Corte di Cassazione, sezioni unite, sentenza 4 novembre 2015, n. 22511. Appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia urbanistica la domanda risarcitoria per i danni causati dalla realizzazione, sulla base di ordinanze ministeriali, di interventi urgenti di protezione civile, a rimedio e salvaguardia del regime delle acque e dei suoli inondati a seguito degli eventi alluvionali dell’autunno 2000 nel territorio della Regione Piemonte, derivando essi dall’attuazione di provvedimenti, giustificativi degli interventi, sulla cui legittimità il giudice ordinario non può pronunciarsi

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Corte di Cassazione

Suprema Corte di Cassazione

sezioni unite
sentenza 4 novembre 2015, n. 22511

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. ROVELLI Luigi Antonio – Primo Presidente f.f.

Dott. ROSELLI Federico – Presidente di sez.

Dott. RORDORF Renato – Presidente di sez.

Dott. BERNABAI Renato – Consigliere

Dott. CURZIO Pietro – Consigliere

Dott. AMBROSIO Annamaria – Consigliere

Dott. DI BLASI Antonino – Consigliere

Dott. GRECO Antonio – rel. Consigliere

Dott. BOTTA Raffaele – Consigliere

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 23160-2011 proposto da:

(OMISSIS), (OMISSIS), elettivamente domiciliati in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che li rappresenta e difende congiuntamente e disgiuntamente all’avvocato (OMISSIS), giusta delega a margine del ricorso;

– ricorrenti –

contro

COMUNE DI MONCHIERO;

– intimati –

avverso la sentenza n. 469/2011 della CORTE D’APPELLO di TORINO, depositata il 29/03/2011;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 04/11/2014 dal Consigliere Dott. ANTONIO GRECO;

udito l’Avvocato (OMISSIS);

udito il P.M. in persona del Procuratore Generale Aggiunto Dott. CICCOLO Pasquale Paolo Maria, che ha concluso per il rigetto del ricorso.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

(OMISSIS) e (OMISSIS) adirono nel 2005 il Tribunale di Mondovi’ lamentando che il Comune di Monchiero, in assoluta carenza di potere, aveva realizzato su un fondo di loro proprieta’ una fossa di scolo, eliminando cosi’ un filare di viti ed alberi da frutto, invadendo il sedime di una strada vicinale; aveva ancora realizzato la manutenzione di una strada interpoderale sottraendo un’area di circa 20 mq., ad un mappale di loro proprieta’, abbattendo un muro di confine; aveva infine occupato ed asfaltato una parte di altro mappale allargando all’interno di esso la strada interpoderale. Chiedevano percio’ la remissione in pristino ed il risarcimento dei danni.

Il Comune di Monchiero si costituiva negando di aver agito in carenza di potere, avendo eseguito un intervento di consolidamento del fabbricato adibito a municipio e del versante collinare retrostante, realizzato grazie a finanziamenti della Regione Piemonte, a seguito dell’alluvione occorsa nell’autunno 2000, ed allo scopo di prevenire il rischio di future alluvioni e smottamenti in quel versante collinare. Con memoria ai sensi dell’articolo 184 cod. proc. civ. il Comune depositava delibere ed atti progettuali relativi ai detti lavori di consolidamento, eccependo il difetto di giurisdizione del giudice adito.

Il Tribunale di Mondovi’ dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice ordinario.

La Corte d’appello di Torino ha rigettato l’impugnazione dei (OMISSIS) confermando il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore della giurisdizione esclusiva in materia urbanistica del giudice amministrativo.

