Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 26 febbraio 2015, n. 962. Le scelte compiute dall’Amministrazione in sede di variante sono espressione dell’ampia discrezionalità tecnica di cui essa dispone in materia e dalla quale discende la loro sindacabilità solo nei ristretti limiti costituiti dalla manifesta illogicità arbitrarietà ed evidente travisamento dei fatti

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Palazzo-Spada

Consiglio di Stato

sezione IV

sentenza 26 febbraio 2015, n. 962

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL CONSIGLIO DI STATO
IN SEDE GIURISDIZIONALE
SEZIONE QUARTA
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4069 del 2009, proposto da:
Ri.Pa., rappresentato e difeso dagli avv. Ro.De., Ga.Pa., con domicilio eletto presso Ga.Pa. in Roma, viale (…);
contro
Comune di Campitello di Fassa, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avv. Pa.St.Ri. ed altri, con domicilio eletto presso Paolo Stella Richter in Roma, viale (…);
Provincia Autonoma di Trento, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Gi.Va., con domicilio eletto presso Gi.Va. in Roma, viale (…);
per la riforma
della sentenza del T.R.G.A. – DELLA PROVINCIA DI TRENTO n. 00220/2008, resa tra le parti, concernente variante al piano regolatore generale.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Provincia Autonoma di Trento;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 1 luglio 2014 il Cons. Nicola Russo e uditi per le parti gli avvocati Pa. ed altri;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO

 
Con la sentenza in epigrafe appellata il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino – Alto Adige, sede di Trento, ha respinto il ricorso n. 178/2009 proposto dalla Sig.ra Pa.Ri. volto ad avversare, chiedendone l’annullamento, la deliberazione del Consiglio comunale di Campitello di Fassa del 16 settembre 2004, n. 17, avente ad oggetto l’adozione della prima variante al p.r.g., la deliberazione del Consiglio comunale di Campitello di Fassa del 21 marzo 2005, n. 8, avente ad oggetto l’adozione definitiva della prima variante al p.r.g., la deliberazione della Giunta provinciale di Trento del 11 maggio 2007, n. 972, di approvazione con modifiche della variante al p.r.g. del Comune di Campitello di Fassa, pubblicata sul Bollettino ufficiale della regione Trentino Alto Adige n. 21/I-II del 22 maggio 2007.
Con il succitato ricorso la signora Pa.Ri., proprietaria di numerose particelle fondiarie situate all’ingresso del centro abitato di Campitello di Fassa e corrispondenti ad una vasta area prativa (p.f. xxx) ubicate a monte e una parte (p.f. xxx) a valle della strada statale ha impugnato le deliberazioni del Consiglio comunale di prima e di seconda adozione di una variante al piano regolatore generale, nonché la deliberazione della Giunta provinciale di approvazione di detta variante, che ha modificato la destinazione urbanistica delle aree in questione.
Con la prima variante, DGC n. 17 del 16 settembre 2004, per il tramite del piano di lottizzazione n. 4 “Col de Lin”, che interessa il terreno della ricorrente, è stata prevista la possibilità di costruire un edificio con una volumetria massima fuori terra di mc. 1.500 costituito da due corpi, uno destinato a centro servizi per l’attività sportiva (bar, ristorante, depositi e magazzini legati a tali attività), l’altro da cedere gratuitamente al Comune; quanto alla parte interrata, destinata alla realizzazione di locali pubblici e di un garage/deposito mezzi, da cedere al Comune a titolo di oneri di urbanizzazione primaria.
Esaminate ed in parte rigettate le osservazioni alla suddetta variante, tra le quali anche quella relativa alla Sig.ra Ri. che chiedeva la disponibilità edificatoria di mc. 2000 sulle aree di sua proprietà, l’adozione definitiva della variante è stata quindi deliberata con la successiva DGC n. 8 del 21 marzo 2005.
Prima dell’approvazione della variante il Servizio Opere stradali della Provincia ha segnalato al Servizio Urbanistica l’avvio di una procedura di valutazione di impatto ambientale per il nuovo collegamento stradale, rilevando che, al fine di tutelare i nuovi punti di accesso, era necessario “introdurre … una fascia di tutela a livello dell’abitato di… Campitello e che tale fascia deve essere tale da consentire la realizzazione di una rotatoria per l‘accesso in galleria sul versante posto in sinistra orografica del torrente Avisio”.
Sulla base di tale precisa richiesta l’Amministrazione comunale ha adeguato le previsioni cartografiche della variante ancora in itinere; la Giunta provinciale di Trento con il provvedimento n. 972 di data 11 maggio 2007 ha quindi approvato la detta variante che, a seguito della pubblicazione nel Bollettino ufficiale della Regione, è entrata in vigore in data 23 maggio 2007.
Col predetto ricorso, pertanto, la Sig.ra Ri., ha adito il nominato TAR, chiedendo l’annullamento in parte qua, delle delibere di adozione e di approvazione della prima variante al piano regolatore, deducendo i seguenti motivi di diritto a sostegno del ricorso:
1) “violazione di legge ed eccesso di potere per carenza ed erroneità della motivazione e dei presupposti e travisamento della realtà; violazione di legge per violazione degli articoli 53 e 54 della legge provinciale 5 settembre 1991, n. 22 ed eccesso di potere per sviamento”.
Col primo punto, la ricorrente ha contestato che il piano di lottizzazione riferito alle sue proprietà sia stato introdotto ex novo nella variante al piano regolatore, non trovando in precedenza alcun richiamo, nemmeno implicito, nelle schede normative. Inoltre l’utilizzo di tale strumento di pianificazione urbanistica sarebbe del tutto improprio ed immotivato e avrebbe come unico scopo l’acquisizione gratuita di locali a favore dell’Amministrazione comunale;
2) “violazione del principio di proporzionalità; eccesso di potere per disparità di trattamento ed ingiustizia grave e manifesta”.
Col secondo motivo si contesta che non vi sarebbe un rapporto di proporzionalità tra l’entità delle volumetrie assentite con la nuova lottizzazione e il contestuale obbligo di cessione gratuita al Comune di un terzo del volume realizzando. Tale previsione costituirebbe un onere aggiuntivo oggettivamente abnorme, oltre che presentarsi ingiusto rispetto alla disciplina prevista dal Comune per gli altri piani di lottizzazione per i quali la cessione di porzioni di edifici sarebbe prevista in misura minore e come corrispettivo parziale degli oneri di concessione;
3) “eccesso di potere per irragionevolezza ed illogicità manifeste, nonché per contraddittorietà”.
