Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 30 marzo 2015, n. 1650. In capo alla P.A. vige l’obbligo di reprimere, in qualsiasi momento, l’esecuzione di opere abusive, eseguite senza titolo, che hanno carattere di illecito permanente, corrispondendo alle stesse, sul piano urbanistico-edilizio, un’esigenza di rimessa in pristino, da far valere nei confronti del proprietario, fatte salve le eventuali azioni di rivalsa nei confronti degli esecutori materiali delle opere abusive, sulla base dei rapporti interni intercorsi. Inoltre, sia l’acquisizione gratuita del bene e dell’area di sedime, sia le sanzioni pecuniarie, previste in caso di inottemperanza all’ordine di demolizione, possono lasciare indenne il proprietario, che sia rimasto estraneo all’esecuzione delle opere prive di titolo abilitativo e che non abbia la disponibilità delle stesse, ferma restando, tuttavia, una presunzione di corresponsabilità a carico del medesimo. Il proprietario, infatti, nel rispetto dei doveri di diligente amministrazione, correttezza e vigilanza nella gestione dei beni immobiliari, di cui abbia la titolarità, è tenuto ad adoperarsi, con i mezzi previsti dall’ordinamento, per impedire la realizzazione di abusi edilizi, o per agevolarne la rimozione, soprattutto dopo essere stato preavvertito, dell’avvio del procedimento sanzionatorio

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Palazzo-Spada

Consiglio di Stato

sezione VI

sentenza 30 marzo 2015, n. 1650

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL CONSIGLIO DI STATO

IN SEDE GIURISDIZIONALE

SEZIONE SESTA

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.

sul ricorso numero di registro generale 10249 del 2014, proposto dai signori Fr.Ca. ed altri, rappresentati e difesi dall’avv. Ma.Lu., con domicilio eletto presso lo stesso in Roma, (…);

contro

Roma Capitale, rappresentata e difesa dall’avv. Cr.Mo. dell’Avvocatura comunale e presso gli uffici della medesima domiciliata in Roma, Via (…);

per la riforma della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA, SEZIONE I quater, n. 10311/2014, resa tra le parti, concernente irrogazione di sanzione pecuniaria per inottemperanza all’ordine di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2015 il Cons. Gabriella De Michele e uditi per le parti gli avvocati Lu. ed altri;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

 

FATTO e DIRITTO

 

Con sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sez. I quater, n. 10311/14 del 13 ottobre 2014 (che non risulta notificata) è stato respinto il ricorso proposto dai comproprietari di un terreno, su cui un soggetto usufruttuario aveva realizzato opere abusive, avverso il pagamento di una sanzione pecuniaria (€. 6.775,00), per accertata inottemperanza all’ordine di demolizione.

Nella citata sentenza si sottolineava la sussistenza di una presunzione di responsabilità a carico del proprietario, in caso di omessa dimostrazione – in sede procedimentale o giudiziale – di indisponibilità dell’immobile e di avvenuta attivazione, “con i mezzi previsti dall’ordinamento”, per l’eliminazione dell’abuso. Nel caso di specie, detta attivazione non risulterebbe comprovata in alcun modo, con conseguente sussistenza dei presupposti applicativi della sanzione pecuniaria, prevista dall’art. 15 della legge della Regione Lazio n. 15 del 2008.

Avverso la predetta sentenza è stato presentato l’atto di appello in esame (n. 249/14, notificato il 28 novembre 2014), in base ai seguenti motivi di gravame:

1) violazione o falsa applicazione dell’art. 15, comma 3, della legge regionale 11 agosto 2008, n. 15, che non riguarderebbe il proprietario non responsabile dell’abuso, per quanto riguarda sia l’acquisizione dell’area, sia la sanzione pecuniaria;

2) violazione dell’art. 6 della legge 24 novembre 1981, n. 689, che obbliga al pagamento di una somma “il proprietario della cosa che servì o fu destinata a commettere la violazione” o in sua vece, in solido, “l’usufruttuario”;

3) violazione dell’art. 117 della Costituzione, in relazione all’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, in quanto la legge regionale non avrebbe potuto aggiungere alla sanzione acquisitiva, prevista dalla legge statale, “una nuova sanzione di natura pecuniaria”.

Nello stesso provvedimento impugnato, d’altra parte, gli attuali appellanti sarebbero individuati non come responsabili dell’abuso, ma come proprietari, da non ritenere chiamati ad alcuna dimostrazione di indisponibilità del bene, in quanto tale indisponibilità sarebbe conseguenza naturale dell’esistenza di un rapporto di usufrutto.

