Corte di Cassazione, sezione II, sentenza 29 maggio 2015, n. 23019. In tema di abuso di ufficio, il dolo intenzionale è configurabile qualora si accerti che il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio abbia agito con uno scopo diverso da quello consistente nel realizzare una finalità pubblica, il cui conseguimento deve essere escluso non soltanto nei casi nei quali questa manchi del tutto, ma anche laddove la stessa rappresenti una mera occasione della condotta illecita, posta in essere invece al preciso scopo di perseguire, in via immediata, un danno ingiusto ad altri o un vantaggio patrimoniale ingiusto per sé o per altri

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cassazione 5
Suprema Corte di Cassazione

sezione II

sentenza 29 maggio 2015, n. 23019

Ritenuto in fatto

1. Con sentenza in data 11.04.2011, la Corte d’appello di Palermo, rigettando l’impugnazione del pubblico ministero, confermava la sentenza del Tribunale di Trapani che, in primo grado, aveva assolto A.G. dal reato di abuso d’ufficio con la formula “perché il fatto non costituisce reato”. All’imputata era contestato di avere, abusando delle funzioni di Presidente della Provincia di Trapani, indotto Au.An. , responsabile del Settore Servizi Sociali della medesima Provincia, a sospendere il pagamento delle rette degli studenti ospiti del Convitto nazionale di Stato per audiofonolesi di (…), con l’obiettivo, effettivamente conseguito, di ottenere le dimissioni della rettrice del Convitto A.A.M. e la nomina al suo posto di V.M. , persona a lei gradita per motivi di vicinanza politica.
1.1. La Corte d’appello riteneva non provati i fatti posti a base dell’accusa, osservando in estrema sintesi:
– che Au. , avendo scoperto che la spesa per le rette dei convittori prevista dall’art. 12 della legge regionale n. 33 del 1991, veniva gestita in modo incontrollato, sospettando una mala gestio del denaro pubblico, aveva deciso di sospendere i pagamenti in attesa delle opportune verifiche; solo in data 14.04.2005, cedendo alle pressioni della rettrice del Convitto che segnalava il rischio di non portare a compimento l’anno scolastico per mancanza di fondi, disponeva il pagamento degli arretrati relativi al periodo dall’aprile al dicembre 2004 (Euro 133.184), con riserva di ripetizione dell’eventuale indebito; in effetti, all’esito degli accertamenti compiuti, risultò che la Provincia aveva indebitamente erogato, per l’anno 2004, la somma di Euro 78.139;
– che la rettrice, avendo compreso che la sua permanenza alla direzione del Convitto era di ostacolo al pagamento delle rette, con lettera del 31.3.2005 aveva chiesto di essere sollevata dall’incarico, spiegando però che la situazione creatasi era stata l’occasione per liberarsi da un impegno non gradito, incompatibile con le sue esigenze familiari;
– che D.S.G. , direttore dell’ufficio scolastico regionale del Ministero della pubblica istruzione, ricevute le dimissioni dell’A. , con decreto del 07.04.2005, aveva designato rettore del Convitto fino al termine dell’anno scolastico la prof. V.M. e aveva poi nominato per l’anno scolastico successivo il prof. P. .
2. Avverso detta sentenza, proponeva ricorso per cassazione il pubblico ministero che, sotto il profilo del vizio di motivazione, aveva censurato che la decisione era stata fondata su un esame parcellizzato delle dichiarazioni testimoniali acquisite, tenendo conto solamente delle parti che risultavano funzionali alla tesi difensive e trascurando, invece, senza darne ragione, quelle che avallavano la fondatezza dell’accusa.