Col terzo motivo si afferma che i parametri edificatori previsti per la nuova struttura sarebbero insufficienti a garantire la realizzazione di un complesso dimensionato alle esigenze della zona;
4) “eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza manifeste”.
Con il quarto motivo si censura la previsione della rotonda stradale introdotta dalla Giunta provinciale in sede di approvazione della variante; la ricorrente rappresenta l’illogicità ed irragionevolezza della scelta di sostituire tale struttura viabilistica al parcheggio, il quale avrebbe potuto servire la realizzanda struttura sulla frontistante area;
5) “eccesso di potere per illogicità ed irragionevolezza manifeste; violazione di legge per carenza di motivazione; violazione del principio di proporzionalità e ingiustizia grave e manifesta”.
Da ultimo col quinto motivo di ricorso si fa riferimento alla circostanza che le modifiche apportate dalla variante al piano regolatore previgente sarebbero gravemente lesive dei diritti della ricorrente, in quanto sarebbe stato ridotto il potenziale edificatorio ed eliminata la possibilità di sfruttare parte dei terreni come parcheggio pubblico.
Con la sentenza impugnata il Tribunale amministrativo trentino ha respinto il ricorso dando riscontro, punto per punto ed in maniera assai particolareggiata, alle doglianze della ricorrente e sostenendo, in sintesi:
– quanto al precedente punto sub 1), il Giudice di prime cure, una volta ricostruito il complesso procedimento che ha portato all’approvazione delle varianti al piano regolatore del Comune di Campitello, essendo investito della questione relativa all se, in base all’articolo 38 delle previgenti norme di attuazione, fosse o meno possibile la realizzazione sull’area di proprietà della Sig.ra Ri. di una volumetria fino ad un massimo di 2.000 mc., ha stabilito che ” dalla piana lettura della citata disposizione, rettamente poteva e doveva escludersi ogni possibilità di realizzare una “struttura polifunzionale” di 2.000 mc quale preteso “miglioramento e ampliamento” dell’esistente manufatto adibito a biglietteria ed a punto di partenza di un piccolo skilift adibito a campo scuola. Non rileva, infatti, al riguardo il fatto che lo skilift e l’annesso campo scuola di sci possano o meno costituire un’attrezzatura sportiva, poiché gli “interventi di miglioramento e di ampliamento delle strutture esistenti” soggiacciono al divieto di realizzare un organismo nuovo e diverso dal precedente; tale sarebbe stato, infatti, lo scontato risultato ove la costruzione utilizzata come stazione di partenza del visto skilift, avente un volume di circa 50 me., avesse potuto essere sfruttata per realizzare sull’area in questione un centro polifunzionale di 2000 me., dotato di bar, ristorante, kinderland ed ogni occorrente, ulteriore accessorio “;
– quanto al punto sub 2) il Tar, nel rigettare il ricorso stabilisce che: ” il principio di proporzionalità abbia trovato meditata applicazione alla luce delle seguenti circostanze: 1) l’area di proprietà dell’istante precedentemente all’introdotta variante al piano regolatore non presentava alcuna concreta possibilità di utilizzazione; 2) la stessa area, data la sua collocazione privilegiata “all’ingresso dell’abitato di Campitello” non poteva non essere assoggettata ad una congrua disciplina sul piano urbanistico ed edilizio; 3) l’Amministrazione comunale doveva, a tal fine, reperire “locali e sale ad uso pubblico” a servizio dell’esistente skilift e dell’annesso campo scuola, il che avrebbe tradizionalmente potuto aver seguito tramite una corrispondente destinazione ad impianto pubblico ed alla successiva instaurazione di una procedura di trasferimento coattivo. Da una parte, pertanto, non si configura alcuna disparità di trattamento in danno della deducente con riferimento alla diversa disciplina di altri tre piani di lottizzazione, che hanno, infatti, per oggetto la realizzazione di edifici per l’edilizia residenziale e per attività commerciali/direzionali del tutto insuscettibili di essere assimilati alle ben differenziate previsioni della vista variante”;
– quanto ai punti subb 3), 4) e 5), ritenuti assorbiti dalle conclusioni di cui sopra, i primi giudici stabiliscono che: ” emerge de plano dalla ricostruzione della complessa vicenda che la rotatoria contestata con l’atto introduttivo è dunque del tutto funzionale alla nuova viabilità come prevista nel Piano urbanistico provinciale e che pertanto l’impugnata variante è per questo aspetto esente dai dedotti vizi di illogicità e irragionevolezza “.
Di qui l’appello interposto innanzi a questo Consiglio di Stato dalla Sig.ra Ri., ricorrente in prime cure, ed affidato ai motivi trattati nel prosieguo della presente pronunzia.
Si è costituita in giudizio la Provincia autonoma di Trento, resistendo al ricorso ed articolando le proprie difese.
Le parti costituite hanno precisato in sede di memorie e repliche le proprie tesi e, alla pubblica udienza dell’1 luglio 2014, l’appello è stato trattenuto in decisione.
 

