Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 31 marzo 2015, n. 1673. Le scelte urbanistiche costituiscono, in generale, valutazioni di merito sottratte al sindacato giurisdizionale e censurabili unicamente per i profili di abnormità, illogicità e travisamento dei fatti. Tale regula iuris è da configurarsi in particolare in presenza dell’adozione di determinazioni in tema di pianificazione che investono rilevanti parti del territorio comunale, come le varianti ordinarie, che sono dirette ad avere effetti innovativi sul governo del territorio, quanto ai fini, alle destinazioni e dimensionamento degli standard. In merito non può, dunque, negarsi all’ente locale un incisivo potere politico-discrezionale, che si rivela suscettibile di essere censurato, in virtù delle prerogative proprie delle scelte operate, solo entro ristretti ambiti di profili di illegittimità

/, Consiglio di Stato 2015, Diritto Amministrativo, Diritto Urbanistico, Sentenze - Ordinanze/Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 31 marzo 2015, n. 1673. Le scelte urbanistiche costituiscono, in generale, valutazioni di merito sottratte al sindacato giurisdizionale e censurabili unicamente per i profili di abnormità, illogicità e travisamento dei fatti. Tale regula iuris è da configurarsi in particolare in presenza dell’adozione di determinazioni in tema di pianificazione che investono rilevanti parti del territorio comunale, come le varianti ordinarie, che sono dirette ad avere effetti innovativi sul governo del territorio, quanto ai fini, alle destinazioni e dimensionamento degli standard. In merito non può, dunque, negarsi all’ente locale un incisivo potere politico-discrezionale, che si rivela suscettibile di essere censurato, in virtù delle prerogative proprie delle scelte operate, solo entro ristretti ambiti di profili di illegittimità

Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 31 marzo 2015, n. 1673. Le scelte urbanistiche costituiscono, in generale, valutazioni di merito sottratte al sindacato giurisdizionale e censurabili unicamente per i profili di abnormità, illogicità e travisamento dei fatti. Tale regula iuris è da configurarsi in particolare in presenza dell’adozione di determinazioni in tema di pianificazione che investono rilevanti parti del territorio comunale, come le varianti ordinarie, che sono dirette ad avere effetti innovativi sul governo del territorio, quanto ai fini, alle destinazioni e dimensionamento degli standard. In merito non può, dunque, negarsi all’ente locale un incisivo potere politico-discrezionale, che si rivela suscettibile di essere censurato, in virtù delle prerogative proprie delle scelte operate, solo entro ristretti ambiti di profili di illegittimità

Palazzo-Spada

Consiglio di Stato

sezione IV

sentenza 31 marzo 2015, n. 1673

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL CONSIGLIO DI STATO

IN SEDE GIURISDIZIONALE

SEZIONE QUARTA

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8958 del 2013, proposto da:

Comune di Sarno, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Mi.Tr., con domicilio eletto presso l’avv. Ba.Ba. in Roma, Via (…);

contro

Soc Ve. Srl, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Lo.Le., con domicilio eletto presso il dott.Gi.Pl. in Roma, Via (…);

per la riforma

della sentenza breve del T.A.R Campania – Salerno – sezione II n. 01729/2013, concernente diniego variante urbanistica semplificata per la realizzazione di uno stabilimento industriale;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Soc Ve. Srl;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2015 il Cons. Andrea Migliozzi e uditi per le parti gli avvocati Do.Ge. ed altri;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO

 

La Società Ve. s.r.l. presentava in data 24/3/2009 all’Ufficio SUAP del Comune di Sarno una istanza volta ad ottenere il rilascio dell’autorizzazione unica per la realizzazione di un opificio industriale per la trasformazione di prodotti alimentari su un’area di 51.000 mq, posta nella sua disponibilità.