Ha in particolare disatteso l’eccezione di irritualita’ della produzione di documenti avvenuta con la memoria ex articolo 184 cod. proc. civ. in quanto diretti a rappresentare un fatto – esecuzione di lavori in base ad un procedimento amministrativo, da cui eccepire formalmente il difetto di giurisdizione – non allegato nella precedente fase, chiusa con la memoria di cui all’articolo 183 cod. proc. civ. il giudice d’appello, con sentenza depositata il 29 marzo 2011, ha infatti ritenuto che il Comune di Monchiero pur non avendo subito formalmente eccepito il difetto di giurisdizione, aveva tuttavia “nella comparsa di risposta eccepito immediatamente di non aver agito in carenza di potere”, come invece prospettato dagli attori, evidenziando cosi’, in fatto, la sussistenza del potere amministrativo, alla cui illustrazione e dimostrazione poteva provvedere con la memoria ai sensi dell’articolo 184 cod. proc. civ..

Dalla documentazione prodotta si evinceva dunque che il Comune aveva realizzato le opere edili “sulla base di atti e provvedimenti amministrativi, e dunque nell’esercizio del potere di adottare le decisioni che afferiscono all’uso del territorio” nella “materia urbanistica”. Piu’ in particolare, aveva “agito chiaramente sulla base dell’ordinanza n. 3090 del 18 ottobre 2000 del Ministero dell’interno, con delega alla Protezione civile, riguardante gli “interventi urgenti diretti a fronteggiare i danni conseguenti agli eventi alluvionali e ai dissesti idrogeologici che dal 13 ottobre al novembre 2000” avevano colpito il territorio della Regione Piemonte, “sulla base di due finanziamenti regionali e con delibere comunali relative proprio ai lavori di consolidamento Municipio e versante sovrastante” realizzati.

Nei confronti della decisione (OMISSIS) ed (OMISSIS) propongono ricorso per cassazione sulla base di tre motivi attinenti alla giurisdizione.

Il Comune di Monchiero non ha svolto attivita’ nella presente sede.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo, denunciando “nullita’ del procedimento e della sentenza per violazione degli articoli 112, 115, 167, 183 e 184 c.p.c. nel testo vigente ratione temporis in relazione all’articolo 360 c.p.c., n. 4”, i (OMISSIS) assumono che essendosi limitato il Comune con la comparsa di risposta in primo grado “a sostenere di aver eseguito le opere per cui e’ causa “grazie a due finanziamenti della Regione Piemonte”, senza peraltro allegare ed offrire di provare l’esistenza di provvedimenti amministrativi tali da legittimare l’ablazione dei terreni di proprieta’ degli attori”, la produzione, avvenuta solo con la memoria ex articolo 184 cod. proc. civ., di documenti che avrebbero secondo l’Ente legittimato le opere eseguite e determinato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario sarebbe palesemente inammissibile, “in quanto le circostanze che si vorrebbero con essa provare non erano mai state in precedenza allegate”. Posto che sull’eccezione di difetto di giurisdizione il giudice puo’ pronunciare anche d’ufficio, nondimeno tale “pronuncia puo’ essere fondata solo su materiale probatorio ritualmente acquisito al processo”, e nella specie “la prova di un procedimento amministrativo che, in ipotesi, legittimerebbe la sottrazione di aree di terreno – agli attori non e’ ammissibile e non poteva essere utilizzata dal giudice, trattandosi di fatto completamente diverso dalla mera disponibilita’ di finanziamenti regionali allegata dalla difesa avversaria nella comparsa di risposta”.

Con il secondo motivo, denunciando “nullita’ del procedimento e della sentenza per violazione degli articoli 112, 115, 167, 183 e 184 c.p.c. nel testo vigente ratione temporis in relazione all’articolo 360 c.p.c., n. 4, sotto altro profilo – Totale carenza o mera apparenza della motivazione sempre in relazione all’articolo 360 c.p.c., n. 4”, censurano la sentenza d’appello per aver ritenuto che il giudice (di primo grado) accogliendo l’eccezione di difetto di giurisdizione – che poteva rilevare anche d’ufficio – non e’ entrato nel merito della controversia e pertanto sarebbe superfluo esaminare le eventuali incoerenze nelle difese del Comune. E deducono che il Camme da un lato sosterrebbe nella comparsa di risposta di primo grado che “le opere per cui e’ causa sarebbero state oggetto di un valido procedimento amministrativo, ma poi nega in radice di averle eseguite. Tale seconda affermazione smentisce la prima e dimostra che il Comune di Monchiero non ha ritualmente allegato l’esistenza di un procedimento amministrativo ablativo della proprieta’ degli attori”.