3. Con sentenza in data 11.01.2012, la Suprema Corte, sesta sezione penale, annullava la sentenza impugnata con rinvio ad altra sezione della Corte d’appello di Palermo per nuovo giudizio, evidenziando come “la sentenza di primo grado aveva ritenuto provati, seppure con argomentazioni ondivaghe, sia l’abuso per violazione di legge commesso dall’imputata per avere “sollecitato” il blocco dei pagamenti sia l’ingiusto vantaggio dalla stessa conseguito con le dimissioni della rettrice, e aveva pronunciato l’assoluzione sol perché riteneva mancante la prova del dolo. La sentenza d’appello, chiamata a riesaminare le risultanze istruttorie, giungeva alla più radicale conclusione che nessuno degli elementi costitutivi del reato contestato era stato provato” e ritenendo che i fatti topici oggetto di prova fossero tre:
a) se l’imputata avesse dato al dirigente Au. l’ordine di sospendere i pagamenti in favore del Convitto;
b) se la rettrice del Convitto avesse dato le dimissioni per effetto dell’ordine abusivo impartito dall’imputata;
c) se l’imputata avesse agito per soddisfare un interesse privato. La Suprema Corte rimarca che, all’esito di tali verifiche “se i fatti dianzi specificati fossero provati, sussisterebbe il reato di concussione, perché l’imputata, abusando della sua qualità di presidente della Provincia, avrebbe costretto o indotto la dirigente del Convitto a dare le dimissioni, la cui utilità stava nel fatto che, altra persona, questa volta a lei gradita, avrebbe potuto, grazie alla sua capacità manovriera, occupare il posto divenuto vacante”.
4. Con sentenza in data 16.07.2014, la Corte d’appello di Palermo, investita in sede di rinvio, dichiarava l’imputata colpevole del reato ascrittole, qualificato il fatto ai sensi dell’art. 317 cod. pen. e, previo riconoscimento delle circostanze attenuanti generiche, la condannava alla pena di anni due e mesi dieci di reclusione, con interdizione dai pubblici uffici per il periodo di anni cinque e applicazione del condono ex l. n. 241/2006.
5. Avverso la sentenza di secondo grado, nell’interesse di A.G. viene proposto ricorso per cassazione per i seguenti motivi: – mancanza e contraddittorietà della motivazione, travisamento del fatto circa la storica sussistenza di un “ordine” proveniente dall’imputata di sospendere i pagamenti in favore del Convitto per audiofonolesi di (…) (primo motivo);
– inosservanza e/o erronea applicazione della legge penale;
contraddittorietà e manifesta illogicità della motivazione nel ritenere che la condotta contestata costituisca “concussione per costrizione” (secondo motivo);
– inosservanza e/o erronea applicazione della legge penale;
contraddittorietà e manifesta illogicità della motivazione nel ritenere che la condotta sia stata posta in essere per interessi “privati”, di natura “politico-elettoralistica” (terzo motivo);
– erronea applicazione della legge penale e mancanza di motivazione sulla sussistenza del dolo in capo all’imputata (quarto motivo).

Considerato in diritto

1. Il ricorso, in relazione a tutte le articolazioni di doglianza proposte, risulta fondato e, come tale, appare meritevole di accoglimento pur con le precisazioni che si andranno ad esporre.
2. Prima di procedere all’esame del primo motivo di ricorso, va necessariamente evidenziato come l’espressione alternativa usata dalla Suprema Corte nella sentenza che ha originato il giudizio di rinvio “aver costretto o indotto” non tiene conto di quanto successivamente innovato con la legge n. 190 del 06.11.2012 (c.d. “legge Severino”), legge che ha introdotto la diversa e separata fattispecie di cui all’art. 319 quater cod. pen., all’interno della quale sono state relegate le condotte “induttive”, che non possono più essere poste alla base del reato di concussione di cui all’art. 317 cod. pen..
2.1. Secondo la Corte d’appello, risulta provato che la Presidente A.G. ebbe ad impartire al Dott. A.U. , direttore dell’Area 1 Servizi ai cittadini Settore Servizi Sociali della Provincia di (…), un vero e proprio “ordine” di non pagare le rette arretrate per i convittori o semi-convittori del Convitto fino a che il competente organismo scolastico (M.I.U.R.) non avesse deciso di rimuovere la “reggente” dall’Istituto, prof.ssa A.A.M. .
Si è in presenza di un vero e proprio travisamento del fatto.