Il Comune di Roma Capitale, costituitosi in giudizio, ribadiva la corretta applicazione della sanzione pecuniaria sia al responsabile dell’abuso che al proprietario, che non avesse mostrato alcuna attivazione per l’eliminazione dell’abuso stesso.

Premesso quanto sopra – e ravvisati i presupposti per emettere sentenza in forma semplificata, a norma dell’art. 60 cod. proc. amm., con rituale avviso alle parti – il Collegio ritiene che l’appello non possa trovare accoglimento: quanto sopra, anche a prescindere dai dubbi che potrebbero sussistere sulla procedibilità del gravame, essendo stato comunicato dall’Amministrazione comunale, con nota n. 88699 del 22 settembre 2014, l’avvenuto pagamento della sanzione pecuniaria di cui trattasi, da parte dell’usufruttuaria, in data 5 agosto 2014 (con eventuale permanenza di questioni, riferibili in via esclusiva ai rapporti interni fra le parti).

I principi generali da applicare alla vicenda controversa, in ogni caso, possono essere rinvenuti nell’art. 31, commi 2, 3 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia) e nell’art. 15, commi 1 e 3 della legge della Regione Lazio 11 agosto 2008, n. 15 (Vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia), che per quanto qui interessa hanno carattere di lex specialis rispetto all’art. 6 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (modifiche al sistema penale).

Le citate norme sanzionatorie si riferiscono, infatti, non all’” autore”, ma al “responsabile” dell’abuso, quest’ultimo inteso come esecutore materiale, ma anche come proprietario o come soggetto che abbia la disponibilità del bene, al momento dell’emissione della misura repressiva.

Sia la norma statale che quella regionale, infatti, indicano espressamente come destinatari della sanzione demolitoria, in forma non alternativa, sia il proprietario che il responsabile: la prima, imponendo testualmente detta sanzione “al proprietario e al responsabile dell’abuso”; la seconda, disponendo la notifica dell’ingiunzione “al responsabile dell’abuso nonché al proprietario, ove non coincidente con il primo”; le ulteriori misure (acquisizione gratuita e pagamento di una somma in caso di inottemperanza) non possono che riferirsi ai medesimi soggetti obbligati.

Quanto sopra risulta giustificato dall’obbligo per l’Amministrazione di reprimere in qualsiasi momento l’esecuzione di opere senza titolo, che hanno carattere di illecito permanente, a cui sul piano urbanistico-edilizio (non anche della responsabilità penale) corrisponde un’esigenza di rimessa in pristino, da far valere appunto nei confronti dei soggetti in precedenza indicati, fatte salve le eventuali azioni di rivalsa di questi ultimi, nei confronti degli esecutori materiali delle opere (ove diversi), sulla base dei rapporti interni intercorsi (cfr. anche, per il principio, Cons. St., sez. V, 8.6.1994, n. 614 e Consiglio Giust. Amm. Sic. 29.7.1992, n. 229).

Per pacifica giurisprudenza, inoltre, sia l’acquisizione gratuita del bene e dell’area di sedime, sia le sanzioni pecuniarie, previste in caso di inottemperanza all’ordine di demolizione, possono lasciare indenne il proprietario, che sia rimasto estraneo all’esecuzione delle opere prive di titolo abilitativo – e che non abbia la disponibilità delle stesse – ferma restando, tuttavia, una presunzione di corresponsabilità a carico del medesimo. Detto proprietario infatti – nel rispetto dei doveri di diligente amministrazione, correttezza e vigilanza nella gestione dei beni immobiliari, di cui abbia la titolarità – è tenuto ad adoperarsi, con i mezzi previsti dall’ordinamento, per impedire la realizzazione di abusi edilizi, o per agevolarne la rimozione, soprattutto dopo essere stato preavvertito, come nel caso di specie, dell’avvio del procedimento sanzionatorio (cfr. in tal senso, fra le tante, Cons. St., sez. V, 11 luglio 2014, n. 3565; Cons. St., sez. VI, 22 aprile 2014, n. 2027 e 4 luglio 2014, n. 3409).

Tale presunzione di corresponsabilità trova fondamento nell’art. 3 della citata legge n. 689 del 1981, in base al quale “nelle violazioni, in cui è applicabile una sanzione amministrativa, ciascuno è responsabile della propria azione od omissione, cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa”, da intendere come presunzione iuris tantum, a cui si connette l’onere della dimostrazione di avere agito senza colpa per qualunque soggetto che, in base alla legge, possa ritenersi responsabile, anche per mera omissione di controllo (cfr. in tal senso Cons. St., sez. VI, 29 marzo 2011, n. 1897, 19 aprile 2011, n. 2422, 21 giugno 2011, n. 3719 e 30 giugno 2011, n. 3895; Cons. St., sez. IV, 2 marzo 2012, n. 1203).