Il SUAP sul rilievo dell’esistenza di un contrasto con la normativa urbanistica (l’area è inserita in zona E del PRG ) attivava il procedimento previsto per una variante urbanistica semplificata di cui all’art.5 del DPR n.447/98 con la convocazione della Conferenza dei Servizi che con verbale del 13/1/2011, previa acquisizione dei relativi pareri, si concludeva favorevolmente al progettato intervento.

Relativamente alla fase finale della procedura, dopo che si era registrata una sostanziale inerzia del Comune censurata dal TAR in sede di impugnativa del “silenzio”, il Consiglio Comunale di Sarno con le deliberazioni n.21 del 12/4/2012 e 18 del 13/2/20213 (quest’ultima di conferma su riesame disposto dal T.A.R.) opponeva il proprio diniego in ordine alla chiesta assentibilità della variante in questione.

La Ve. s.r.l. impugnava rispettivamente con ricorso introduttivo e con motivi aggiunti i due atti deliberativi di diniego sopra citati innanzi al T.A.R. della Campania – Sezione staccata di Salerno che, con sentenza n.1729/2013, resa ai sensi dell’art.60 c.p.a., accoglieva i proposti gravami rilevando la fondatezza di tutti i motivi d’impugnazione e concludeva con l’annullamento dei provvedimenti ivi gravati.

Il Comune di Sarno ha impugnato la predetta sentenza -ritenuta errata – deducendo, in particolare, a sostegno del proposto appello i seguenti motivi:

Error in procedendo et in iudicando. Violazione e falsa applicazione dell’art.5 del DPR n.447/11998 e 31 dlgs n.104/2010: obliterazione del potere discrezionale della P.A.. Violazione dell’art.88 lett.d) dlgs n.104/2010. Motivazione carente su un punto essenziale della lite: il Tar è entrato nel merito delle scelte dell’Amministrazione sostituendo le proprie con quelle discrezionali del Comune e non ha motivato in ordine ai motivi per cui la P.A. avrebbe violato i limiti del potere in materia urbanistica in relazione alla proposta di variante ex DPR n.44/98, mentre legittimamente l’Amministrazione ha espresso le ragioni del proprio dissenso;

Error in procedendo et in iudicando. Violazione e falsa applicazione degli artt.5 del DPR n.447/98 e dell’art. 31 del dlgs n.104/2010 in relazione all’art.2 della legge Regione Campania n.16/2004: Obliterazione del potere discrezionale della P.A.. Violazione dell’art.115 c.p.c.- e dell’art. 2697 c.c. Violazione del principio dispositivo. Violazione del principio dell’onere della prova. Motivazione illogica e contraddittoria. Travisamento dei fatti e dei documenti di causa. Violazione dell’art.101 c.p.c. Violazione del principio del contraddittorio.

Ad avviso di parte appellante il primo giudice non ha affatto messo in evidenza la illogicità e/o la contraddittorietà dell’operato dell’Amministrazione comunale che ha invece reso una ampia ed esaustiva motivazione circa le ragioni del diniego. All’opposto le osservazioni della sentenza relativa allo stato agricolo dell’area sarebbero frutto di una errata percezione dei documenti di causa;

Error in procedendo et in iudicando. Violazione e falsa applicazione dell’art.5 del dpr n.447/98: violazione del giusto procedimento. Violazione dei poteri discrezionali della P.A. in materia urbanistica: motivazione apparente. Travisamento dei fatti di causa. Violazione dell’art.2697 c.c.. Obliterazione del principio dell’onere della prova. Violazione dell’art. 115 c.p.c. Violazione del principio dispositivo: la sentenza impugnata ha contestato il merito dell’azione amministrativa facendo leva su un dato tecnico, la conferenza dei servizi per niente vincolante nella procedura ex art.5 citato;

