Corte di Cassazione, sezione lavoro, sentenza 13 luglio 2016, n. 14314

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Sommario

Negli enti pubblici l’assunzione del personale deve avvenire attraverso un concorso pubblico e non tramite una procedura concorsuale privata, nel rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità della Pubblica amministrazione. Questa regola vale anche per quei contratti di stabilizzazione del personale precario stipulati sulla base di disposizioni legislative, poi dichiarate illegittime, prima della declaratoria della loro incostituzionalità. Ad affermarlo è la sezione Lavoro della Corte di cassazione che ha ribadito il principio del ricorso al concorso pubblico e spiegato gli effetti delle sentenze della Consulta nei rapporti tra procedimento concorsuale e stipulazione del contratto di lavoro

Suprema Corte di Cassazione

sezione lavoro

sentenza 13 luglio 2016, n. 14314

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE LAVORO
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. MACIOCE Luigi – Presidente
Dott. NAPOLETANO Giuseppe – rel. Consigliere
Dott. TORRICE Amelia – Consigliere
Dott. BLASUTTO Daniela – Consigliere
Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – Consigliere
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso 12598/2015 proposto da:
AZIENDA SANITARIA LOCALE (OMISSIS), C.F. (OMISSIS), in persona del Direttore pro tempore, elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), rappresentata e difesa dall’avvocato (OMISSIS), giusta delega in atti;
– ricorrente –
contro
(OMISSIS), C.F. (OMISSIS), elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato NICOLA MARIA CAROPPO, che la rappresenta e difende, giusta delega in atti;
– controricorrente –
e contro
REGIONE PUGLIA;
– intimati –
avverso la sentenza n. 382/2014 della CORTE D’APPELLO LECCE – SEZ. DIST. DI TARANTO, depositata il 18/11/2014 R.G.N. 185/2014;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 27/04/2016 dal Consigliere Dott. GIUSEPPE NAPOLETANO;
udito l’Avvocato (OMISSIS);
udito l’Avvocato CAROPPO (OMISSIS);
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. MASTROBERARDINO Paola, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

