Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 17 aprile 2015, n. 1981. L’autonomia del diritto di accesso rispetto alla sottostante situazione soggettiva impone di prescindere da una verifica ex ante della fondatezza della eventuale controversia che la parte richiedente intenderebbe in prospettiva promuovere avvalendosi degli atti domandati in ostensione, in quanto non compete certo all’Amministrazione richiesta in concreto di dare accesso compiere apprezzamenti in ordine alla fondatezza della relativa pretesa sostanziale

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Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 17 aprile 2015, n. 1981. L’autonomia del diritto di accesso rispetto alla sottostante situazione soggettiva impone di prescindere da una verifica ex ante della fondatezza della eventuale controversia che la parte richiedente intenderebbe in prospettiva promuovere avvalendosi degli atti domandati in ostensione, in quanto non compete certo all’Amministrazione richiesta in concreto di dare accesso compiere apprezzamenti in ordine alla fondatezza della relativa pretesa sostanziale

Palazzo-Spada

Consiglio di Stato

sezione V

sentenza 17 aprile 2015, n. 1981

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL CONSIGLIO DI STATO

IN SEDE GIURISDIZIONALE

SEZIONE QUINTA

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9440 del 2014, proposto da Gi.Fa., rappresentato e difeso dall’avv. Gi.Ri., con domicilio eletto presso il Consiglio di Stato – Segreteria della Sezione in Roma, piazza (…);

contro

Cassa Edile della Provincia di Arezzo, rappresentata e difesa dall’avv. Ga.Vi., con domicilio eletto presso Al.Tu. in Roma, (…);

nei confronti di

A. – A., rappresentata e difesa dagli avv. Pa.Ch. e St.Vi., con domicilio eletto presso il secondo in Roma, Via (…);

per la riforma

della sentenza del T.A.R. TOSCANA, SEZIONE I, n. 1179/2014, resa tra le parti, concernente diniego di accesso alla documentazione utile per ricostruire l’attività prestata a favore della Cassa edile.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Cassa Edile della Provincia di Arezzo e dell’A. -A.;

Viste le memorie difensive;

Visto l’appello incidentale proposto dalla predetta Cassa Edile;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella Camera di consiglio del giorno 31 marzo 2015 il Cons. Nicola Gaviano e uditi per le parti l’avv. Ez.Ma.Zu. ed altri;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO

 

1 L’ing. Gi.Fa., già presidente della Cassa Edile della Provincia di Arezzo, nonché responsabile dello Sportello Unico previdenziale ivi istituito, l’ 8 gennaio 2014 avanzava al detto ente una formale istanza di accesso alla documentazione costituita dai Documenti Unici di Regolarità Contributiva (D.U.R.C.) da lui sottoscritti nella sua pregressa qualità, e altresì dai verbali delle riunioni del Consiglio di gestione della Cassa cui aveva presenziato durante il suo mandato.

Il richiedente, a sostegno dell’istanza, allegava il proprio interesse a ricostruire la consistenza dell’attività prestata a favore della Cassa, onde richiedere – eventualmente anche in via giudiziale – il pagamento delle conferenti spettanze.

La Cassa Edile con provvedimento n. 97 del 6.02.2014 negava però l’accesso richiesto. Essa recepiva, al riguardo, un parere del 4.02.2014 rilasciatole dall’A. (A.), secondo il quale si sarebbe dovuta escludere la configurabilità di un interesse tutelabile all’ostensione dei documenti in ragione dell’infondatezza della sottostante pretesa patrimoniale vantata dall’istante, dal momento che le sue funzioni sarebbero state svolte a titolo gratuito.

L’ing. Fa. proponeva a quel punto ricorso dinanzi al T.A.R. per la Toscana avverso il diniego di accesso oppostogli e il presupposto parere da questo richiamato, domandando l’accertamento del proprio diritto a prendere visione ed estrarre copia dei documenti richiesti.

Si costituivano in giudizio in resistenza al ricorso sia la Cassa Edile della Provincia di Arezzo che l’A..

