Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 11 gennaio 2016, n. 47. Sono pienamente legittimi i provvedimenti adottati dal Ministero dell’industria, diretti al recupero della differenza tra gli interessi bancari, liquidati dalle Camere di commercio, e quelli legali, invece, dovuti

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consiglio di stato bis

Consiglio di Stato

sezione VI
sentenza 11 gennaio 2016, n. 47

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL CONSIGLIO DI STATO

IN SEDE GIURISDIZIONALE

SEZIONE SESTA

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9101 del 2012, proposto da:

An. Ca.;

contro

Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Roma;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione III ter, n. 4692/2012, resa tra le parti, concernente accertamento del diritto alla corresponsione della differenza tra gli interessi effettivamente maturati sui fondi di previdenza a capitalizzazione rispetto a quelli legali corrisposti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Roma;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza del giorno 17 settembre 2015 il consigliere Andrea Pannone e uditi per parte ricorrente l’avvocato Luciani per delega dell’avvocato Pirrongelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Parte ricorrente, premesso di avere svolto la propria attività lavorativa alle dipendenze della Camera di commercio industria artigianato e agricoltura, e di avere optato, a seguito del regolamento del 16 marzo 1970, per l’iscrizione alla Cassa di previdenza per i dipendenti degli enti locali con intestazione dei relativi fondi di previdenza e capitalizzazione, e di avere percepito sugli stessi gli interessi nella misura del tasso legale, agisce in giudizio per il riconoscimento del proprio diritto a percepire la differenza fra gli interessi maggiori, effettivamente maturati sui suoi fondi di previdenza, e quelli legali effettivamente corrisposti dalla Cassa.

La sentenza qui impugnata ha rigettato il ricorso di primo grado.

Nemmeno il ricorso in appello può trovare accoglimento alla luce del precedente della Sezione, 15 novembre 2006, n. 6718.

Allorché, con D.I. 16 marzo 1970, fu ridisciplinato il trattamento previdenziale del personale della Camera di commercio, mentre fu disposta l’iscrizione obbligatoria alla C.P.D.E.L. del personale assunto a decorrere dalla data di entrata in vigore del regolamento tipo, fu riconosciuta, a quello già in servizio alla stessa data, la facoltà di optare per il nuovo trattamento obbligatorio o per il mantenimento di quello in atto, costituito dal fondo di previdenza a capitalizzazione; fu altresì prevista, con apposita disposizione contenuta nell’art. 76 del regolamento tipo, la liquidazione del trattamento maturato e l’accreditamento delle somme così determinate in appositi “conti individuali,” dai quali sarebbero state prelevate le somme necessarie per il riscatto dei servizi pregressi, privi della valutazione del trattamento C.P.D.E.L., mentre l’eventuale eccedenza sarebbe stata accreditata ai conti individuali ed investita in buoni postali fruttiferi, da consegnare ai dipendenti all’atto della definitiva cessazione dal servizio.

Dopo successive modifiche, da ultimo, a seguito dell’emanazione del D.I. del 31 maggio 1979, è stato previsto che, in caso di riscatto totale, l’ammontare del fondo vincolato al riscatto dei servizi pregressi sarebbe stato versato all’interessato entro sessanta giorni dalla data di versamento della prima rata di riscatto e che su tali somme sarebbero spettate, con decorrenza dalla data dei provvedimenti con cui erano stati disposti gli accantonamenti sui conti individuali, interessi legali composti fino alla data di versamento della prima rata di riscatto. Ed è proprio in relazione a tale disciplina che la Sezione, ha più volte ritenuto non conforme a legge il comportamento di diverse Camere di commercio, che avevano accreditato le somme risultanti dalla liquidazione dei fondi di previdenza, nei confronti dei soggetti optanti, su conti bancari individuali, dai quali avevano, poi, prelevato gli importi necessari per il riscatto dei servizi pregressi da versare alla C.P.D.E.L., versando agli interessati il residuo dei conti con gli interessi maturati, superiori a quelli legali.