La Corte di Appello di Lecce, riformando la sentenza del Tribunale di Taranto accoglieva la domanda del medico indicato in epigrafe, proposta nei confronti dell’Azienda Sanitaria locale di (OMISSIS) e per l’effetto dichiarava l’illegittimita’ della risoluzione del contratto di lavoro a tempo indeterminato stipulato tra le parti con condanna della controparte alla reintegrazione del posto di lavoro.
A fondamento del decisum la Corte del merito poneva il fondante rilievo secondo il quale la sentenza n. 42 del 2011 della Corte Costituzionale che aveva dichiarato l’illegittimita’ dell’articolo 3, comma 4, della legge regione Puglia in base al quale era stato stipulato tra le parti il contratto a tempo indeterminato, non trovava applicazione trattandosi di rapporto esaurito essendo la stipula del predetto contratto intervenuta in epoca precedente alla richiamata sentenza della Corte costituzionale.
Avverso questa sentenza l’ASL di (OMISSIS) ricorre in cassazione sulla base di sette censure cui resiste con controricorso la parte intimata.
La causa e’ stata discussa all’udienza del 27 aprile 2016 unitamente ad altri ricorsi aventi tutti il medesimo oggetto, in relazione ai quali la Corte ha preso atto della cessazione della materia del contendere, intervenuta a seguito della sottoscrizione di verbali di conciliazione che hanno previsto la definitiva assunzione dei dirigenti medici, sia pure con decorrenza successiva a quella dell’originario contratto individuale.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso la ricorrente denuncia, ex articolo 360 c.p.c., n. 3, “violazione o falsa applicazione di norme di diritto: articolo 97 comma 4, e articolo 136 Cost.; L. n. 87 del 1953, articolo 30, comma 3; Decreto Legislativo 30 marzo 2001, n. 165, articolo 36”. Premesso che le sentenze dichiarative di illegittimita’ costituzionale spiegano effetti su tutti i rapporti non ancora esauriti, rileva la ricorrente che non puo’ considerarsi esaurito il rapporto di lavoro in essere al momento della pubblicazione della pronuncia, atteso che occorre avere riguardo non alla sottoscrizione del contratto, bensi’ alla sua esecuzione. Aggiunge che nel caso di specie le parti avevano espressamente concordato nel contratto individuale la risoluzione automatica del vincolo negoziale quale conseguenza della illegittimita’ della procedura concorsuale.
Con il secondo motivo si censura la sentenza impugnata per violazione dell’articolo 97 Cost., del Decreto Legislativo n. 165 del 2001, articolo 36, della L. n. 241 del 1990, articolo 21 septies. Rileva la ricorrente che la sentenza della Corte Costituzionale ha negato il potere della ASL di procedere alla stabilizzazione, con la conseguenza che detta carenza di potere riverbera i suoi effetti su tutti gli atti della procedura, rendendoli nulli e non semplicemente annullabili. Aggiunge che non e’ meritevole di tutela l’affidamento che il privato abbia riposto su norma in contrasto con i principi dettati dalla Carta Costituzionale.
Con il terzo motivo e’ denunciata la violazione delle norme sopra indicate e del Decreto Legge n. 98 del 2011, articolo 16, comma 8, convertito nella L. n. 111 del 2011. Si duole la ricorrente della interpretazione data dalla Corte territoriale al richiamato articolo 16, applicabile a tutti i rapporti ancora in corso, con la sola eccezione di quelli fatti salvi dalla L. 24 febbraio 2012, n. 14. Precisa che l’articolo 16, si e’ limitato ad affermare un principio gia’ ricavabile dall’ordinamento giuridico ed aggiunge che proprio la “sanatoria” limitata ai soli rapporti “decennali” conferma indirettamente la applicabilita’ della disposizione in tutti i restanti casi non rientranti nella fattispecie derogatoria.
Con il quarto motivo si denuncia “omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che e’ stato oggetto di discussione fra le parti (articolo 360 c.p.c., n. 5): articolo 5 del contratto individuale di lavoro a tempo determinato stipulato tra l’ASL di (OMISSIS) e la dott.ssa (OMISSIS). Ribadisce la ricorrente che le parti avevano previsto la automatica risoluzione del rapporto quale effetto della illegittimita’ della procedura di selezione ed aggiunge che detta clausola era stata sottoscritta quando gia’ pendeva la questione di legittimita’ costituzionale sollevata dal TAR con ordinanze del 28 aprile e 19 maggio 2009.
Con il quinto motivo e’ dedotta la violazione della L. n. 300 del 1970, articolo 18, e articoli 2043 e 2697 c.c., quanto alla pronunciata condanna al risarcimento dei danni.
Con la sesta censura e’ allegato vizio di motivazione relativamente alle spese giudiziali. Con la settima critica e’ prospettato vizio di motivazione in ordine alla responsabilita’ della Regione Puglia ed alle relative conseguenze risarcitorie.