I due motivi, che siccome strettamente legati vanno esaminati congiuntamente, sono infondati.

Essi muovono da una incompleta o affrettata lettura delle carte processuali, e segnatamente della comparsa di risposta del Comune di Monchiero in primo grado.

Invero non risulta che nella sua prima difesa il Comune di Monchiero si sia limitato “a sostenere di aver eseguito le opere per cui e’ causa “grazie a due finanziamenti della Regione Piemonte”, senza peraltro allegare… l’esistenza di provvedimenti amministrativi”; e neppure risulta che “abbia negato in radice di aver eseguito le opere”.

In apertura della comparsa di risposta si legge invece che “occorre, anzitutto, premettere che, contrariamente a quanto ex adverso sostenuto – vale a dire che il Comune di Monchiero “in assoluta carenza di potere aveva realizzato su un fondo …” -, l’amministrazione comunale non ha agito in carenza di potere ma, bensi’, in esecuzione di un vasto intervento di consolidamento del fabbricato adibito a Municipio e del versante collinare retrostante e cio’ grazie a due finanziamenti della Regione Piemonte cosi’ denominati: Alluvione autunno 2000 – Ordinanza del Ministro dell’interno con delega alla Protezione civile n. 3090 del 18.10.2000 e s.m.i. – Primo e Terzo programma stralcio per la realizzazione di opere pubbliche di competenza regionale. Lavori: consolidamento Municipio e versante sovrastante. Tali opere avevano, evidentemente, lo scopo di preservare dal rischio di future alluvioni e/o smottamenti provenienti dal versante collinare sovrastante il Municipio di Monchiero e lo stesso fabbricato di proprieta’ dei signori (OMISSIS) ed (OMISSIS)”,- e si legge ancora che “a circa due anni dalla conclusione dei lavori de quibus, l’attivita’ di permanente monitoraggio della zona consente di affermare che tutta la zona ha conseguito dei significativi benefici dalle opere di canalizzazione delle acque meteoriche, in termini di stabilita’ del terreno e di sicurezza complessiva”.

Il difetto di giurisdizione del giudice ordinario nei confronti dei giudici speciali, a norma dell’articolo 37 cod. proc. civ., e’ rilevato, anche d’ufficio, in qualunque stato e grado del processo.

Secondo l’insegnamento di questa Corte, “la giurisdizione, come si desume dal principio di cui all’articolo 5 cod. proc. civ., si determina sulla base della demanda proposta dall’attore, e non anche del contenuto delle eventuali eccezioni sollevate dal convenuto, a meno che le stesse non evidenzino che la pretesa giudiziale avversa, gia’ come ab initio formulata, implichi l’accertamento di- situazioni soggettive esulanti dalla cognizione del giudice adito” (Cass., sez. un., 12 novembre 2012, n. 19600).

Fin dalla comparsa di risposta, quindi, il Comune ha allegato l’esistenza di provvedimenti amministrativi tali da legittimare l’intervento sui terreni di proprieta’ degli attori, con conseguente ammissibilita’ delle relative produzioni documentali successive. Ed in tale quadro il giudice di primo grado, anche a prescindere dalla formalizzazione di un’eccezione di difetto di giurisdizione, ha affermato appartenere la cognizione della controversia al giudice amministrativo.

Con il terzo motivo,- deducendo “erroneita’ dell’affermato difetto di giurisdizione del giudice ordinario – Falsa applicazione del Decreto Legislativo n. 80 del 1998, articolo 34 in relazione all’articolo 360 c.p.c., n. 1”, i ricorrenti sostengono che, essendo mancata una dichiarazione di pubblica utilita’ preordinata ad un procedimento espropriativo, “le opere sarebbero state poste in essere dal Comune in totale carenza di potere, e cio’ comporta l’affermazione della giurisdizione dell’AGO, trattandosi della tutela del diritto di proprieta’ degli attori illecitamente inciso da una mera attivita’ materiale della P.A.”.

