Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 3 marzo 2015, n. 1034. L’accordo di programma costituisce atto di pianificazione e programmazione urbanistica volto alla riqualificazione di aree a mezzo di una disciplina sostanzialmente concordata tra i firmatari dell’atto stesso. Le convenzioni ad esso accessive costituiscono, invece, strumenti di attuazione, aventi carattere negoziale a valenza pubblicistica e sono quindi soggette alla disciplina di diritto pubblico degli accordi ex art. 11, L. n. 241 del 1990

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Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 3 marzo 2015, n. 1034. L’accordo di programma costituisce atto di pianificazione e programmazione urbanistica volto alla riqualificazione di aree a mezzo di una disciplina sostanzialmente concordata tra i firmatari dell’atto stesso. Le convenzioni ad esso accessive costituiscono, invece, strumenti di attuazione, aventi carattere negoziale a valenza pubblicistica e sono quindi soggette alla disciplina di diritto pubblico degli accordi ex art. 11, L. n. 241 del 1990

Palazzo-Spada

Consiglio di Stato

sezione IV

sentenza 3 marzo 2015, n. 1034

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL CONSIGLIO DI STATO

IN SEDE GIURISDIZIONALE

SEZIONE QUARTA

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9943 del 2011, proposto da:

Societa’ Immobiliare G. S.r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti En.Lu. ed altri, con domicilio eletto presso Lu.Fi.Studio Legale Lu. in Roma, Via (…);

contro

Comune di Pescara, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Pa.Di., con domicilio eletto presso Qu.D’A. in Roma, Via (…);

per la riforma

della sentenza del T.A.R. ABRUZZO – SEZ. STACCATA DI PESCARA: SEZIONE I n. 00471/2011, resa tra le parti, concernente convenzione edilizia.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Pescara;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2014 il Cons. Andrea Migliozzi e uditi per le parti gli avvocati En. ed altri;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO

 

La vicenda trae origine da un Accordo di programma afferente ad un Piano Integrato di Intervento stipulato tra la Società G. srl e il Comune di Pescara interessante un’area di proprietà della stessa Società, individuata nell’ex fornace Cetrullo di 71.925 mq di cui 43.769 mq ceduti al Comune con la previsione della realizzazione di opere private, di opere di urbanizzazione primaria e secondaria ed inoltre di un Centro Civico di quartiere e di una scuola elementare.

In particolare l’accordo prevedeva, tra l’altro, la realizzazione di una piazza pubblica compresa tra via di Sotto e la concentrazione volumetrica CV4 e di parcheggi sottostanti.

Con apposite convenzioni di cui agli atti notarili del 5 agosto 1997 e 6 marzo 2002, trascritte ai RR.II, veniva data attuazione all’Accordo di cui sopra con la regolamentazione dei rapporti tra le parti suindicati, con la cessione delle aree tra cui quella identificata al catasto terreni al foglio 28, particella 2291 per la quale il Programma Integrato di Interventi aveva previsto la realizzazione di una piazza e di parcheggi e la G. otteneva i titolo autorizzativi edilizi per la realizzazione dell’intervento de quo.

Successivamente la predetta Società conveniva il Comune di Pescara innanzi al Tribunale civile con la richiesta di rettifica degli atti pubblici sinora menzionati a mezzo di una sentenza costitutiva.- dichiarativa che riconoscesse in sostanza il diritto di piena proprietà del parcheggio sito al piano interrato della piazza pubblica, con il riconoscimento, in sostanza del diritto di piena proprietà del parcheggio sito al piano interrato sottostante la piazza pubblica.

Il Tribunale dichiarava il proprio difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo e G. riproponeva innanzi al TAR dell’Abruzzo sede di Pescara con apposito ricorso il contenuto dell’azione civile esperita allo scopo di ottenere.

l’annullamento della convenzione edilizia ed urbanistica del 1997, integrata nel 2002 nella parte in cui risulterebbe ceduto, in uno alla piazza pubblica di superficie anche il parcheggio sottostante con la sostituzione della cessione della piena proprietà relativamente al solo diritto di superficie sulla particella n.2291 rimanendo privato il sottostante parcheggio;

il risarcimento dei danni in ragione della mancata adesione del Comune di Pescara all’invito di rettifica della convenzione innanzi al notaio causativa di danni economici;

in subordine il riconoscimento dell’avvenuto arricchimento senza causa del Comune di Pescara a scapito della ricorrente in conseguenza della mancata rettifica della convenzione (artt. 2041-2042 codice civile).

L’adito Tribunale amministrativo con sentenza n. 471/2011 rigettava il ricorso con riferimento sia alla domanda principale, sia alla pretesa risarcitoria, che alla richiesta formulata in via subordinata.