I motivi, che per la loro stretta connessione logico-giuridica vanno trattati unitariamente, sono fondati nella parte in cui addebitano alla sentenza impugnata la violazione dei principi che regolano gli effetti nel tempo delle sentenze di accoglimento della Corte Costituzionale.
E’ consolidato nella giurisprudenza del Giudice delle leggi (si rimanda fra le piu’ recenti a Corte Cost. 11.2.2015 n. 10) l’orientamento secondo cui l’efficacia retroattiva delle pronunce di illegittimita’ costituzionale costituisce principio generale, limitato solo dalla necessita’ di non compromettere la certezza dei rapporti giuridici e di evitare che la retroattivita’ della dichiarazione di incostituzionalita’ possa pregiudicare altri diritti di rilievo costituzionale.
E’ stato, quindi, affermato che l’efficacia delle sentenze di accoglimento non retroagisce fino al punto di travolgere le situazioni giuridiche divenute irrevocabili ovvero i rapporti esauriti, i quali restano regolati dalla legge dichiarata invalida, ed e’ stato precisato al riguardo che l’individuazione in concreto del limite alla retroattivita’, dipendendo dalla specifica disciplina di settore, rientra nell’ambito dell’ordinaria attivita’ interpretativa di competenza del giudice comune (principio affermato, ex plurimis, sin dalle sentenze n. 58 del 1967 e n. 49 del 1970 e richiamato dalla citata sentenza n. 10 del 2015). E’, invece, riservata alla Corte Costituzionale la graduazione degli effetti temporali della dichiarazione di illegittimita’, quando questa sia imposta dalla necessita’ di assicurare una tutela sistemica e non frazionata di tutti i diritti di rilievo costituzionali coinvolti dalla decisione.
Detta ultima ipotesi non ricorre nella fattispecie, poiche’ la Corte, con la sentenza n. 42 dell’11 febbraio 2011, ha dichiarato la illegittimita’ costituzionale della Legge Regionale Puglia n. 40 del 2007, articolo 3, comma 40, ossia della norma in forza della quale il concorso riservato era stato bandito, senza porre alcun limite alla naturale retroattivita’ della pronuncia.
Risulta, pertanto, applicabile il principio generale, consolidato anche nella giurisprudenza di legittimita’, secondo cui “gli effetti dell’incostituzionalita’ non si estendono esclusivamente ai rapporti ormai esauriti in modo definitivo, per avvenuta formazione del giudicato o per essersi verificato altro evento cui l’ordinamento collega il consolidamento del rapporto medesimo, ovvero per essersi verificate preclusioni processuali, o decadenze e prescrizioni non direttamente investite, nei loro presupposti normativi, dalla pronuncia d’incostituzionalita’” (Cass. 8.5.2014 n. 9977).
La Corte territoriale ha ritenuto che il contratto individuale sottoscritto dalla controricorrente ed il rapporto di impiego instaurato con la Azienda Sanitaria di (OMISSIS) dovessero restare insensibili alla dichiarazione di incostituzionalita’ della norma che aveva consentito il concorso riservato, perche’ la approvazione della graduatoria e la mancata impugnazione della stessa nel termine di legge avevano determinato il definito consolidamento del diritto soggettivo alla assunzione.
Dette conclusioni non sono condivisibili.
Le Sezioni Unite di questa Corte hanno da tempo affermato che nel sistema delineato dal Decreto Legislativo n. 165 del 2001 – che assegna al dominio del diritto pubblico le procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni mentre riserva al diritto privato la fase successiva della gestione ed esecuzione del rapporto gli atti principali della procedura concorsuale presentano una duplicita’ di natura giuridica, poiche’ il bando e la graduatoria finale, pur inserendosi nell’ambito del procedimento di evidenza pubblica, hanno anche la natura sostanziale, rispettivamente, di proposta al pubblico e di atto di individuazione del futuro contraente (Cass. S.U. 16 aprile 2007 n. 8951, Cass. S.U. 26.2.2010 n. 4648, Cass. S.U. 2.10.2012 n. 16728).
Sussiste, quindi, un inscindibile legame fra la procedura concorsuale ed il rapporto di lavoro con l’amministrazione pubblica, poiche’ la prima costituisce l’atto presupposto del contratto individuale, del quale condiziona la validita’, posto che sia la assenza sia la illegittimita’ delle operazioni concorsuali si risolvono nella violazione della norma inderogabile dettata dal Decreto Legislativo n. 165 del 2001, articolo 35, attuativo del principio costituzionale affermato dall’articolo 97, comma 4, della Carta fondamentale.
Non a caso questa Corte ha evidenziato che la approvazione della graduatoria e la successiva sottoscrizione del contratto individuale se, da un lato, segnano il limite all’esercizio del potere di autotutela, tipico del rapporto di diritto pubblico, dall’altro non impediscono al datore di lavoro, che agisce con le capacita’ proprie del soggetto privato, di far valere, anche a rapporto gia’ instaurato di fatto, la assenza del vincolo contrattuale conseguente alla nullita’ delle operazioni concorsuali (in tal senso Cass. 1.10.2015 n. 19626).