Error in iudicando.Violazione e falsa applicazione dell’art.5 del dpr n.447/98. Violazione dei poteri discrezionali della P.A. in materia urbanistica. Motivazione illogica. Travisamento dei fatti di causa: la scelta se concedere o meno la variante rientra nelle normali ed esclusive attribuzioni del consiglio comunale in tema di politica urbanistica e tali aspetti, volti ad assicurare un corretto ed equilibrato assetto del territorio, sono alla base della scelta operata dal Consiglio Comunale;

Error in procedendo et in iudicando. Violazione dell’art.88 lettera d) della legge n.104/2010. Motivazione erronea, contraddittoria ed insufficiente su punto essenziale della lite. Travisamento dei fatti ed erronea valutazione degli atti e documenti di causa: la delibera n.18/2003 non costituisce, contrariamente a quanto ritenuto dal Tar una reiterazione immotivata delle precedenti delibere in quanto l’originaria valutazione è stata sostituita da una nuova e più approfondita disamina.

Si è costituita in giudizio per resistere la società Ve..

Le parti hanno poi prodotto a sostegno delle loro tesi apposite memorie difensive anche di replica.

All’odierna udienza pubblica dell’8 gennaio 2015 la causa è stata introitata per la decisione.

 

DIRITTO

 

L’appello è infondato, meritando il gravato decisum integrale conferma.

Come si trae dalla narrativa che precede, la questione da dirimere riguarda l’approvazione di una variante semplificata ex art.5 dpr n.447/98 per la realizzazione di un opificio industriale per la trasformazione di prodotti alimentari, fatta oggetto di diniego da parte del Consiglio Comunale di Sarno con le deliberazioni sopra indicate.

In particolare occorre verificare la legittimità o meno di dette determinazioni dell’Amministrazione comunale in relazione al procedimento istruttorio posto in essere, tenuto conto che il progettato intervento oggetto di variante semplificata ha conseguito le conclusioni favorevoli della Conferenza dei Servizi.

Parte appellante col primo motivo dà prioritaria rilevanza ad un profilo di doglianza attinente all’applicazione dei principi di carattere generale vigenti in subiecta materia e che, in definitiva, fa da “sfondo” all’intero argomentare posto a sostegno del ritenuto corretto operato del Comune.

In particolare la difesa dell’Amministrazione comunale di Sarno insiste nella tesi per cui il giudice di primo grado si sarebbe indebitamente ingerito delle scelte urbanistiche fatte dal Consiglio Comunale, essendo, invece, queste, rimesse esclusivamente all’Amministrazione che le adotta in base ad una ratio del tutto insindacabile in sede giurisdizionale e di qui l’insanabile erroneità (rectius inammissibilità) delle statuizioni rese dal T.A.R..

L’assunto difensivo risulta non condivisibile.

La giurisprudenza ha avuto modo di stabilire che in generale le scelte urbanistiche costituiscono valutazioni di merito sottratte al sindacato giurisdizionale e censurabili unicamente per i profili di abnormità, illogicità e travisamento dei fatti (Cons. Stato Sez. IV 22/5/2014 n.2669).

Tale regula iuris è da configurarsi in particolare in presenza dell’adozione di determinazioni in tema di pianificazione che investono rilevanti parti del territorio comunale, come ad esempio le varianti ordinarie, che sono dirette ad avere effetti innovativi sul governo del territorio, quanto ai fini, alle destinazioni e dimensionamento degli standard per cui riesce veramente difficile negare all’ente locale un incisivo potere politico-discrezionale e che si rivela suscettibile di essere censurato, in virtù delle prerogative proprie delle scelte operate, solo entro ristretti ambiti di profili di illegittimità (Cons. Stato Sez. IV 25/11/2013 n. 5589).