La Società G. ha impugnato tale decisum, deducendo la illegittimità delle statuizioni ivi recate con riferimento ai tre punti di domanda già proposti in primo grado.

In particolare con il motivo sub I) viene dedotta la fondatezza della richiesta di annullamento e/o rettifica della convenzione con riferimento a vari aspetti così riassumibili:

erroneità della sentenza in relazione alla destinazione del parcheggio; 1a) erroneità della sentenza alla luce del dato letterale della convenzione; 1b) erroneità della sentenza alla luce del confronto tra Convenzione, accordo di programma e concessione edilizia;

erroneità della sentenza in relazione alla natura del parcheggio;

erroneità della sentenza con riferimento al mancato riconoscimento dell’errore contenuto nella convenzione;

mancata prescrizione dell’azione di annullamento della convenzione de qua.

Quindi con il motivo sub II sono state affermate l’ammissibilità e fondatezza dell’azione di risarcimento danni e con il motivo sub III) l’ammissibilità e fondatezza dell’azione di arricchimento senza causa.

Si è costituito in giudizio per resistere l’intimato Comune di Pescara, che con successiva memoria ha contestato la fondatezza del proposto appello, rivendicando da un lato la piena proprietà della particella quale compendio immobiliare costituito dalla piazza e dai sottostanti parcheggi ed eccepito altresì la inammissibilità sia della pretesa risarcitoria avanzata sia dell’azione di arricchimento senza causa.

Anche parte appellante ha prodotto memoria ad ulteriore illustrazione della sua tesi difensiva.

All’udienza pubblica dell’11 dicembre 2014 la causa è stata introitata per la decisione.

 

DIRITTO

 

L’appello all’esame va respinto, rivelandosi l’impugnata sentenza meritevole di conferma con le integrazioni che di seguito si vanno esporre.

Ai fini di una esatta individuazione del petitum della controversia all’esame appare utile ricostruire in sintesi i termini fattuali della vicenda.

In relazione ad un terreno di proprietà dell’appellante Società ricadente nell’ area dell’ex fornace Cetrullo è intervenuto, nel 1996, un accordo di programma tra il Comune di Pescara e G., afferente ad un Piano Integrativo d’Intervento volto alla riqualificazione urbanistica dell’area, con la previsione, tra le opere a farsi e a cedersi al Comune, di “parcheggi pertinenziali alle abitazioni ed alle attività commerciali ivi compresi quelli previsti nella sottostante piazza pubblica” ubicati nella particella n.2291 (mq 5124).

Quindi hanno fatto seguito due convenzioni attuative del predetto accordo, la prima del 5/8/1997, la seconda del 6/3/2002, entrambe trascritte ai RR.II; infine è stata rilasciata per l’esecuzione dell’intervenuto de quo la concessione edilizia n.788/2002 in relazione al lotto CV4 in cui insiste la particela n. 2291.

Ciò detto, la suindicata Società ha proposto in prime cure e nella presente sede di giudizio un’azione volta ad ottenere che il giudice amministrativo provveda con sentenza costitutivo- dichiarativa alla rettifica degli accordi convenzionali di cui agli atti notarili del 1997 e del 2002 relativamente al trasferimento in proprietà al Comune dell’area di cui alla particella n.2291 su cui insiste la piazza pubblica, laddove la G. ritiene che i parcheggi sottostanti siano rimasti di proprietà privata e che solo per vizio del consenso in sede contrattuale è stato inteso fossero compresi nella cessione avvenuta in favore della parte pubblica.

Orbene, l’azione complessivamente attivata dalla predetta Società è da considerarsi inammissibile in relazione alla natura e contenuto degli atti le cui prescrizioni si intende mettere in discussione e avuto altresì riguardo al petitum concretamente fatto valere dalla G..

L’accordo di programma, per consolidata giurisprudenza, riveste la natura di atto di pianificazione programmazione urbanistica volto alla riqualificazione di aree a mezzo di una disciplina sostanzialmente concordata tra i firmatari dell’atto stesso (cfr Cons. Stato Sez. IV 22/5/2008 n. 2470).

Sempre secondo un ben noto orientamento giurisprudenziale le convenzioni accessive all’accordo costituiscono strumenti di attuazione, rivestono carattere negoziale a valenza pubblicistica (cfr Cons. Stato Sez. IV 19/2/2008 n. 535; idem 19/5/2003 n. 5152) e sono quindi soggette alla disciplina di diritto pubblico degli accordi ex art.11 della legge n.2412/90 (cfr Cons. Stato Sez. IV 13/1/2005 n. 222).