Da detti principi discende che ove, come nella fattispecie, venga dichiarata la incostituzionalita’ della norma che aveva consentito la procedura concorsuale riservata e non pubblica, il limite alla naturale retroattivita’ della pronuncia non puo’ essere costituito dalla definitiva approvazione della graduatoria, posto che quest’ultima definisce solo la fase prodromica alla costituzione del rapporto, che, anche successivamente, resta condizionato, quanto alla validita’, dall’atto presupposto.
Non puo’, quindi, essere ravvisata una situazione giuridica irrevocabile o esaurita a fronte di un rapporto che sia ancora in atto e che sia sorto per effetto della norma dichiarata incostituzionale.
Diversamente opinando si finirebbe per mortificare gli interessi che la norma costituzionale mira a salvaguardare, posto che, come e’ noto, il criterio di accesso al lavoro pubblico mediante concorso, aperto alla generalita’ dei soggetti in possesso dei requisiti richiesti, e’ strumentale alla realizzazione del buon andamento della pubblica amministrazione, poiche’ consente di selezionare i piu’ meritevoli attraverso il metodo comparativo.
E’ evidente che detta finalita’ sarebbe frustrata ove si consentisse la prosecuzione dei rapporti instaurati in violazione dell’articolo 97, comma 4, facendo leva solo sulla definitivita’ della graduatoria approvata all’esito della procedura riservata.
I principi di diritto sopra esposti trovano conferma anche nella motivazione della sentenza n. 73 del 23 aprile 2013, con la quale la Corte Costituzionale ha dichiarato illegittimita’ della Legge Regionale Puglia n. 11 del 2012, articolo 1, comma 2, che, in “considerazione della dichiarazione di incostituzionalita’ della Legge Regionale 31 dicembre 2007, n. 40, articolo 3, comma 40, aveva autorizzato le aziende e gli enti del servizio sanitario regionale ad avvalersi delle graduatorie formate all’esito delle procedure riservate per concludere contratti di lavoro a tempo determinato della durata di mesi sei, in attesa dell’espletamento dei concorsi pubblici.
La Corte, infatti, dopo avere osservato che la necessita’ di garantire la continuita’ dell’azione amministrativa non e’ regione sufficiente per derogare al principio del concorso pubblico, ha evidenziato che “contrasta con l’articolo 97 Cost., l’utilizzazione delle graduatorie formatesi all’esito di procedure non rispondenti al principio del pubblico concorso” ed ha ritenuto violato il giudicato costituzionale, perche’ il legislatore regionale aveva preteso di utilizzare gli esiti della procedura di stabilizzazione, pur a fronte della ritenuta illegittimita’ costituzionale della stessa.
Quanto sin qui si e’ detto induce anche la Corte ad escludere la portata innovativa del Decreto Legge 6 luglio 2011, n. 98, articolo 16, comma 8, convertito con modificazioni dalla L. n. 111 del 2011, che ha previsto la nullita’ delle assunzioni, degli inquadramenti e delle promozioni posti in essere in base a disposizioni dichiarate costituzionalmente illegittime stabilendo anche l’obbligo per il dirigente di procedere “senza indugio a comunicare agli interessati gli effetti della predetta sentenza sul relativo rapporto di lavoro e sul correlato trattamento economico e al ritiro degli atti nulli”.
La disposizione in esame, infatti, ha reso esplicito un precetto gia’ desumibile dai principi generali relativi alla efficacia delle sentenze della Corte Costituzionale ed ai rapporti fra procedimento concorsuale e stipulazione del contratto di lavoro. La norma, inoltre, ha voluto rendere egualmente esplicito il principio in forza del quale la necessita’ di assicurare il buon andamento e l’imparzialita’ della pubblica amministrazione, impone l’immediato ripristino della legalita’ attraverso la rimozione degli atti affetti da nullita’.
La Corte territoriale ha, quindi, errato nel ritenere inapplicabile alla fattispecie la norma sopra richiamata solo perche’ alla data della sua entrata in vigore era gia’ stata pubblicata la sentenza n. 42 dell’11 febbraio 2011, dichiarativa della illegittimita’ della Legge Regionale Puglia n. 40 del 2007, articolo 3, comma 40.
Nelle considerazioni sopra svolte rimangono assorbite le ulteriori censure.
La sentenza impugnata va, pertanto, cassata con rinvio al giudice di appello indicato in dispositivo, che si atterra’ ai principi di diritto innanzi enunciati, provvedendo anche i sulle spese del giudizio di legittimita’.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese, alla Corte di Appello di Lecce in diversa composizione.