2 All’esito del giudizio, il Tribunale adìto, con la sentenza n. 1179/2014 in epigrafe, dichiarava il ricorso in parte improcedibile e in parte inammissibile.

La pretesa ostensiva riguardante i D.U.R.C. sottoscritti dal ricorrente nell’esercizio delle sue pregresse funzioni presso la Cassa Edile veniva reputata fondata. Il T.A.R. riteneva, però, che l’interesse sostanziale del richiedente fosse stato nel frattempo già soddisfatto attraverso l’attestazione, rilasciata dal nuovo presidente della Cassa, in merito al numero di D.U.R.C. sottoscritti dal medesimo ricorrente nel corso dei suoi mandati (ammontante a circa 7.700 documenti), non ravvisando l’utilità dell’acquisizione materiale delle pur richieste copie dei singoli certificati emessi.

Da qui la declaratoria di improcedibilità del ricorso sotto questo primo aspetto.

Quanto alla richiesta di accesso ai verbali del Consiglio di gestione della Cassa, invece, il Tribunale riteneva che non vi fossero elementi tali da giustificarne la qualificazione come atti amministrativi, attenendo i detti verbali alla gestione di un ente privato, e dichiarava, pertanto, il ricorso inammissibile in parte qua.

3 Avverso tale sentenza il ricorrente proponeva il presente appello alla Sezione, con il quale contestava tanto la declaratoria di improcedibilità quanto quella di inammissibilità pronunciate dal T.A.R., insistendo perché il diniego di accesso originariamente impugnato venisse dichiarato in toto illegittimo.

Resisteva all’impugnativa la Cassa Edile, che proponeva anche un appello incidentale avverso la stessa sentenza in epigrafe nella parte in cui essa aveva reputato in via di principio fondata la pretesa avversaria di accesso ai già menzionati D.U.R.C..

Si costituiva anche in questo grado di giudizio l’A., che domandava il rigetto dell’appello principale e l’accoglimento di quello incidentale.

Alla Camera di consiglio del 31 marzo 2015 la causa è stata trattenuta in decisione.

4 L’appello principale è suscettibile di accoglimento con limitato riferimento ad un profilo del suo primo motivo, risultando infondate le altre doglianze con esso introdotte; l’appello incidentale va, invece, interamente respinto.

5 Il primo motivo dell’appello principale riguarda la pretesa ostensiva avanzata dall’interessato rispetto ai D.U.R.C. da lui sottoscritti nel corso del suo mandato presso la Cassa Edile. Con tale mezzo ci si duole che il primo Giudice, pur reputando in via di principio fondata tale pretesa, in luogo di pervenire al suo accoglimento abbia dichiarato invece improcedibile il ricorso inparte qua, ritenendo che l’interesse del ricorrente fosse stato già soddisfatto attraverso l’attestazione emessa dalla Cassa in merito al numero di D.U.R.C. da lui complessivamente sottoscritti.

6 Sulla trattazione di tale motivo deve avere la precedenza, però, quella dell’appello incidentale, che, per il fatto di concernere la richiamata valutazione da parte del T.A.R. della fondatezza di base della relativa pretesa ostensiva, presenta priorità logica sul tema del gravame principale.

6a Con l’appello incidentale la Cassa Edile si duole che il T.A.R. abbia rinvenuto una “indiscutibile … strumentalità fra i D.U.R.C. sottoscritti dal ricorrente nell’esercizio delle mansioni rivestite … e la situazione sostanziale alla cui tutela l’accesso è funzionale”.

L’appellante incidentale, pur dando atto (pag. 18) della correttezza del richiamo giurisprudenziale operato dal Tribunale in ordine alle caratteristiche dell’interesse occorrente a legittimare l’accesso, ripropone l’assunto che di un interesse siffatto l’ing. Fa. sarebbe carente, non potendo vantare un interesse diretto e attuale all’accesso ai documenti richiesti.