Detto ciò, parte appellante con i ricorsi di primo e secondo grado ha in concreto invocato la disapplicazione della convenzione accessoria, perché, a suo dire, in contrasto (o comunque di diverso contenuto per la parte che interessa) con l’accordo di programma che prevede la cessione di tutte le aree relative alla urbanizzazione primaria e secondaria di pertinenza comunale. Ma se così è, una siffatta pretesa fatta valere solo ora, senza la tempestiva impugnazione degli atti qualificativi degli interessi giuridicamente tutelabili insorti in capo alla medesima, si rivela improponibile sotto il profilo processuale e anche sotto quello di diritto sostanziale.

La vicenda all’esame va dunque inquadrata in un contesto regolamentare ben preciso, quello caratterizzato da una disciplina di carattere pubblicistico che vede a monte l’accordo di programma e via via la convenzione accessiva e, a valle, la concessione edilizia, quale titolo in cui vengono trasfuse le prescrizioni recate dalla convenzione. In questo ambito giuridico la Immobiliare G. risulta titolare unicamente di un interesse legittimo alla regolarità degli atti di pianificazione territoriale a vario titolo e livello intervenuti nella fattispecie; il che se da un lato non disattende la legittimazione ad agire, dall’altro lato delimita inequivocabilmente le modalità e i tempi di contestazione giudiziale delle prescrizioni recate in detti atti, ritenute lesive degli interessi della stessa Immobiliare G..

Il che sta a significare che la Società avrebbe dovuto tempestivamente impugnare gli atti in questione in parte qua, per arrestarne l’effetto concretamente lesivo, non essendo concepibile accertare a notevole distanza di tempo effetti disapplicativi di atti e provvedimenti contestabili innanzi al giudice amministrativo (cfr Cons. Stato Sez. IV 10/2/2010 n.1477) e ciò anche con specifico riferimento alle obbligazioni derivanti dalla convenzione che una volta trascritta ha conferito efficacia reale agli impegni assunti dal soggetto attuatore.

La Società appellante non ha nei tempi decadenziali impugnato l’accordo, né la convenzione accessiva e neppure il titolo edilizio, sicché è preclusa alla medesima far valere vizi del consenso reso in atti a valenza pubblicistica a distanza di oltre dieci anni dalla loro adozione.

L’actio attivata dalla suindicata Società davanti al Tar nel 2011 e qui riproposta con l’appello in rassegna si appalesa improponibile e il ricorso di primo grado deve considerasi inammissibile.

Al di là dei profili di carattere preclusivo sotto il profilo processuale sopra evidenziati, di per sè assorbenti di ogni altra questione, vale altresì rilevare, quanto al punto nodale del merito della causa, rappresentato dalla verifica dell’esistenza o meno di un vizio del consenso nella convenzione relativamente alla cessione dell’area di cui alla particella n.2291, che la quaestio iuris sollevata va definita in senso sfavorevole all’appellante, a conferma della esattezza delle osservazioni e conclusioni del primo giudice ove si consideri che:

la trascrizione della convenzione del 1997 indica come ceduta al Comune l’intera area contrassegnata dalla particella catastale in rilievo, senza alcuna limitazione superficiaria o di altro diritto reale di godimento;

la proprietà superficiaria (art. 952 codice civile) deve essere espressamente voluta e quindi fatta oggetto di specifica manifestazione negoziale, il che nella specie non è rilevabile da nessuna parte;

i parcheggi posti nella parte interrata della piazza pubblica accedono naturalmente alla natura pubblica della piazza e sono stati all’uopo computati;

il preteso errore denunciato quale causa invalidante della convenzione in parte qua non è essenziale né definito e neppure conoscibile dall’altro contraente.

Parimenti inammissibile si rivela la domanda risarcitoria formulata dall’appellante, posto che dal punto di vista sostanziale non è dato ravvisare nel caso all’esame un comportamento della P.A. violativo di regole di condotta suscettibile di danni risarcibili secondo lo schema della responsabilità aquiliana di cui all’art. 2043 codice civile.

Altresì inammissibile per l’assenza dei presupposti di fatto e di diritto si rivela l’azione di arricchimento sine causa fatta pure valere dall’appellante, atteso che l’atto pubblico stipulato e trascritto rappresenta titolo valido e giustificativo della proprietà comunale dei parcheggi siti al di sotto della piazza.

In forza delle suestese considerazioni l’appello va respinto, dovendosi pervenire, sia pure sulla base di una motivazione parzialmente diversa da quella resa dal primo giudice, alla conferma dell’impugnata sentenza

Le spese e competenze del presente grado del giudizio seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.

 

P.Q.M.

 

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

Definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto,

lo Rigetta

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese e competenze del presente grado del giudizio che si liquidano complessivamente in euro 10.000,00 (diecimila //00) oltre IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2014 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Numerico – Presidente

Nicola Russo – Consigliere

Diego Sabatino – Consigliere

Raffaele Potenza – Consigliere

Andrea Migliozzi – Consigliere, Estensore

Depositata in Segreteria il 3 marzo 2015

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