Invero, l’interpretazione fornita dalla Corte territoriale è stata recisamente smentita dall’Au. in sede di esame testimoniale, avendo lo stesso sostenuto che il motivo principale della sua iniziale decisione di soprassedere dal pagamento delle rette fu la necessità di assumere informazioni ad attivare le dovute verifiche circa l’effettiva debenza delle somme richieste dal Convitto e, dall’altro lato, che la decisione, sempre a lui attribuibile, di liquidare le somme “con riserva” nell’aprile 2005, fu dovuta ad alcune pressioni ambientali. E, l’assenza di un vero e proprio ordine ovvero di altra analoga forma di imposizione presidenziale in tal senso, si ricava anche dall’esame delle sommarie informazioni rese in indagini dallo stesso Au. ed acquisite in dibattimento, laddove lo stesso ha fatto riferimento a semplici “indirizzi” che mai avrebbero potuto assumere, vista la diversità di vesti delle due parti (una tecnica, l’altra politica, reciprocamente autonome nelle rispettive potestà decisionali), alcun carattere vincolante sul medesimo.
Assume la Corte territoriale di non credere alla versione di Au. circa la ragione c.d. amministrativa della sospensione dei pagamenti ritenendo che detta verifica avesse solo un carattere pretestuoso (nascondendo, in realtà, la reale volontà della Presidente A. di costringere la reggente a dimettersi) essendo stati gli accertamenti del dirigente provinciale effettuati solo nell’aprile del 2005, in coincidenza della decisione del Direttore dell’Ufficio Scolastico Regionale, Dott. D.S. , di accogliere la richiesta di dimissioni della reggente A.A.M. . In realtà, anche questa circostanza di fatto risulta travisata, essendosi dimostrato che le richieste dell’Au. al Convitto risalivano al novembre 2004 e che la risposta della rettrice A. , pervenuta il 3 gennaio 2005, non era stata esaustiva e, conseguentemente, era stata necessariamente interpretata come interlocutoria.
2.2. Passando al secondo motivo di ricorso, va nuovamente evidenziato come la sentenza impugnata, intervenuta dopo l’entrata in vigore dalla c.d. legge Severino, abbia sostanzialmente ignorato il portato della differenza tra concussione per costrizione e induzione. Invero, il giudice del rinvio ha ritenuto che A.G. , mediante la sua condotta volta a sospendere (prima) e a consentire (poi) l’erogazione delle rette (asseritamente) spettanti al Convitto, abbia esercitato una pressione che avrebbe inesorabilmente costretto la preside A.A.M. a chiedere al Dott. D.S. di sollevarla dall’incarico di “reggente”.
Come è noto, nel reato di concussione di cui all’art. 317 cod. pen., così come modificato dall’art. 1, comma 75 della legge n. 190 del 2012, la costrizione consiste nel comportamento del pubblico ufficiale che, abusando delle sue funzioni o dei suoi poteri, agisce con modalità o con forme di pressione tali da non lasciare margine alla libertà di autodeterminazione del destinatario della pretesa illecita, che, di conseguenza, si determina alla dazione o alla promessa esclusivamente per evitare il danno minacciatogli (cfr., Sez. 6, sent. n. 37655 del 11/07/2014, dep. 12/09/2014, Patrociello, Rv. 260183). Definito in positivo il concetto di “costrizione” come una pressione psicologica praticamente invincibile, di tale intensità, cioè, da porre il soggetto passivo letteralmente “con le spalle al muro”, di talché egli si ritrova di fronte ad un “aut-aut” che rende “obbligato” il suo atteggiamento remissivo, senza “alternative diverse dalla resa”, sarà agevole comprendere cosa non rientri nella fattispecie vigente di cui all’art. 317 cod. pen.: non vi rientrano, certamente, i comportamenti volti ad esercitare (anche indirettamente) una pressione psicologica che non raggiunga gli estremi della “costrizione” come sopra definita; in altre parole, non è sufficiente ad integrare il delitto in esame qualsiasi forma di condizionamento che non si estrinsechi in una forma di intimidazione obiettivamente idonea a determinare una coercizione psicologica cogente in capo al soggetto passivo.