La verifica della legittimità delle scelte “urbanistiche da effettuarsi secondo il criterio della sussumibilità delle figure sintomatiche dell’eccesso di potere si atteggia però diversamente in relazione all’ipotesi, come quella qui in rilievo, di una variante semplificata avente ad oggetto la localizzazione di un’opera su una porzione specifica e limitata del territorio che per la natura ed entità della variazione proposta, non implica scelte di politica urbanistica di carattere generale stricto sensu, sì che le determinazioni da assumersi da parte dell’Amministrazione, nella comparazione degli interessi coinvolti, ben è assoggettabile ad un più ampio e stringente sindacato giurisdizionale , in relazione s’intende ai profili di invalidità appositamente denunciati dagli interessati, senza che si possa in ciò configurare una non consentita funzione sostitutiva del giudice amministrativo a danno delle funzioni e delle prerogative all’Autorità istituzionalmente preposta alla gestione della relativa procedura.

Ne deriva che non merita positivo apprezzamento l’argomentazione di carattere preliminare e generale fatta valere da parte appellante e volta precipuamente a far constare una sorta di “invasione di campo” della verifica di legittimità operata dal TAR in ordine alla “scelta urbanistica” assunta dal Comune di Sarno in relazione all’intervento edilizio di cui alla proposta di variante ex art.5 DPR n.447/98 presentata da parte della Società Ve..

Ciò precisato, con il secondo, terzo e quarto motivo di appello che per la logica connessione tra loro intercorrente vanno congiuntamente esaminati, vengono in rilievo le questioni centrali dell’agire amministrativo in contestazione, dovendosi convenire che i profili di doglianza ivi articolati sono privi di fondamento.

Il Collegio deve al riguardo specificatamente farsi carico di verificare la solidità dell’apparato motivazionale che sulla scorta del quale, così come riportato negli atti in contestazione, il Consiglio Comunale è stato indotto a negativamente determinarsi in ordine alla chiesta variante derogatoria di che trattasi: ebbene, le ragioni addotte dal civico consesso a giustificazione del diniego per cui è causa si rivelano, ad un attento vaglio di legittimità, come peraltro già correttamente messo in evidenza dal primo giudice, non idonee a supportare validamente le conclusioni prese dalla P.A..

In particolare, il Collegio osserva che emerge in tutta evidenza come il comportamento del Comune di Sarno a fronte di un procedimento per variante semplificata giunto alla fase conclusiva (approvazione da parte del Consiglio Comunale) sia contrassegnato da una forte componente di contraddittorietà in relazione all’iter procedimentale sino allora svolto di talché esso risulta inficiato dal denunciato vizio di eccesso di potere sub specie dello sviamento in senso proprio (cfr Cons. Stato Sez. IV 21 gennaio 2013 n. 328), desumibile, in particolare dalle carenze istruttorie e motivazionali in appresso esposte.

Con gli atti impugnati il civico consesso ha deciso di negare la chiesta variante derogatoria e ha avallato tale determinazione con due ordini di ragioni, l’uno di tipo tecnico e l’altro di tipo più squisitamente politico che denotano entrambi l’assenza dei necessari elementi di logicità e congruità rispetto ai dati documentali e alle risultanze procedimentali emerse nelle fasi procedurali espletate prima che il progettato intervento fosse sottoposto al vaglio del Consiglio Comunale.

Va allora rilevato che negli atti de quibus:

non si dà contezza degli asseriti effetti distorsivi del progettato intervento sul redigendo strumento urbanistico comunale (PUC), risolvendosi il rilievo in un generico giudizio prognostico in ordine all’incidenza, del tutto ipotetica della variante de qua su previsioni urbanistiche con cui disciplinare l’assetto del territorio comunale ancora di là da venire;

non si esprime alcuna argomentata valutazione circa la affermata recessività dei benefici della collettività rispetto al non quantificato sacrificio di “risorsa di suolo pubblico, a fronte di elementi di cognizione in termini di vantaggi economici per l’impiego di numerose unità lavorative nell’attività produttiva allocata nell’opificio in parola;