Le finalità di interesse pubblico di tutela del territorio, in altre parole, impongono al proprietario di beni immobiliari sia di non dare luogo a illegittime trasformazioni del territorio stesso, sia di attivarsi – ricorrendone i presupposti – per il ripristino della legalità violata: sull’Amministrazione, pertanto, grava soltanto l’onere di individuare sia i proprietari del bene, sia (ove non coincidenti con i primi) gli altri soggetti da ritenere responsabili (in quanto esecutori materiali dell’abuso o titolari di altri diritti per la detenzione dell’immobile interessato), con rituale comunicazione ai medesimi dell’avvio del procedimento sanzionatorio. Ciascuno dei soggetti coinvolti deve avere, poi, la possibilità non solo di dissociarsi dalla condotta illecita, ma anche di collaborare con l’Amministrazione, nei limiti consentiti dalla situazione di fatto e di diritto esistente, per agevolare la rimessa in pristino stato dei luoghi, solo in tal caso potendosi escludere ogni ipotesi di responsabilità nei confronti dell’Amministrazione stessa (fermi restando, in ogni caso, i già ricordati diritti di rivalsa, esercitabili nei rapporti interni).

In base alle argomentazioni svolte, i motivi di gravame prospettati non possono che ritenersi privi di fondamento.

Il primo, poiché riferito alla ricordata legge regionale n. 15 del 2008, che non può non trovare lettura conforme ai principi in precedenza indicati, tenuto conto, peraltro, della consistenza delle opere abusive: un capannone in pannelli di lamiera di m. 16.50 x 7, con altezza variabile da m. 3.30 a m. 3.60, adibito ad officina e due baracche in lamiera utilizzate come magazzini, difficilmente realizzabili a totale insaputa della proprietà, in ogni caso investita degli obblighi di vigilanza in precedenza indicati, anche in presenza di un soggetto titolare di usufrutto (non certo abilitato ad effettuare, contro la volontà dei proprietari, la rilevante trasformazione dei luoghi sopra descritta).

Non è contestato d’altra parte (con gli effetti, di cui all’art. 64, comma 2, cod. proc. amm.) che gli appellanti non abbiano posto in essere alcun intervento – nei limiti consentiti dall’ordinamento – per indurre o agevolare la rimessa in pristino stato dei luoghi, anche dopo essere stati destinatari di comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio.

Il secondo motivo di gravame, a sua volta, deve ritenersi infondato in quanto riferito ad una norma della legge n. 689 (art. 6), rispetto alla quale – come già in precedenza esposto – costituiscono lex specialis, in materia di abusi edilizi, l’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 e l’art. 15 della stessa legge regionale n. 15 del 2008, riferiti specificamente ai proprietari di immobili, interessati da opere abusive e non alle sanzioni amministrative in genere.

Il terzo ordine di censure, infine, non appare condivisibile, in quanto postula incostituzionalità della citata legge regionale, per avere imposto una sanzione pecuniaria, non ancora prevista dalla legge statale (che tale sanzione prevede ora nell’art. 31, comma 4 bis, nel testo introdotto con d.l. n. 133 del 12 settembre 2014). Anche prima dell’introduzione della norma da ultimo citata, deve comunque ritenersi che la Regione potesse – nel rispetto del principio di legalità, di cui all’art. 1 della citata legge n. 689 del 1981 – imporre la sanzione di cui trattasi con norma di rango primario, come nella fattispecie avvenuto, rientrando il governo del territorio, a norma dell’art. 117 della Costituzione, fra le materie oggetto di legislazione concorrente, per le quali spetta alle Regioni la potestà legislativa, nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale (principi, questi ultimi, che possono essere ricondotti al già citato art. 3 della medesima legge n. 689).

Per le ragioni esposte, in conclusione, il Collegio ritiene che l’appello debba essere respinto. Quanto alle spese giudiziali, tuttavia, ne appare equa la compensazione, tenuto conto della risalenza nel tempo degli interventi effettuati e delle peculiarità della vicenda controversa.

 

P.Q.M.

 

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in appello indicato in epigrafe.

Compensa le spese giudiziali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2015 con l’intervento dei magistrati:

Luciano Barra Caracciolo – Presidente

Roberto Giovagnoli – Consigliere

Claudio Contessa – Consigliere

Gabriella De Michele – Consigliere, Estensore

Giulio Castriota Scanderbeg – Consigliere

Depositata in Segreteria il 30 marzo 2015