Fermo quanto precede, ritiene il Collegio come la Corte territoriale abbia errato nel ritenere integrata la fattispecie di cui all’art. 317 cod. pen., alla luce delle seguenti ulteriori circostanze di fatto pienamente acclarate:
– la preside reggente del Convitto non ha mai esplicitamente sostenuto di essere stata “costretta” a dimettersi, tantomeno di averlo fatto esclusivamente a causa della condotta dell’odierna ricorrente, avendo al contrario lei stessa chiesto più volte al D.S. di essere sollevata dall’incarico per motivi di carattere familiare e personale che nulla avevano a che fare con le presunte dispute con l’imputata;
– la Presidente della Provincia non aveva tra i suoi poteri quello di rimuovere o di far dimettere la persona offesa dall’incarico in parola, “dipendendo” quest’ultima, formalmente, dal D.S. che, peraltro, l’aveva nominata nell’incarico nell’agosto 2004;
– nessuna capacità di condizionamento delle proprie decisioni risultava esercitabile in astratto ovvero era stato esercitato in concreto da A.G. sul dr. D.S. : significativa, in tal senso, è la circostanza che, allorquando nel settembre del 2005 si trattò di individuare un nuovo “reggente”, il D.S. scelse il Dott. P. nonostante il fatto che la Presidente A.G. si fosse chiaramente espressa per la conferma della Preside V. ;
– del resto non esisteva tra l’imputata e la persona offesa alcuna sottoposizione gerarchica, così come non risultava provata alcuna forma di soggezione di fatto dalla seconda nei confronti della prima.
2.3. In relazione al terzo motivo, va innanzitutto evidenziato come la Suprema Corte in sede di annullamento avesse chiesto al giudice di rinvio di verificare quale fosse l’utilità perseguita dall’imputata e, in particolare, se la stessa avesse agito per soddisfare un interesse privato.
La Corte territoriale riconosce l’esistenza del perseguimento da parte dell’imputata di interessi “privati”, peraltro legati alla sua carriera politica, individuando un movente di carattere elettorale: da una parte, la Presidente A. avrebbe “costretto” la persona offesa a dare le dimissioni perché voleva liberarsi di una persona a lei “politicamente non vicina”, peraltro “non disponibile ad alcuna forma di avvicinamento” e “difficilmente domabile” o “manovrabile”, ottenendo che al suo posto venisse nominata (anche se solo pro tempore) una Preside (V.M. ) a lei “vicina”. Dall’altra parte, l’imputata, una volta ottenuto il risultato di essersi sbarazzata della scomoda Preside A. ed aver “messo in ginocchio” il Convitto negandogli i fondi per il suo sostentamento, avrebbe realizzato il suo “piano” attribuendosi il merito del successivo “rilancio” e della “rinascita” del Convitto, con evidenti risvolti positivi sul piano elettorale.
Anche in questa parte, la sentenza impugnata presenta illogicità e contraddittorietà.
Invero, non era emerso dall’istruttoria alcun elemento concreto che potesse avvalorare la tesi dell’esistenza di un vero contrasto politico-ideologico tra imputata e persona offesa, né, tantomeno, si era palesato addirittura il “disegno” prospettato in sentenza di “mettere in ginocchio” il Convitto per poi “salvarlo” con altra guida. Di contro, non si era valorizzato il fatto che l’imputata avesse reiteratamente annunciato e spiegato la propria “linea” agli organi di stampa, rendendo così di pubblico dominio non solo la propria contrarietà a che rimanesse come reggente una Preside “poco assidua” (come da espressione usata dal D.S. ) a ragione della sua provenienza da altra città.
2.4. In relazione al quarto motivo, manca in sentenza la motivazione sul dolo della concussione, la cui omissione costituisce, in ogni caso, vizio di legittimità censurabile ex art. 606 comma 1 lett. e) cod. proc. pen..
3. Tutto ciò premesso e considerato, rileva il Collegio come l’operato scrutinio di legittimità se, da un lato, per tutte le ragioni dinanzi esposte, consente di escludere con certezza la ricorrenza del delitto di cui all’art. 317 cod. pen. – così come consente di escludere la possibilità di configurare la fattispecie di cui all’art. 319 quater cod. pen., attesa la pacifica insussistenza di un ingiusto vantaggio per la parte offesa – imponendo, così, l’annullamento della sentenza impugnata, nondimeno, dall’altro, non consente di ritenere pacifico che nella condotta della ricorrente non si possano evincere gli estremi del reato di cui all’art. 323 cod. pen..