Sulla premessa che all’uopo necessiterebbe un interesse qualificato e meritevole di tutela per l’ordinamento, non essendo per contro sufficiente un interesse di mero fatto, e tanto meno emulativo o pretestuoso, viene dedotto che il principio di gratuità di ogni carica o funzione stabilito dallo Statuto della Cassa impedirebbe di ravvisare qualsivoglia meritevolezza di tutela nel fine cui l’accesso sarebbe strumentale. La richiesta ostensiva dell’ing. Fa. sarebbe, per la ragione indicata, priva di qualsiasi collegamento ad una situazione soggettiva giuridicamente rilevante.

6b La Sezione deve tuttavia rigettare una simile impostazione.

Il primo Giudice, in proposito, ha ineccepibilmente osservato, infatti, che in tema di accesso è sufficiente che la documentazione richiesta costituisca in astratto un mezzo utile per la difesa dell’interesse giuridicamente rilevante, essendo l’accesso diretto al conseguimento di un autonomo bene della vita, apprezzabile a prescindere dall’ammissibilità e fondatezza della pretesa sottostante cui esso si correla.

La giurisprudenza è consolidata, del resto, nel senso che l’autonomia del diritto di accesso rispetto alla sottostante situazione soggettiva (cfr. C.d.S., Ad.Pl., 24 aprile 2012, n. 7) impone di prescindere da una verifica ex ante della fondatezza della eventuale controversia che la parte richiedente intenderebbe in prospettiva promuovere avvalendosi degli atti domandati in ostensione (cfr. C.G.A., 25 gennaio 2013, n. 44), in quanto non compete certo all’Amministrazione richiesta in concreto di dare accesso compiere apprezzamenti in ordine alla fondatezza della relativa pretesa sostanziale (cfr. ad es. C.d.S., IV, 6 agosto 2014, n. 4209; VI, 28 marzo 2013, n. 1835).

Ne consegue per ciò stesso l’infondatezza della critica a base dell’appello incidentale, anche sotto il profilo della sufficienza della motivazione addotta a base della richiesta di accesso.

7 Una volta confermato lo scrutinio di fondatezza compiuto dal T.A.R. sull’astratta pretesa dell’interessato di avere accesso ai D.U.R.C. si può avere riguardo al primo motivo dell’appello principale.

7a Con tale mezzo l’ing. Fa. a ragione si duole che il primo Giudice abbia dichiarato improcedibile il ricorso in parte qua, reputando che il suo interesse fosse stato già compiutamente soddisfatto attraverso l’attestazione rilasciata dalla Cassa in merito al numero di D.U.R.C. da lui complessivamente sottoscritti.

Viene fatto notare, invero:

– per un verso, che la comunicazione appena detta, concernendo solo il numero orientativo dei D.U.R.C. riferibili al richiedente, non permetteva l’esatta quantificazione del loro numero, che avrebbe potuto essere ben inferiore o superiore alla misura indicata (“circa 7.700”);

– per altro verso, che il documento emesso non costituiva nemmeno una dichiarazione rilasciata dalla Cassa al richiedente l’accesso, ma costituiva solo una comunicazione che la prima aveva diretto al proprio avvocato difensore in giudizio.

Le considerazioni così dedotte appaiono meritevoli di favorevole scrutinio, poiché le caratteristiche del documento appena indicate non permettono di configurare la disponibilità della relativa comunicazione come un pieno equipollente del conseguimento dell’accesso richiesto.

7b Il motivo in trattazione non è però persuasivo nella parte in cui l’originario ricorrente insiste nella richiesta di conseguire l’accesso ai singoli D.U.R.C. di cui si tratta.

Da parte sua non è stata fatta constare, invero, l’esistenza di uno specifico interesse alla materiale ostensione dei singoli D.U.R.C. emessi: interesse la cui configurabilità è stata, di contro, puntualmente esclusa dalle parti intimate, che hanno fatto notare come il rilascio dei relativi documenti veda il presidente della Cassa limitarsi ad un’attività di sottoscrizione senza svolgere alcuna istruttoria al riguardo, al di là dell’interrogazione telematica della relativa banca dati digitale.

Senza dire, poi, che l’accesso ai D.U.R.C. necessiterebbe della tutela delle ragioni di riservatezza delle imprese controinteressate, e questo tanto in sede procedimentale amministrativa quanto in sede contenziosa.

