Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 7 giugno 2016, n. 2436

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Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 7 giugno 2016, n. 2436

In materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche, pur dopo l’introduzione del codice del processo amministrativo, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo deve essere attuato sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata, con la conseguenza che: a) sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla Pubblica Amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid, il quomodo dell’erogazione; b) qualora la vertenza attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull’inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo, in quanto in tal caso il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione; c) viceversa, è configurabile una situazione soggettiva d’interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la questione riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario

Consiglio di Stato

sezione V

sentenza 7 giugno 2016, n. 2436

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Quinta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1898 del 2015, proposto da:

Ir. Su. S.r.l. a Socio Unico, in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avvocati Ma. Pl. Gi. Od., Ig. Tr., con domicilio eletto presso Lu. Fi. in Roma, viale (…);

contro

Regione Puglia, in persona del Presidente in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Le. Fr., An. Lo., con domicilio eletto presso l’Ufficio della Delegazione della Regione Puglia in Roma, Via (…);

per la riforma

della sentenza del T.A.R. PUGLIA – SEZ. STACCATA DI LECCE, SEZIONE II, n. 253/2015, resa tra le parti, concernente appello avverso sentenza con cui il giudice amministrativo ha dichiarato il difetto di giurisdizione – revoca contributo e recupero somme erogate nell’ambito del programma operativo della Regione Puglia 2000-2006.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Puglia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 7 giugno 2016 il Cons. Luigi Massimiliano Tarantino e uditi per le parti gli avvocati Ig. Tr., Ca. Ja. su delega dell’avv. Le. Fr.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso proposto dinanzi al TAR per la Puglia Ir. Su. S.r.l. invocava l’annullamento dei provvedimenti in ragione dei quali le veniva revocato il contributo accordato, nell’ambito del POR Puglia 2000-2006.

2. Il TAR dichiarava il proprio difetto di giurisdizione sulla scorta dell’insegnamento dell’Adunanza Plenaria n. 6/2014, secondo il quale spetta al giudice ordinario la giurisdizione sulle controversie aventi ad oggetto la ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dell’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato.

3. L’originaria ricorrente contesta la decisione di prime cure, ritenendo che la giurisdizione debba essere riconosciuta in capo al g.a. A tal fine, lamenta l’erroneità della sentenza di prime cure, in quanto il primo giudice avrebbe erroneamente attribuito a tutte le società consorziate le violazioni che erano state partitamente contestate, qualificandole tutte come sviamento di fondi o inadempimento degli obblighi assunti. In realtà, la creazione di una s.c.a.r.l. sarebbe avvenuta prima dell’erogazione dei contributi. Si tratta di un’ipotesi nella quale la contestazione al privato è quella di perseguire finalità illecite o di ottenere finanziamenti con presunti raggiri. Pertanto, diversa da quella indicata dalla citata pronuncia dell’Adunanza Plenaria. In ogni caso l’appellante sarebbe estranea ai fatti. Anche la mancanza del requisito della bancabilità dei progetti presentati sarebbe suscettibile di integrare una patologia originaria del provvedimento. Le contestazioni di cui alle lett. e), f), g), h), sono riferite ad altre consorziate. Solo la contestazione di cui alla lett. d), potrebbe essere annoverata tra quelle prese in esame dalla citata Plenaria, ma da ciò non potrebbe farsi derivare l’intera traslazione della vicenda dinanzi al giudice ordinario. Ciò per due ordini di motivi. Da un lato, non risulterebbe certo che quest’ultima violazione sia stata contestata all’appellante. Dall’altro, trattasi di una contestazione che avrebbe ad oggetto una quota minima de contributo. Inoltre, l’appellante sarebbe stata l’unica ad attivare una propria filiera, favorendo il sorgere di un rilevante giro d’affari.

In ragione di ciò l’odierna appellante chiede che venga affermata la giurisdizione del giudice amministrativo in toto o almeno nella parte in cui il provvedimento di revoca sarebbe stato contestato per ragioni genetiche.

4. Nelle successive difese l’appellante insiste nelle proprie argomentazioni ed evidenzia come la propria distinta e peculiare posizione sarebbe stata confermata anche dinanzi al giudice contabile.

5. L’appello è solo parzialmente fondato e va accolto nei limiti di seguito indicati.

Infatti, la controversia in esame deve essere definita in relazione alle sole contestazioni che possono essere imputate direttamente all’impresa appellante, la cui consistenza va apprezzata per definire la doglianza in ordine alla giurisdizione del giudice amministrativo in termini di mera affermazione e non di effettivo riscontro, ossia:

– l’artificiosa creazione del Consorzio Pr. Sa. Ca. a r.l. mediante scorporo di rami d’azienda della Fi. S.p.A. al fine dì trasferirli ad altre società onde poi consentire a queste ultime di ottenere i contributi finanziari a valere sul P.O. R. Puglia 2000-2006, altrimenti non ottenibili perché la Fi. S.p.A. non era definibile PMI;

– la mancanza del requisito della bancabilità dei progetti presentati;

– la mancanza del requisito della “novità” di alcuni beni strumentali acquistati dalla Ir. Su. S.r.l.;

– indisponibilità materiale, alla data di ultimazione del progetto, di alcuni beni strumentali.