3.1. Invero, come già riconosciuto dal giudice di primo grado, all’imputata viene contestato di essersi intromessa, in violazione delle previsioni della legge n. 127 del 1997, nelle attribuzioni riservate in via esclusiva al dirigente del settore amministrativo, competente per l’erogazione dei contributi previsti dalla legge regionale n. 33/1991.
L’art. 78 del Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali ha stabilito che il comportamento degli amministratori, nell’esercizio delle proprie funzioni, deve essere improntato all’imparzialità e al principio di buona amministrazione, nel pieno rispetto della distinzione tra le funzioni, competenze e responsabilità degli amministratori di cui all’art. 77, comma 2 (tra i quali rientra anche il Presidente della Provincia), e quelle proprie dei dirigenti delle rispettive amministrazioni. L’art. 107 ha statuito, inoltre, che “spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti. Questi si uniformano al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, do organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo”.
Considerando dette disposizioni come di contenuto immediatamente precettivo, ne deriva che A.G. , violando le regole che sovraintendono alla ripartizione dei compiti tra gli organi di indirizzo politico e gli organi amministrativi, ha certamente posto in essere una condotta illegittima.
3.2. Deve ritenersi infatti provato come l’imputata avesse sollecitato, sia pure in modo non del tutto esplicito, ma attraverso le comunicazioni intervenute con organi istituzionali e non, il dirigente a non versare i contributi per gli alunni audiolesi, finché non fosse stata nominata alla guida dell’Istituto una persona residente a (…). E che detta condotta – che aveva frapposto alla reggente “numerosi ostacoli” alla sua gestione – avesse in qualche modo inciso sulla decisione di A.A.M. di “lasciare” il Convitto, viene riconosciuto anche dal giudice di rinvio (v. pag. 155 della sentenza impugnata) che riconosce come quest’ultima “per quanto abbia fatto riferimento anche a problemi personali e familiari sottesi alla sua decisione di rinunciare all’incarico conferitole, fu costretta a tanto dalla necessità di far funzionare il Convitto, avendo maturato il convincimento che questa era l’unica soluzione pragmaticamente percorribile (scelta definita come consequenziale ed obbligata) per far sì che i finanziamenti arrivassero”, avendo perfettamente inteso – dalle dichiarazioni rese alla stampa dalla Presidente A.G. – che il “problema” era legato esclusivamente alla propria persona avendo l’imputata manifestato la sua opinione che la Provincia non dovesse pagare le (controverse) rette fino a che non ci fosse stata una proficua svolta nella gestione del Convitto. Ed invero, le dimissioni della preside A.A.M. determinarono un immediato “cambiamento dell’atteggiamento sia amministrativo sia politico verso le esigenze del Convitto che non solo ebbe, all’indomani dell’insediamento della V. , il pagamento delle esuberanti rette arretrate ma anche la concessione di un finanziamento straordinario la cui richiesta era pendente addirittura dal 2003 e che A.A.M. aveva invano sollecitato” (v. pag. 156 della sentenza impugnata).
3.3. Detta condotta ha certamente provocato nella parte lesa un danno ingiusto, venendo ad essere turbata la libertà di autodeterminazione della predetta nella sua qualità di reggente del Convitto di (…) e, dunque, in quanto pubblico ufficiale.
3.4. Ma il reato di abuso d’ufficio, oltre ad essere integrato nella sua materialità oggettiva, pare configurabile anche nella componente soggettiva.
È noto che, per detta fattispecie criminosa, il dolo richiesto assume una connotazione articolata e complessa: è generico, con riferimento alla condotta (coscienza e volontà di violare norme di legge o di regolamento ovvero di non osservare l’obbligo di astensione) e assume la forma del dolo intenzionale rispetto all’evento (vantaggio patrimoniale o danno) che completa la fattispecie. Per costante insegnamento della giurisprudenza di legittimità, in tema di abuso di ufficio, il dolo intenzionale è configurabile qualora si accerti che il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio abbia agito con uno scopo diverso da quello consistente nel realizzare, una finalità pubblica, il cui conseguimento deve essere escluso non soltanto nei casi nei quali questa manchi del tutto, ma anche laddove la stessa rappresenti una mera occasione della condotta illecita, posta in essere invece al preciso scopo di perseguire, in via immediata, un danno ingiusto ad altri o un vantaggio patrimoniale ingiusto per sé o per altri (cfr., ex multis, Sez. 3, sent. n. 10810 del 17/01/2014, dep. 06/03/2014, Altieri e altri, Rv. 258893).