In relazione a tali fattispecie, la Sezione ha, invero, avuto più volte modo di considerare pienamente legittimi i provvedimenti adottati dal Ministero dell’industria, diretti al recupero della differenza tra gli interessi bancari, liquidati dalle Camere di commercio, e quelli legali, invece, dovuti (Cons. Stato, Sez. VI, 9 giugno 1994, n. 956; 29 marzo 1996, n. 516, 3 novembre 1998, n. 1502; 8 febbraio 2001, n. 554), richiamando la disposizione di cui all’art. 76 del regolamento tipo approvato con D.I. 16 marzo 1976, come modificato dal successivo D.I. 31 maggio 1979, ed osservando che la tesi volta a considerare dovuti gli interessi in misura superiore a quella legale prendeva le mosse “da una concezione privatistica della proprietà dei conti individuali, dei quali la Camera di commercio sarebbe solo un soggetto gestore per conto terzi” (Cons. Stato, Sez. VI, n. 1502 del 1998; n. 550 del 2001, cit.). Sulla scorta di tali osservazioni ed alla luce del ruolo svolto dall’ente, la giurisprudenza citata ha, quindi, escluso l’esistenza di un arricchimento indebito della Camera di commercio nell’attribuzione ai dipendenti dei soli interessi legali.

Orbene, quest’ultimo indirizzo, che si è ormai consolidato (cfr. Sez. VI n. 2669 del 15 maggio 2002; n. 1670 del 12 aprile 2005), appare al Collegio pienamente condivisibile, giacché la concezione privatistica della proprietà dei conti individuali, di cui la Camera di commercio sarebbe soltanto un mero soggetto gestore per conto terzi, sottesa all’orientamento contrario, omette di considerare che la previsione di un tasso minimo da attribuire ai titolari dei conti presuppone, implicitamente, un intervento dell’ente, allorché, per contingenze monetarie, l’investimento effettuato in concreto non sia in grado di assicurare alle somme giacenti sui conti individuali un livello di remunerazione pari al tasso legale vigente; sì che il sistema sarebbe finanziariamente sbilanciato, ove, a fronte di tale obbligo di sostegno, venisse riconosciuta agli interessati tutta la remunerazione eventualmente, in concreto, superiore al tasso legale, giacché l’ente gestore resterebbe esposto solo ai rischi dell’integrazione senza che gli sia garantita la formazione di riserve per far fronte a tali rischi (sez. VI n. 1502 del 1998, cit.).

Del resto, ad avvalorare le conclusioni sopra indicate è proprio la disciplina contenuta nell’art. 76 del regolamento tipo delle Camere di commercio, approvata con decreto interministeriale del 12 luglio 1982, ed alla stregua della quale sull’importo del residuo dei conti individuali, da restituire al personale che abbia optato per l’iscrizione al C.P.D.E.L., dopo il prelievo delle somme necessarie al riscatto dei servizi pregressi, vanno corrisposti gli interessi nella misura legale.

Una disposizione del genere, infatti, pur se dettata con riferimento ai conti individuali dopo la liquidazione dei fondi a capitalizzazione, dà ragione del riconoscimento della funzione mutualistica svolta dall’ente con riferimento a tali fondi, anche in occasione della loro liquidazione.

Cosicché l’espressa limitazione ai soli interessi legali, contenuta nell’art. 76 del regolamento, con riferimento ai conti individuali dei dipendenti che abbiano optato, per l’iscrizione alla C.P.D.E.L., appare, in realtà, espressione di una regola generale riguardante gli interessi da attribuire ai dipendenti cha abbiano mantenuto il trattamento con il sistema dei fondi di previdenza, all’atto della cessazione dal servizio e della conseguente liquidazione dei fondi.

Le conclusioni sopra esposte appaiono, altresì, confermate anche da una attenta lettura della disciplina contenuta nel regolamento tipo per le Camere di commercio.

Questo, come è noto, dopo aver previsto il mantenimento del trattamento di quiescenza con il sistema dei fondi di previdenza a capitalizzazione di cui alla legge n. 72 del 1951, per il personale già destinatario di tale trattamento che non abbia optato per l’iscrizione alla C.P.D.E.L., introduce una specifica disciplina di esso. Tale disciplina, da una parte specifica che i fondi di previdenza a capitalizzazione precostituiti in base ai preesistenti regolamenti “si intendono formati, dalla data di entrata in vigore del regolamento approvato con D.I. 16 marzo 1970 mediamente contributo a carico della Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura pari al 17,70% del trattamento economico pensionabile e un contributo a carico del dipendente pari al 5,30% del citato trattamento”; dall’altra affida l’amministrazione dei fondi ad una gestione speciale, denominata “Cassa di previdenza” (art. 80) sottoposta alla vigilanza di una apposita Commissione (art. 81) e dotata di regole che ne disciplinano l’incremento ed il funzionamento.