non si dà adeguato conto delle conseguenze dell’affermata cementificazione sull’assetto idrogeologico del territorio, mentre viceversa agli atti risulta essere stato espresso dall’Autorità di Bacino del Fiume Sarno per la materia di competenza con nota del 6/12/2010 parere favorevole con prescrizioni , poi ribadito in sede di verbale di conferenza di servizi del 13/1/2011;

non si dà, infine adeguato conto della, allo stato, non disponibilità di aree nel piano di investimenti produttivi, come attestato dalla Società che gestisce il P.I.P. di Sarno, sicché non appare certo risolutiva al riguardo l’affermazione pure contenuta nella proposta di delibera di cui al verbale n. 21 del 12 aprile 2012 che il Comune “ha già individuato nell’area P.I.P. di circa 400.000 mq la localizzazione degli insediamenti industriali”.

Il diniego di approvazione della variante non appare plausibile neppure con riferimento alla questione relativa al consumo di suolo agricolo pure sollevata dall’Amministrazione, giacché anche a tale proposito manca una puntuale e pregnante motivazione volta ad esternare concretamente l’esigenza che l’area de qua conservi la sua originaria destinazione, laddove, parte appellata ha avuto modo di evidenziare a mezzo di documentazione fotografica e relazione tecnica che il terreno di che trattasi non è interessato da colture di pregio e/o da un sistema agrario intensivo.

Ne deriva che quella resa a sostegno degli atti deliberativi de quibus è una motivazione non idonea a giustificare la determinazione assunta in quanto non ancorata a circostanze di fatto la cui rilevanza sia tale da incidere sulla variazione della destinazione dell’area e sulla sua (diversa) utilizzazione a fini produttivi, il tutto in contraddizione con le risultanze conclusive della Conferenza dei servizi appositamente svoltasi in sede di istruttoria procedimentale.

Rimane da verificare la volizione di carattere squisitamente politico- discrezionale manifestata dal civico consesso con la delibera n.21/2012 e reiterata con la successiva delibera n. 18/2013.

Sul punto non può non soccorrere quel preciso orientamento giurisprudenziale, pienamente condiviso dal Collegio secondo il quale una volta che in sede progettuale l’interessato osservi tutte le prescrizioni dei piani urbanistici di riferimento (come nella specie è accaduto) l’esercizio della discrezionalità che residua in capo all’Amministrazione, anche a voler ritenere ammissibile per una variante semplificata l’esercizio di un potere di “politica urbanistica” deve essere sostenuta da una specifica e congrua motivazione che dia conto della regola di indirizzo individuata per il caso concreto (cfr Cons. Stato Sez. VI 29/5/2006 n. 3243) e nella specie la motivazione addotta non reca minimamente le caratteristiche ontologiche indispensabilmente richieste.

Parte appellante infine, con il quinto ed ultimo motivo di appello nega che la deliberazione n.18/2013 sia una mera reiterazione di quella precedentemente assunta. All’uopo è sufficiente procedere alla lettura della parte narrativa dell’atto per ultimo adottato per rendersi conto del pedissequo recepimento delle osservazioni e conclusioni in precedenza assunte dal civico consesso con la delibera n.21/2012.

Conclusivamente l’appello in quanto infondato, va respinto e ogni altro elemento d’impugnazione ivi adombrato deve ritenersi non rilevante e comunque non idoneo a far mutare le prese conclusioni.

Sono peraltro salvi, come già disposto nella decisione appellata, gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione.

Sussistono peraltro giusti motivi, tenuto conto della peculiarità della vicenda all’esame, per compensare tra le parti le spese e competenze del presente grado del giudizio.

 

P.Q.M.

 

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa tra le parti le spese e competenze del presente grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2015 con l’intervento dei magistrati:

Riccardo Virgilio – Presidente

Nicola Russo – Consigliere

Fabio Taormina – Consigliere

Raffaele Potenza – Consigliere

Andrea Migliozzi – Consigliere, Estensore

Depositata in Segreteria il 31 marzo 2015

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