DIRITTO

 
1. – L’appello non è fondato e va rigettato in base alle seguenti considerazioni.
2. – Come ripercorso nella parte narrativa del fatto, nonché come sottolineato dal primo giudice, l’odierna appellante, prima ancora che venissero adottate varianti al p.r.g., aveva: “richiesto ancora il 25.11.2002 un parere preventivo all’Amministrazione comunale, prospettando l’ipotesi di costruire su detta area un edificio da adibire a servizi. Con nota di risposta datata 22.1.2003 il Sindaco l’aveva peraltro informata del parere negativo espresso dalla Commissione edilizia per contrasto con il comma 3 dell’articolo 38 delle norme di attuazione, che disciplinava nel precedente strumento urbanistico le “zone attrezzate a parco, gioco e sport”, prevedendo che “nelle attrezzature esistenti” fossero possibili interventi di miglioramento e di ampliamento “delle attuali strutture” fino ad “una volumetria massima di me. 2.000”. In disparte restando che, avverso detta statuizione, l’istante non ha proposto alcun ricorso…” (cfr. sentenza impugnata).
Tuttavia il Collegio, preso atto che nessun ricorso è stato presentato nei confronti di tale provvedimento di diniego, deve, inoltre, rilevare che nel caso che qui ci occupa non si sta discutendo del diniego di un permesso di costruire o di un diniego preventivo espresso da una Commissione edilizia, ma è oggetto dell’odierna impugnativa la contestazione attinente alle scelte dell’Amministrazione di adottare delle varianti al P.R.G. che incidono sui lotti di terreno di cui è proprietaria la Sig.ra Ri.
E’ principio oramai pacifico che le scelte pianificatorie dell’Amministrazione sono di difficile censurabilità, stante il carattere di ampia discrezionalità affidato alle stesse. E il primo giudice riferisce appunto che: “…il Collegio ha ben presente che per giurisprudenza costante (ex plurimis Cons. Stato, sez. IV, 27 dicembre 2007, n. 6686) le scelte compiute dall’Amministrazione in sede di variante sono espressione dell’ampia discrezionalità tecnica di cui essa dispone in materia e dalla quale discende la loro sindacabilità solo nei ristretti limiti costituiti dalla manifesta illogicità arbitrarietà ed evidente travisamento dei fatti…”.
2.1. – Stanti le considerazioni di cui sopra il Collegio condivide pienamente le scelte operate dal primo Giudice nel censurare l’interpretazione estensiva e poco aderente al dato letterale che compie l’appellante nei propri scritti.
Pur dissentendo con la difesa della Provincia autonoma di Trento, relativamente alla non configurabilità del locale adibito a biglietteria e ricovero attrezzi (circa 50 mq) quale volume edilizio essendo quest’ultimo un “impianto tecnico”, il Collegio, pur non escludendo che ci si trovi di fronte ad una “attrezzatura sportiva”, così come stabilito dal tenore letterale dell’art. 38 del prg del 2002, ritiene che il preteso ampliamento (peraltro a stretto rigore mai richiesto) non possa di certo andarsi a configurare con una “struttura polifunzionale” di 2.000 mc.
Pur essendo, invero, l’impianto di risalita, l’annesso campo scii e la biglietteria “delle attrezzature sportive esistenti” ai sensi del cit. art. 38, permane il divieto di costruire ex novo strutture che non si attagliano col tenore della norma citata, tesa a favorire “interventi di miglioramento e di ampliamento delle strutture esistenti” e non il mutamento del territorio e del “delicato contesto ambientale” con un centro polifunzionale di 2000 mc. dotato di bar, ristorante, kinderland ed ogni occorrente ulteriore accessorio.
Né sul punto può obiettarsi che siano intervenuti accordi di diritto privato, stante la loro impossibilità di spiegare effetti sulle scelte dell’amministrazione nel pianificare il territorio.
3. – Quanto innanzi sarebbe di per sé sufficiente a respingere il ricorso di appello, stante che per le restanti doglianze ci si trova in presenza della mera ritrascrizione e riproposizione, pressoché pedissequa, delle doglianze proposte col ricorso di primo grado.
Tuttavia, il Collegio ritiene, sinteticamente, di dover confutare le residue doglianze di cui all’appello in esame.
Occorre sin da subito evidenziare che, essendo intervenute delle varianti al P.R.G., con conseguente mutamento della destinazione urbanistica impressa alle aree di proprietà della Sig.ra Ri., la stessa, tuttavia, risulta notevolmente favorita dalle stesse.
