatta evenienza espone la p.a. al risarcimento dei danni per le perdite e i mancati guadagni subiti dal privato aggiudicatario. Tale responsabilita’ – si e’ osservato – non e’, peraltro, qualificabile ne’ come aquiliana, ne’ come contrattuale in senso proprio, sebbene a questa si avvicini poiche’ consegue al “contatto qualificato” tra le parti nella fase procedimentale anteriore alla stipula del contratto, ed ha origine nella violazione del dovere di buona fede e correttezza, per avere l’amministrazione indetto la gara e dato esecuzione ad un’aggiudicazione apparentemente legittima, in tal modo provocando la lesione dell’interesse del privato, assimilabile a un diritto soggettivo avente ad oggetto l’affidamento incolpevole nella regolarita’ e legittimita’ dell’aggiudicazione. (Cass. 24438/2011).
15.2. Sempre con riferimento alla responsabilita’ precontrattuale, si e’, dipoi, ancora piu’ puntualmente osservato che la parte che agisca in giudizio per il risarcimento del danno subito nella fese che precede la stipula del contratto, non e’ tenuta a provare l’elemento soggettivo dell’autore dell’illecito (dolo o colpa), versandosi – come nel caso di responsabilita’ da contatto sociale, di cui la responsabilita’ precontrattuale costituisce “una figura normativamente qualificata” – in una delle ipotesi previste dall’articolo 1173 cod. civ. (Cass. 27648/2011). La decisione si pone, pertanto, perfettamente in linea con la vista impostazione dottrinale che considera la struttura della “culpa in contrahendo” come fondata, non piu’ sulla colpa, bensi’ sulla violazione della buona fede nelle trattative, ed il “contatto sociale qualificato” come fatto idoneo a produrre obbligazioni, ai sensi dell’articolo 1173 c.c.. La medesima sentenza si fa, peraltro, carico di specificare che colui che agisca in giudizio a titolo di responsabilita’ precontrattuale deve, per contro, allegare, e occorrendo dimostrare, il danno e l’avvenuta lesione della sua buona fede, in una prospettiva di bilanciamento dei diritti delle parti coinvolte nella vicenda precontrattuale.
16. I principi affermati nelle due ultime decisioni suesposte – del resto conformi alle citate statuizioni rese dalla giurisprudenza di legittimita’ in materie diverse dal contratto, ed alle persuasive elaborazioni teoriche della dottrina nazionale ed europea – a giudizio della Corte, sono pienamente convincenti e vanno, pertanto condivisi. Ne discende – con riferimento al caso concreto – che, vertendosi in ipotesi di responsabilita’ di tipo contrattuale, deve applicarsi alla fattispecie concreta il termine decennale di prescrizione, ai sensi dell’articolo 2946 c.c., con la conseguenza che essendosi l’eventuale illecito della p.a. consumato, com’e’ assolutamente incontroverso tra le parti, l’1 gennaio 1994, ed essendo il stato il termine suindicato interrotto per effetto della citazione di primo grado, notificata il 13 dicembre 2000, il diritto al risarcimento del danno azionato in giudizio dalla (OMISSIS) s.r.l. – contrariamente all’assunto del giudice di appello – non puo’ ritenersi prescritto.
17. Il primo motivo di ricorso deve, pertanto, essere accolto.
18. Restano assorbiti gli altri tre motivi, con i quali la ricorrente censura statuizioni della decisione di appello (sulla ritenuta impossibilita’ per il giudice ordinario di disapplicare il provvedimento di diniego di approvazione del contratto, e sulla non censurabilita’ della scelta discrezionale dell’amministrazione di non consentire l’esecuzione immediata del contratto nelle more dell’approvazione, Regio Decreto n. 263 del 1928, ex articolo 28), rese solo ad abundantiam dalla Corte di merito, come riconosciuto dalla stessa (OMISSIS) s.r.l. (p. 29 del ricorso), e che, comunque, ben possono essere riproposte al giudice di rinvio.
19. L’accoglimento del primo motivo di ricorso comporta, invero, la cassazione dell’impugnata sentenza, con rinvio alla Corte di Appello di Roma in diversa composizione, che dovra’ procedere a nuovo esame della controversia facendo applicazione dei seguenti principi di diritto: “nei contratti conclusi con la pubblica amministrazione, il dispiegamento degli effetti vincolanti per le parti, al di la’ della formale stipula di un accordo negoziale, e’ subordinata all’approvazione ministeriale ai sensi del Regio Decreto 18 novembre 1923, n. 2440, articolo 19, da effettuarsi con un provvedimento espresso adottato dall’organo competente nella forma solenne prescritta dalla legge, la cui esistenza non puo’ desumersi implicitamente dalla condotta tenuta dall’amministrazione, sicche’, ai fini del perfezionamento effettivo del vincolo contrattuale, pur se formalmente esistente, non e’ sufficiente la mera aggiudicazione pronunciata in favore del contraente, come pure la formale stipula del contratto ad evidenza pubblica nelle forme prescritte dalla legge (articoli 16 e 17 del decreto cit.); l’eventuale responsabilita’ dell’amministrazione, in pendenza dell’approvazione ministeriale, deve essere, di conseguenza, configurata come responsabilita’ precontrattuale, ai sensi degli articoli 1337 e 1338 c.c., inquadrabile nella responsabilita’ di tipo contrattuale da “contatto sociale qualificato”, inteso come fatto idoneo a produrre obbligazioni, ai sensi dell’articolo 1173 c.c., e dal quale derivano, a carico delle parti, non obblighi di prestazione ai sensi dell’articolo 1174 c.c., bensi’ reciproci obblighi di buona fede, di protezione e di informazione, ai sensi degli articoli 1175 e 1375 c.c., con conseguente applicabilita’ del termine decennale di prescrizione ex articolo 2946 c.c.”.
20. Il giudice di rinvio provvedera’, altresi’, alla liquidazione delle spese del presente giudizio di legittimita’.

P.Q.M.

La Corte Suprema di Cassazione;
accoglie il primo motivo ricorso, assorbiti gli altri; cassa l’impugnata sentenza in relazione al motivo accolto, con rinvio alla Corte di Appello di Roma in diversa composizione, che provvedera’ anche alla liquidazione delle spese del presente giudizio.