Invero, la prova dell’intenzionalità del dolo, esige il raggiungimento della certezza che la volontà dell’imputato sia stata orientata proprio a procurare il vantaggio patrimoniale o il danno ingiusto e tale certezza non può essere ricavata esclusivamente dal rilievo di un comportamento “non iure” osservato dall’agente, come tale insufficiente, ma deve trovare conferma anche in altri elementi sintomatici, che evidenzino la effettiva “ratio” ispiratrice del comportamento, quali, ad esempio, la specifica competenza professionale dell’agente, l’apparato motivazionale su cui riposa il provvedimento ed il tenore dei rapporti personali tra l’agente e il soggetto o i soggetti che dal provvedimento stesso ricevono vantaggio patrimoniale o subiscono danno (Sez. 6, sent. n. 21192 del 25/01/2013, Barla ed altri, Rv. 255368; nello stesso sostanziale senso, v. Sez. 3, sent. n. 13735 del 26/02/2013, dep. 22/03/2013, p.c. in proc. Fabrizio e altro, Rv. 254856).
3.5. Fermo quanto precede, dopo aver premesso che, in tema di abuso d’ufficio, la violazione di legge cui fa riferimento l’art. 323 cod. pen. riguarda non solo la condotta del pubblico ufficiale in contrasto con le norme che regolano l’esercizio del potere, ma anche le condotte che siano dirette alla realizzazione di un interesse collidente con quello per quale il potere è conferito, ponendo in essere un vero e proprio sviamento della funzione (Sez. 6, sent. n. 43789 del 18/10/2012, dep. 12/11/2012, Contiguglia e altri, Rv. 254124), ritiene il Collegio come il giudizio di merito abbia sufficientemente dimostrato come l’imputata avesse perseguito – seppur indirettamente – come obiettivo primario del suo operato (evento tipico) quello dell’allontanamento della persona offesa dalla direzione del Convitto, accompagnando detta intenzionalità – non esclusiva – con il perseguimento del concorrente (ma subordinato) interesse pubblico che pure viene riconosciuto dal giudice del rinvio: questa conclusione trova conferma nelle modalità intrinseche (e subdole) della condotta e nei rapporti personali – ostacoli frapposti e pressioni indirette esercitate, come sopra descritte – tra l’agente ed il soggetto che subisce il danno.
E, nell’abuso d’ufficio, l’intenzionalità del dolo non è esclusa dalla compresenza di una finalità pubblicistica nella condotta del pubblico ufficiale (Sez. 6, sent. n. 7384 del 19/12/2011, dep. 24/02/2012, Porcari e altri, Rv. 252498).
3.6. Considerando il reato di cui all’art. 323 cod. pen. consumato fino alla data del 14.04.2005 ed applicando il termine prescrizionale massimo, comprensivo degli eventi interruttivi, pari ad anni sei e mesi sette, si determina un periodo ordinario di prescrizione in scadenza il 14.10.2012: a detta data, va aggiunto il complessivo periodo di sospensione (per eventi verificatisi nel corso del primo e del secondo grado) pari a mesi cinque e giorni venti, per giungere ad una data finale che si fissa improrogabilmente al 3.4.2013, termine -venuto a scadenza prima della sentenza di secondo grado – ed ormai abbondantemente perento.
4. In conclusione, qualificato il fatto come reato di cui all’art. 323 cod. pen., già così originariamente ritenuto dal giudice dell’udienza preliminare e dal giudice di primo grado, la sentenza impugnata va annullata senza rinvio per essere il reato in parola estinto per prescrizione.

P.Q.M.

Qualificato il fatto come reato di cui all’art. 323 cod. pen. annulla senza rinvio la sentenza impugnata perché estinto il reato prescrizione.