Il motivo e’ infondato.

Questa Corte ha chiarito come “nel sistema normativo conseguente alla Legge 21 luglio 2000, n. 205, la tutela giurisdizionale risarcitoria contro l’agire illegittimo della P.A. spetta al giudice ordinario solo in casi marginali, quante volte il diritto del privato non sopporti compressione per effetto di un potere esercitato in modo illegittimo o, se lo sopporti, quante volte l’azione della P.A. non trovi rispondenza in un precedente esercizio del potere, che sia riconoscibile come tale, perche’ a sua volta deliberato nei modi ed in presenza dei requisiti richiesti per valere come atto o provvedimento e non come mera via di fatto. Pertanto, l’amministrazione deve essere convenuta davanti al giudice ordinario in tutte le ipotesi in cui l’azione risarcitoria costituisca reazione alla lesione di diritti incomprimibili (come la salute o l’integrita’ personale); deve, ancora, essere convenuta davanti giudice ordinario, quante volte la lesione del patrimonio del privato sia l’effetto indiretto di un esercizio illegittimo o mancato di poteri, ordinati a tutela del privato (versandosi, in tal caso, nell’ambito delle controversie meramente risarcitorie). Dove, per contro, la situazione soggettiva si presenta come interesse legittimo, la tutela risarcitoria va chiesta al giudice amministrativo; alla giurisdizione di quest’ultimo sono riconducibili anche i casi in cui la lesione di una situazione soggettiva dell’interessato e’ postulata come conseguenza di un comportamento inerte (si tratti di ritardo nell’emissione di un provvedimento risultato favorevole o di silenzio), giacche’ cio’ che in tali casi viene in rilievo e’ bensi’ un comportamento, ma risolventesi nella violazione di una norma che regola il procedimento ordinato all’ esercizio del potere e percio’ nella lesione di una situazione di interesse legittimo pretensivo, non di diritto soggettivo (Cass., sez. un., 13 giugno 2006, n. 13659).

Nella specie non e’ dato ravvisare spendita di potere ablativo, trattandosi di interventi di rimedio e di salvaguardia del regime delle acque e dei suoli inondati, in ordine ai quali il giudice d’appello ha correttamente ritenuto che il Comune aveva agito “sulla base della ordinanza n. 3090 del 18 ottobre 2000 del Ministero dell’interno, con delega alla protezione civile, riguardante gli “interventi urgenti di protezione civile diretti a fronteggiare i danni conseguenti agli eventi alluvionali ed ai dissesti idrogeologici che dal 13/10/2000 e novembre 2000 hanno colpito il territorio … delle regioni Piemonte …”, sulla base di due finanziamenti regionali e con Delib. comunali relative proprio ai lavori di consolidamento Municipio e versante sovrastante (vedi doc. 5, 6, 7, 8, 9, 10 e 11); ed ha correttamente osservato non esservi dubbio che i lavori fatti eseguire dal Comune di Monchiero lo sono stati in base ad un procedimento amministrativo sulla cui legittimita’ il giudice ordinario non puo’ pronunciarsi cosi’ come non puo’ esprimersi sulla richiesta di risarcimento dei danni eventualmente provocati agli appellanti … in attuazione di detto procedimento amministrativo, perche’ il giudice amministrativo, nell’ambito della sua giurisdizione esclusiva, conosce e decide “di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno ingiusto, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica e agli altri diritti patrimoniali consequenziali”.

Il ricorso deve essere pertanto rigettato e deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia.

Non vi e’ luogo a provvedere sulle spese, considerato il mancato svolgimento di attivita’ difensiva da parte dell’intimato.

P.Q.M.

La Corte di cassazione, a sezioni unite, rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo.