Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 27 aprile 2015, n. 2109. Se nell’ambito dell’esecuzione dello strumento attuativo non è stato già raggiunto la dotazione minima degli standard urbanistici, la parte inattuata dello strumento urbanistico di secondo livello non permette il rilascio di altre autorizzazioni per la realizzazione di nuove costruzioni

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Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 27 aprile 2015, n. 2109. Se nell’ambito dell’esecuzione dello strumento attuativo non è stato già raggiunto la dotazione minima degli standard urbanistici, la parte inattuata dello strumento urbanistico di secondo livello non permette il rilascio di altre autorizzazioni per la realizzazione di nuove costruzioni

Palazzo-Spada

Consiglio di Stato

sezione IV

sentenza 27 aprile 2015, n. 2109

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL CONSIGLIO DI STATO

IN SEDE GIURISDIZIONALE

SEZIONE QUARTA

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 908 del 2014, proposto da:

Impresa An., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Gi.Pi., Gi.Ca., con domicilio eletto presso Pe.Fa. in Roma, Via (…);

contro

Comune di Pula, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. St.Sc., con domicilio eletto presso l’avv. Ma.Ca. in Roma, Via (…);

Responsabile Area Tecnica Servizio Edilizia Privata ed Urbanistica Comune di Pula;

nei confronti di

St.Ba. ed altri;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. Sardegna – Cagliari: Sezione II n. 00553/2013, resa tra le parti, concernente decadenza piano di lottizzazione – silenzio su istanza di rilascio concessioni edilizie;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Pula;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2015 il Cons. Andrea Migliozzi e uditi per le parti gli avvocati Ro.Ur. ed altri;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO

 

Il Comune di Pula con deliberazione consiliare n.44 del 29/9/2000 modificata con successiva delibera n.14/2001 approvava il piano di lottizzazione denominato Terramaini presentato dai sigg.ri Ro. e St.Ba. e l’impresa An.

Con atto notarile del 14/6/2001veniva stipulata la convenzione urbanistica disciplinante detto Piano di lottizzazione e in data 2/7/2001 l’impresa Ma. riferisce di aver presentato il progetto per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria.

Quindi, dopo che ai lottizzanti era stata rilasciata la concessione edilizia n.4/2002 per la realizzazione di alcune opere di urbanizzazione primaria (viabilità, rete di distribuzione idrica) l’impresa Ma. chiedeva il rilascio della concessione edilizia per due fabbricati plurifamiliari, (lotti 11 e 26), una struttura alberghiera (lotto 26) un fabbricato unifamiliare (lotto 21 ) e una cabina elettrica.

Con riferimento a tale richiesta con nota del 7 aprile 2003 il Responsabile dell’Ufficio Tecnico del Comune di Pula comunicava la sospensione del parere in ragione di un intervenuto contenzioso tra privati che coinvolgeva le aree di cessione di pubblica utilità del piano di lottizzazione.

In particolare era insorta controversia tra un confinante, il sig. Mo. e lottizzanti Co. in ordine ai confini tra fondi finitimi e che andava ad interessare sia pure per una limitata porzione le aree dell’impresa Ma. a cedersi a servizi.

L’impresa Ma. impugnava così con ricorso n. 828/2003 il suddetto atto soprassessorio, denunciandone la illegittimità sotto vari profili; quindi inoltrava all’Amministrazione varie istanze volte a sbloccare l’impasse verificatosi al fine di ottenere il chiesto rilascio delle concessioni, fino a far pervenire una diffida a concludere il procedimento.

Riscontrata l’inerzia del Comune a provvedere l’impresa Ma. presentava in aggiunta al ricorso giurisdizionale suindicato motivi aggiunti avverso il silenzio- inadempimento formatosi sulle sue richieste.

Successivamente, il Consiglio Comunale di Pula con deliberazione n.36 del 27/9/2011 si determinava a dichiarare la decadenza del Piano d Lottizzazione denominato Terramaini per decorrenza del termine massimo di validità decennale stabilito dall’art.16 comma 5 della legge n.1150/1942.

Il civico consesso in quella circostanza precisava altresì che il piano era da ritenersi al di là della intervenuta decadenza, inefficace vuoi per la non riconducibilità dello stesso alle previsioni di cui all’art.15 della N.A del Piano Paesistico Regionale vuoi per tutti gli altri inadempimenti convenzionali imputabili ai lottizzanti e di seguito elencati nell’atto.

L’impresa Ma. con ricorso n. 1134/2011 impugnava tale provvedimento e l’adito Tribunale amministrativo con sentenza n.533/2013, pronunciandosi sui gravami proposti, dichiarava improcedibile il ricorso n.828/2003 e rigettava, in quanto ritenuto infondato, il ricorso n.1134/2011.

Avverso tale decisum, ritenuto errato ed ingiusto è insorta l’Impresa Ma., deducendo a sostegno del proposto appello i motivi così rubricati:

carenza ed illogicità della motivazione; violazione e falsa applicazione degli artt.7 e 21 octies comma II della legge n.241/90: il suindicato motivo è stato poi articolato su diversi profili rubricati sub a1), a2), a3), a 4), a5);

carente, illogica e contraddittoria motivazione sotto diversi profili; violazione e falsa applicazione dell’art.16 quarto comma, 17 e 18 della legge n.1150/1942, dell’art.3 della legge n.241/90; violazione e falsa applicazione dei principi di solidarietà, di buon andamento e imparzialità previsti anche dagli artt.2 e 97 Cost.; violazione dell’art.15 delle NTA del Piano paesistico Regionale e dell’art.13 della legge regionale n.4/09 (Piano Casa);

b1) erronea statuizione del Tar in ordine all’applicabilità del termine decennale di validità del Piano di lottizzazione di cui agli artt.16 comma V, 17, 18 della legge n.1150/1942; difetto di motivazione , erronea applicazione delle norme e dei principi;

b2) difetto, erroneità e contraddittorietà della motivazione; erronea interpretazione delle norme e dei principi; omessa valutazione delle ragioni che hanno determinato il mancato completamento delle opere di cui al Piano di Lottizzazione imputabili all’Amministrazione resistente; sussistenza del factum principis e/o causa di forza maggiore; sussistenza di una istanza di proroga; erronea valutazione dei presupposti. Tale motivo è stato poi sviluppato anche sotto altri profili indicati sub b.2.1), b2.2), b.2.2.1), quest’ultimo a sua volta articolato su c), c1), c.2.1), c.2.1.2), c.2.2.1), c.2.2.), b.2.2.2), b.2.2.4), b.2.2.5.);

b3) violazione art.15 delle NTA del Piano paesaggistico Regionale e dell’art.123 della legge regionale n.4/09 (Piano casa). Difetto di motivazione. Tale motivo è stato quindi sviluppato anche sotto i profili di cui alle lettere b.4) e b.5) .

erroneità della pronuncia che ha dichiarato improcedibile il ricorso n.828/2003; difetto di motivazione; violazione e falsa applicazione dell’art.2 della legge n.241/90; erronea valutazione dei presupposti; mancata corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato;

c.1) riproposizione dei motivi del ricorso di primo grado indicati ai punti 1, 2 e 3 della parte del diritto del ricorso de quo.

d) erroneità della pronuncia della sentenza relativa alla domanda risarcitoria formulata dalla parte ricorrente; carenza di motivazione, omessa pronuncia sulla domanda e omesso esame dei suoi presupposti, violazione e falsa applicazione degli artt.1175, 1375, 2043, 2059 del codice civile.

Si è costituito in giudizio l’intimato Comune di Pula che ha contestato la fondatezza dei motivi dell’appello chiedendone la reiezione.

All’udienza pubblica dell’8/1/2015 la causa è stata introitata perla decisione.

 

DIRITTO

 

L’appello è infondato, rivelandosi i profili di doglianza ivi dedotti inidonei ad inficiare le statuizioni rese dal primo giudice con l’impugnata sentenza.

Col primo mezzo d’impugnazione (rubricato sub A) parte appellante denuncia la violazione delle disposizioni di tipo garantistico recate dagli artt.7 e 8 della legge n.241/90, avendo l’Amministrazione omesso di inviare, com’era suo dovere, la previa comunicazione dell’avvio del procedimento.

Il dedotto vizio procedimentale non sussiste.

La natura di atto strettamente vincolato della declaratoria di decadenza è elemento acquisito in giurisprudenza (cfr Cons. Stato Sez. IV 18/1/2011 n.1411; Cons. Sez. V 11/7/1985 n.260; idem 23/4/1982 n.295) e tale orientamento è da tenersi presente in relazione all’atto qui in discussione.

Inoltre non può negarsi che l’atto dichiarativo della decadenza si configuri come manifestazione di tipo ricognitivo di un dato storico costituito dalla scadenza del termine di efficacia di un pregresso titolo o convenzione come effetto automatico contemplato dalla legge, tanto da non richiedere nemmeno una deliberazione dichiarativa di decadenza (cfr Cons. Stato Sez. IV 4/12/2007 n. 6170).

Avuto riguardo quindi alla natura giuridica e al contenuto dell’atto de quo, ritiene il Collegio che nel caso di specie sussistono quanto meno i presupposti per applicare la regola di cui all’art.21 octies, 2° comma della legge n.241/90 giacché il provvedimento impugnato non avrebbe potuto avere un contenuto diverso da quello avuto, cioè la declaratoria di decadenza del Piano, attesa la mancata esecuzione delle opere di urbanizzazione nel decennio decorrente dalla stipula della convenzione.

Con i profili di doglianza di cui alla lettera B) come variamente articolati con i subparagrafi indicati in fatto, l’appellante deduce in primo luogo la non applicabilità del termine decennale di cui all’art.16 IV comma, 17 e 28 della legge n.1150/1942, con il mantenimento dell’efficacia del Piano e rileva inoltre:

che le opere di urbanizzazione sono state eseguite per la gran parte ed è stato il Comune con il suo comportamento ad impedire il completamento delle stesse e comunque la mancata esecuzione delle opere non è imputabile a responsabilità dell’impresa appellante;

che v’è eccesso di potere per contraddittorietà e travisamento della realtà anche in relazione al fatto che l’Amministrazione avrebbe potuto esercitare i poteri di autotutela ed espropriativi in riferimento al contenzioso intercorso tra il sig. Mo. e i Co. ed in ogni caso si sarebbe potuto rimodulare la situazione con lo stralcio della lottizzazione Ma. da quella dei Co.;

che la sospensione del rilascio dei titoli ad aedificandum da parte del Comune ha “paralizzato” i termini di efficacia del Piano che quindi non sarebbero ancora scaduti;

che l’appellante si è attivato per ottenere il rilascio delle concessioni ed ha cooperato per eliminare ogni problema ostativo al completamento della lottizzazione e comunque il Comune non ha preso minimamente in considerazione gli interessi pubblici e privati coinvolti nella vicenda.

Le dedotte censure non appaiono condivisibili.

Quanto alla prima delle doglianze dedotte, è sufficiente osservare come sia pacifico l’orientamento giurisprudenziale per il quale il Piano di lottizzazione ha durata decennale, di talché decorso infruttuosamente il suddetto termine lo strumento attuativo perde efficacia (Cons. Stato Sez. VI 20/1/2003 n. 200; idem 25/7/2001 n.4073).

La tesi della dedotta ultrattività delle previsioni del Piano di lottizzazione decennale, pure fatta valere, va disattesa in quanto la prosecuzione degli effetti delle previsioni urbanistiche di secondo livello oltre il detto termine decennale confligge con la finalità sottesa alla fissazione del termine de quo coincidente con l‘esigenza di assicurare effettività e attualità alle previsioni urbanistiche, non potendo le lottizzazioni convenzionate condizionare a tempo indeterminato la pianificazione urbanistica futura (Cons. Stato Sez. IV 29/11/2010 n.8384; idem 13/4/2005 n. 1543).

Con gli altri profili di doglianza parte appellante mette in discussione i presupposti che hanno condotto alla caducazione del Piano, imputando all’Amministrazione comunale, in ragione del comportamento sostanzialmente omissivo da questa tenuto, la non esecuzione nel termine de quo del Piano stesso, ma tali critiche non colgono nel segno.

In primo luogo occorre rilevare che nella specie le opere di urbanizzazione primaria, nate dalla stipula della convenzione e poste a carico dei lottizzanti (Ma. e Co.), da ritenersi indispensabili per la realizzazione degli interventi edilizi del comparto, non hanno raggiunto una entità tale da consentire il rilascio dei titoli edilizi, sicchè si rende applicabile il principio giurisprudenziale secondo il quale se nell’ambito dell’esecuzione dello strumento attuativo non è stato già raggiunto la dotazione minima degli standard urbanistici, la parte inattuata dello strumento urbanistico di secondo livello non permette il rilascio di altre autorizzazioni per la realizzazione di nuove costruzioni (Cons. Stato Sez. IV 1/872007 n. 4276).

Al di là del rilievo di carattere assorbente testé illustrato, non può concordarsi con la parte appellante la quale definisce factum principis addebitabile unicamente al Comune, e cioè l’aver dato rilevanza al contenzioso civile instauratosi su questioni di confini di proprietà tra il confinante sig. Mo. e i sigg.ri Co..

Ebbene è il caso di osservare che in realtà la controversia va effettivamente ad incidere sull’assetto urbanistico dell’intera lottizzazione sia pure interessando solo una porzione delle proprietà dell’impresa Ma.: in particolare con l’azione possessoria promossa dal Mo. si rivendica parte di terreni destinati a realizzare la strada di accesso all’intero comparto e non v’è dubbio che, stante la notevole importanza dell’opera strutturale in questione, la eventuale compromissione della realizzazione della stessa può comportare una alterazione significativa dell’assetto della intera lottizzazione, consigliando, come avvenuto, al Consiglio Comunale, di soprassedere circa il rilascio dei titoli edilizi.

Ad ogni modo vale richiamare, quale elemento dirimente dell’intera questione, la regula iuris affermata da questo Consesso secondo la quale è irrilevante ai fini delle conseguenze connesse alla scadenza del termine decennale di efficacia del piano di lottizzazione la circostanza della impossibilità della mancata attuazione se dovuta alla pubblica amministrazione o al privato lottizzante (Cons. Stato Sez. IV 10/8/2011 n. 4761).

Il fatto certo che rileva è che insomma il Piano attuativo (come avvenuto nella fattispecie) è rimasto comunque ineseguito per il periodo di efficacia del convenzionamento e l’inutile spirare del termine decennale è causa sufficiente a produrre l’inefficacia dello strumento de quo, non essendo neppure necessaria l’adozione di un atto dichiarativo della intervenuta caducazione.

Con il motivo sub c) parte appellante critica la decisione del primo giudice di dichiarare la improcedibilità del ricorso (il primo) proposto avverso il silenzio serbato in ordine alla richiesta di esitazione delle domande di concessione edilizia, ma la statuizione assunta al riguardo appare ineccepibile.

Nella specie deve ritenersi essersi inverata la figura processuale della improcedibilità atteso che nelle more del giudizio avverso l’inerzia dell’Amministrazione è sopravvenuta l’adozione del provvedimento di decadenza che va ad innestarsi nel rapporto in contestazione traslando l’interesse sostanziale e processuale dei ricorrenti sul gravame interposto nei confronti dell’assunta, successiva determinazione (Cons. Stato Sez. IV 4/6/2014 n. 2862; idem 31/12/2009 n. 9292).

Con il motivo sub c1) vengono riproposti alcuni mezzi d’impugnazione già formulati in primo grado: con dette censure viene ribadita la tesi dell’imputabilità in capo all’Amministrazione delle cause di mancata esecuzione della lottizzazione e al riguardo si fa rinvio a quanto già in proposito osservato circa la non fondatezza di siffatto assunto difensivo.

Rimane da scrutinare il motivo sub D) con cui parte appellante si diffonde sulla richiesta risarcitoria ancorata non solo e non tanto sull’affermata illegittimità della delibera dichiarativa della decadenza, ma sul comportamento complessivo tenuto dal Comune irrispettoso delle regole della correttezza e dell’affidamento insorto in capo ai privati, relativamente alla mancata esecuzione delle obbligazioni pattizie nascenti dal convenzionamento.

Parte appellante sul punto fornisce poi ampi ragguagli sulla insorgenza e sul quantum dei danni patiti e sulla necessità che gli stessi siano risarciti.

Ritiene il Collegio che la domanda risarcitoria sia inammissibile e comunque infondata.

In primo luogo si rileva che in relazione agli interessi oppositivi propri dell’impugnazione proposta, l’assenza di vizi di legittimità a carico della deliberazione gravata impedisce di per sé la configurazione di un’azione amministrativa contra legem causativa di danno ingiusto suscettibile di ristoro patrimoniale, secondo lo schema di responsabilità aquiliana ex art.2043 codice civile (Cass. Sez. I Civ. 10/1/2003 n.157).

Quanto poi agli aspetti di tipo pretensivo collegati al dedotto non corretto comportamento dell’Amministrazione che, ad avviso di parte appellante, avrebbe in sostanza impedito lo sfruttamento dell’attitudine edificatoria dei suoli oggetto di lottizzazione neppure è possibile ravvisare nell’agire del Comune di Pula una condotta contraria ai doveri della correttezza non essendo provata l’inadempienza alle pattuizioni poste in convenzione.

D’altra parte va osservato con riferimento al bene della vita sostanzialmente rivendicato dall’appellante che se l’omesso completamento delle opere di urbanizzazione entro il termine di legge osta al perfezionamento della pretesa al rilascio dei titoli edilizi, nondimeno la scadenza del termine di esecuzione di un piano attuativo determina sì l’inefficacia dello stesso ma fa salva la destinazione urbanistica data all’area dal Piano Regolatore, di guisa che l’Amministrazione nell’adozione delle nuove decisioni sull’assetto urbanistico della porzione del territorio interessata non può prescindere totalmente dalle posizioni degli originari sottoscrittori della convenzione (Cons. Stato Sez. IV 3/11/1998 n.1412), il che non giustifica un diritto al risarcimento.

In forza delle suestese considerazioni l’appello, in quanto infondato, va respinto, con la precisazione che ogni altro profilo di censura adombrato in gravame non ha rilevanza tale da far mutare le prese conclusioni.

Le spese e competenze del presente grado del giudizio seguono la regola della soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.

 

P.Q.M.

 

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese e competenze del presente grado del giudizio che si liquidano complessivamente in euro 5.000,00 (cinquemila/00) oltre IVA e CPA

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2015 con l’intervento dei magistrati:

Riccardo Virgilio – Presidente

Nicola Russo – Consigliere

Fabio Taormina – Consigliere

Raffaele Potenza – Consigliere

Andrea Migliozzi – Consigliere, Estensore

Depositata in Segreteria il 27 aprile 2015.

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