Il fatto che le varianti hanno comportato un accrescimento della capacità edificatoria sulle aree de quibus è indiscusso, e ciò sia nel caso si intendesse leggere restrittivamente il “vecchio” art. 38 (ovvero non si riconoscesse alcuna capacità edificatoria sulle aree dell’appellante – in tal senso la pronuncia di prime cure), sia qualora si intendesse abbracciare una visione più allargata e favorevole del più volte citato articolo e confrontando quest’ultimo con le attuali previsioni contenute nel P.R.G. post varianti; infatti, qualora si concepisse che in precedenza fosse riconosciuta alla Sig.ra Ri. la capacità di ampliare le strutture sportive preesistenti (ovviamente, trattandosi di ampliamento, non potrebbe configurarsi l’edificazione di bar, punti di ristoro o interventi che non fossero comunque aderenti al carattere sportivo della struttura), ora, in presenza delle citate varianti, l’intervento edificatorio – pur essendo meno esteso in misura volumetrica (1500 mc rispetto ai 2000 mc precedenti) e pur essendo inoltre quest’ultimo soggetto ad una ulteriore decurtazione tramite la cessione gratuita al Comune di circa un terzo della volumetria realizzabile, oltre agli oneri di urbanizzazione primaria con le relative cessioni – darebbe comunque la possibilità alla Sig.ra Ri. di realizzare, previa stipula di apposita convenzione col Comune, due corpi di superficie ciascuno di 300 mq (con altezza dell’edificio di ml 5,5), da destinare a centro servizi “servente” l’attività sportiva, anche con bar e punti di ristoro.
Appare, invece, evidente che tale facoltà, in precedenza, non fosse affatto riconosciuta all’attuale appellante.
3.1. – Tanto premesso, non può però di certo parlarsi di disparità di trattamento con i restanti PdL, così come intende fare l’appellante nel punto sub. II.2, posto che, oltre a rientrare nella discrezionalità della PA le scelte relative alla utilizzabilità del territorio, non va dimenticato che mentre per i primi tre PdL siamo in presenza di ambiti residenziali, per il quarto piano di lottizzazione, oggetto del presente giudizio, l’Amministrazione ha inteso imprimere una destinazione edificatoria ad una porzione di “tessuto” comunale che prima ne era pressoché priva, se non fortemente limitata.
Il “sacrificio” del privato appare controbilanciato dal vantaggio edificatorio, in precedenza assente; tali equilibri, del resto, appaiono attuativi dei principi posti alla base della perequazione urbanistica, in virtù della quale l’Amministrazione entra nella disponibilità di manufatti da mettere a disposizione della popolazione senza dover attingere ai propri poteri ablatori per l’acquisizione di aree con conseguente esborso di importanti risorse ai fini realizzativi.
V’è inoltre da aggiungere che non può essere opposto all’Amministrazione che la superficie al netto che residua in capo alla Sig.ra Ri. non è sufficiente alla realizzazione di “una struttura idonea ad assolvere le funzioni previste” (cfr punto sub. II. 3 del ricorso in appello), posto che il delicato contesto urbano e il delicato equilibrio ambientale su cui va ad inserirsi il PdL n. 4 è tale consentire esclusivamente una struttura di modeste dimensioni che vada ad integrarsi con l’habitat circostante, sottoposto a tutela paesaggistica.
4. – Da ultimo, il Collegio deve esaminare la censura sub. II.4. dell’appello, con la quale si contesta la localizzazione di una rotonda stradale sul terreno situato a valle della strada di ingresso all’abitato di Campitello, che si sovrappone all’esistente parcheggio.
Invero, su detta porzione fondiaria l’appellante intendeva realizzare un parcheggio privato “servente” la struttura a monte, sempre di sua proprietà.
Posto che non si è tenuto conto, nella prospettazione della presente doglianza, degli standard di parcheggio previsti dal PdL, che come tali non sono suscettibili di deroghe essendo assoggettati ai parametri previsti dalla Legge Provinciale urbanistica, in realtà anche in questo caso ci troviamo di fronte ad una scelta ben ponderata delle Amministrazioni procedenti (Comune e Provincia) nel bilanciamento degli interessi del territorio; infatti, la rotatoria è il frutto di un contemperamento tra le previsioni comunali (atte da principio a realizzare una circonvallazione) e le esigenze della Provincia.
Quest’ultima, all’esito di una procedura di V.I.A. per il nuovo collegamento stradale tra Fontanazzo e Canazei, prospettava la necessità di inserire una fascia di rispetto per tutelare i punti di accesso su detto tracciato attraverso la realizzazione di una rotatoria.
Spiegate, quindi, le scelte operate dalle Amministrazioni ben si comprende come queste siano state incentrate sul rispetto e la valorizzazione del territorio in ossequio ai principi di contemperamento degli interessi privati.
5. – In conclusione, l’appello deve essere respinto, con conseguente conferma della sentenza impugnata.
6. – Sussistono, tuttavia, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione fra le parti delle spese processuali del doppio grado di giudizio, stante la complessità della vicenda e delle questioni trattate.
 

P.Q.M.

 
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 luglio 2014 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Numerico – Presidente
Nicola Russo – Consigliere, Estensore
Michele Corradino – Consigliere
Diego Sabatino – Consigliere
Andrea Migliozzi – Consigliere
Depositata in Segreteria il 26 febbraio 2015