Rispetto a quest’ultime deve farsi applicazione del principio di diritto affermato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 6/2014m secondo il quale: “1.In materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche, pur dopo l’introduzione del codice del processo amministrativo, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo deve essere attuato sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata, con la conseguenza che: a) sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla Pubblica Amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid, il quomodo dell’erogazione; b) qualora la vertenza attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull’inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo, in quanto in tal caso il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione; c) viceversa, è configurabile una situazione soggettiva d’interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la questione riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario.”

Tanto premesso, deve rivelarsi che ad eccezione del requisito della bancabilità dei progetti presentati, il cui accertamento è condizione per l’erogazione del contributo. Ossia requisito che deve essere posseduto prima della positiva valutazione di ammissione a finanziamento e che nella fattispecie è stato comprovato dalla Banca Popolare Pugliese con attività antecedente alla data del provvedimento concessivo dei benefici. Tutti gli altri involgono inadempimenti successivi da parte dell’odierna appellante ovvero sviamento dei fondi, ossia ipotesi che ricadono in aspetti relative a questione per le quali non sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo.

Va precisato, infatti, che in relazione alla prima contestazione opposta all’odierna appellante, quest’ultima può vantare un interesse legittimo, dal momento che i benefici oggetto del provvedimento in autotutela sono stati concessi all’esito di un procedimento amministrativo esercizio di un potere discrezionale dell’amministrazione, non discendendo in via diretta dall’applicazione della disciplina legislativa. Pertanto, la constatazione della non corretta valutazione di un requisito indefettibile per il loro godimento anche in sede di autotutela è espressione di un potere valutativo discrezionale rispetto al quale l’appellante vanta una posizione di interesse legittimo.

Lo stesso non può dirsi per le altre contestazioni. Le ultime due sono infatti immediatamente riconducibili ad inadempimenti da parte dell’appellante e caratterizzano in senso patologico la fase di gestione dei benefici concessi a quest’ultimo. Ossia si situano in un momento in cui tra amministrazione e beneficiario si ha una relazione di diritti ed obblighi, sicché i correlati inadempimenti, se contestati non possono che essere conosciuti dal giudice ordinario.

La stessa conclusione deve raggiungersi per ciò che concerne la prima delle citate contestazioni, dal momento che non rileva il solo comportamento rappresentato dalla creazione del Consorzio Pr. Sa. Ca. a r.l., ma anche quello successivo mirato allo sviamento dei fondi, che si situa inevitabilmente a valle della loro erogazione. Pertanto, non può condividersi la prospettazione dell’appellante, che focalizza l’attenzione sul solo momento genetico di creazione del consorzio, senza apprezzare le condotte successive allo stesso miranti in concreto allo sviamento dei fondi erogati.

Alla soluzione della controversia non può contribuire il precedente citato dall’appellante rappresentato dalla sentenza n. 1765/2016, che opera un ragionamento di prevalenza del momento procedimentale dell’esame dei requisiti di ammissione rispetto a quello successivo di verifica del rispetto degli obblighi da parte del beneficiario dei contributi pubblici, che non può orientare l’applicazione del criterio di riparto della giurisdizione. Quest’ultimo, infatti, non può che avvenire sulla scorta del petitum sostanziale proposto in giudizio, che nella fattispecie risulta indubitabilmente composito, tendente, da un lato, a far valere la lesione di un interesse legittimo nella misura in cui l’amministrazione rileva la mancanza di un requisito richiesto per la fruizione dei contributi in questione; dall’altro, di diritto soggettivo ad opporsi al recupero delle somme ricevute nella misura in cui viene in contestazione l’uso delle somme ovvero l’esatto adempimento agli obblighi assunti dal fruitore del beneficio.

Sotto questo profilo non può non rilevarsi l’assenza di un meccanismo che consenta la reductio ad unitatem di questioni per ragioni di connessione dinanzi ad un unico giudice. Istituto, peraltro, rimesso alla piena discrezionalità del legislatore ordinario.

6. L’appello deve, quindi, essere parzialmente accolto, con parziale riforma della sentenza di primo grado cui va rimessa nei sensi sopra indicati la decisione dell’odierna controversia. Nella reciproca soccombenza si ravvisano giusti motivi per compensare le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Quinta)

definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e, per l’effetto, riforma in parte con rinvio nei sensi di cui in motivazione la sentenza impugnata..

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 giugno 2016 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Caringella – Presidente

Claudio Contessa – Consigliere

Paolo Giovanni Nicolò Lotti – Consigliere

Luigi Massimiliano Tarantino – Consigliere, Estensore

Alessandro Maggio – Consigliere

Depositata in Segreteria il 07 giugno 2016.

 

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