7c L’accesso ai D.U.R.C. emessi potrà pertanto avvenire solo attraverso il rilascio della Cassa al richiedente di un’attestazione indicativa del loro preciso numero, adempimento che, richiedendo una ricognizione pura e semplice del relativo dato, non implica un’attività di elaborazione incompatibile con l’istituto regolato dagli artt. 22 e ss. della legge n. 241/1990.

8 Resta da esaminare il secondo motivo dell’appello principale, che ha colpito la declaratoria di inammissibilità emessa dal T.A.R. sul ricorso introduttivo nella parte in cui esso veicolava una pretesa di accesso ai verbali del Consiglio di gestione della Cassa.

Il motivo è infondato.

8a L’appellante principale lamenta una presunta contraddittorietà e oscurità delle ragioni a base del capo di decisione di cui si tratta.

Tali vizi sono però insussistenti.

Il T.A.R., dopo avere ricordato che l’art. 22 della legge n. 241/1990 equipara alla Pubblica Amministrazione, ai fini della soggezione all’istituto dell’accesso, i “soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario”, ha ritenuto che in quest’ultimo ambito fosse inquadrabile la gestione e il rilascio delle certificazioni di regolarità contributiva, e ha reputato pertanto accoglibile la pretesa di accesso nella misura in cui correlata alla relativa attività, stante il rilievo pubblicistico della medesima.

Con riferimento, invece, alla richiesta di ostensione dei verbali del Consiglio di gestione della Cassa, il primo Giudice ha recepito la difesa dell’A. evidenziante l’assenza di elementi tali da giustificare la qualificazione dei verbali stessi, pur sempre inerenti alla gestione di un ente privato, quali atti amministrativi.

Da qui la declaratoria di inammissibilità che forma ora oggetto di contestazione, le cui ragioni risultano, dunque, sufficientemente chiare e del tutto coerenti con la precedente parte della decisione in epigrafe.

8b L’interessato adduce, inoltre, che non vi sarebbe ragione di ritenere che le delibere del collegio di gestione della Cassa abbiano avuto ad oggetto soltanto attività di natura privatistica.

In contrario è però doveroso convenire con le difese avversarie che l’originario ricorrente, che pure ha partecipato a suo tempo alle sedute in discorso, non indica, con ciò, nemmeno in maniera sommaria le materie di preteso rilievo pubblicistico sulle quali l’organo di gestione avrebbe deliberato, e omette di specificare alcunché sulle ragioni che dovrebbero suffragare la valenza pubblicistica dell’attività deliberativa oggetto della sua richiesta ostensiva.

Il medesimo, venendo meno ai propri oneri di allegazione, si limita ad esprimere un dubbio, per giunta del tutto generico, sul fatto che la detta attività riguardi solo attività di natura privatistica. Dubbio che come tale non è sufficiente ad infirmare la valutazione cui il primo Giudice è pervenuto sul punto.

9 In conclusione, mentre l’appello principale può trovare accoglimento solo sotto il limitato profilo trattato nel precedente paragr. 7, l’appello incidentale deve essere respinto.

Stante l’esito di soccombenza per buona parte reciproca, le spese processuali possono essere compensate tra le parti anche rispetto al presente grado di giudizio.

 

P.Q.M.

 

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sugli appelli in epigrafe, così dispone:

– respinge l’appello incidentale;

– accoglie in parte l’appello principale, che per il resto respinge, e per l’effetto, in parziale riforma dell’impugnata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado nei limiti precisati in motivazione e ordina alla Cassa Edile della Provincia di Arezzo di consentire l‘accesso secondo le prescritte modalità;

Compensa integralmente tra le parti le spese processuali di entrambi i gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 31 marzo 2015 con l’intervento dei magistrati:

Vito Poli – Presidente FF

Antonio Amicuzzi – Consigliere

Doris Durante – Consigliere

Nicola Gaviano – Consigliere, Estensore

Luigi Massimiliano Tarantino – Consigliere

Depositata in Segreteria il 17 aprile 2015

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