Ora, ciò che colpisce in tale disciplina è il fatto che essa contiene una serie di norme dettate specificamente per i fondi di previdenza (artt. 79, 83, 84, 85, 86, 87) e disposizioni riguardanti specificamente la Cassa di previdenza. In questa prospettiva, acquista un rilievo significativo la disciplina contenuta negli artt. 81 e 82.

Tale ultima norma indica gli specifici introiti da cui è incrementata la Cassa di previdenza (che non sono soltanto i contributi, indicati nell’art. 79, per il tramite del quale sono formati i fondi di previdenza); l’art. 81, invece, indicando le funzioni della Commissione di vigilanza, distingue tra quelle concernenti i fondi di quiescenza in senso stretto (art. 81, terzo comma, n. 6: si tratta dei pareri sulle anticipazioni sui fondi di quiescenza, sul loro trasferimento o sulla liquidazione finale dei relativi importi) e quelle riguardanti, più in generale i fondi della Cassa (art. 81, terzo comma, n. 2, 3, 4 e 5, riguardanti, in generale la destinazione agli investimenti dei fondi e delle disponibilità liquide della cassa).

Dal sopra richiamato quadro normativo emerge, pertanto, che la Cassa è certamente l’organo attraverso il quale la Camera di commercio provvede alla gestione dei fondi, ma che quest’ultima implica non solo una amministrazione delle somme che, ai sensi dell’art. 79, “formano” i fondi di investimento, e degli apporti di investimento, ma di apporti diversi, indicati nell’art. 83, la cui oculata gestione è finalizzata a rendere possibile il conseguimento delle finalità previdenziali del sistema. Sotto questo profilo, appare palese che la Cassa non si limita a gestire ed investire ciascun singolo fondo ma, più complessivamente, la disponibilità della cassa di previdenza, per garantire il conseguimento delle finalità previdenziali di interesse generale.

Consegue da ciò che quelle riguardanti gli investimenti e la gestione delle disponibilità della Cassa sono autonome e responsabili scelte di gestione dell’ente, compiute anche per sostenere la stessa Cassa, in ragione della funzione pubblicistica e previdenziale da essa svolta.

Tale esito appare indirettamente, ma chiaramente, confermato dall’art. 82, quarto comma, del regolamento, alla stregua del quale “i fondi di previdenza restano vincolati all’ente sino alla data di cessazione dal servizio del dipendente, secondo le vigenti norme, e non sono cedibili né soggetti a sequestri e pignoramenti”.

Una disposizione del genere – che comporta non soltanto un vincolo ma una vera e propria non negoziabilità dei fondi – si giustifica, infatti, soltanto a fronte di una autonoma responsabilità della cassa nella gestione complessiva dei diversi apporti che la incrementano.

Prima della liquidazione finale le somme destinate al trattamento di quiescenza non sono, pertanto, nella disponibilità del dipendente e le Camere sono libere di investirle, secondo la loro responsabile valutazione, nel modo ritenuto più vantaggioso ed idoneo, in conformità alle disposizioni contenute nel regolamento, trattandosi di un atto di gestione interna dell’Ente. Deriva da ciò che, mentre le camere sono, in ogni caso tenute a pagare al dipendente gli interessi legali, (e ciò anche nell’ipotesi che gli investimenti effettuati non siano andati a buon fine), il dipendente, per parte sua, ha diritto ad ottenere tali interessi, ma non può avanzare altre pretese in relazione alle caratteristiche degli investimenti realizzati dall’ente.

Gli esiti sopra esposti non appaiono smentiti dalla norma di cui all’art. 84 del regolamento, secondo cui gli importi dei fondi di previdenza spettanti al personale non iscritto alla C.P.D.E.L. sono investiti in titoli di Stato o garantiti dallo Stato, oppure in appositi conti bancari, con un investimento effettuato ad un tasso non inferiore a quello legale.

Si tratta, infatti, di una disposizione che riguarda gli investimenti, ma non la liquidazione del fondo al personale.

In questo contesto, acquista infine, il proprio significato specifico la disposizione di cui all’art. 1 l. 7 febbraio 1951, n. 72, che indica appunto, non un limite inferiore non derogabile, ma la misura della maggiorazione annuale dei fondi individuali a capitalizzazione, identificata negli interessi in misura legale.

L’obiettiva incertezza della questione risolta giustifica la compensazione delle spese processuali del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 settembre 2015 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini – Presidente

Roberto Giovagnoli – Consigliere

Gabriella De Michele – Consigliere

Bernhard Lageder – Consigliere

Andrea Pannone – Consigliere, Estensore

Depositata in Segreteria il 11 gennaio 2016.