Consiglio di Stato

Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 10 febbraio 2015, n. 714. In materia di accesso della parte datoriale alle dichiarazioni rese dai lavoratori in occasione di ispezioni eseguite presso il luogo di lavoro, ai fini del corretto bilanciamento tra i diritti contrapposti, entrambi costituzionalmente garantiti, alla tutela degli interessi giuridici ed alla riservatezza dei lavoratori e delle dichiarazioni da loro rese in sede ispettiva, il diritto di difesa, per quanto privilegiato in ragione della previsione di cui all’art. 24, comma 7, L. n. 241 del 1990, deve essere contemperato con la tutela di altri diritti, tra cui quello alla riservatezza, anche dei lavoratori che hanno reso dichiarazioni in sede ispettiva (art. 2, comma 1, lett. c), D.M. n. 757 del 1994). Ciò allo scopo di prevenire eventuali ritorsioni o indebite pressioni da parte delle società datrici di lavoro o di quelle obbligate in solido con le medesime e per preservare, in tal modo, l’interesse generale ad un compiuto controllo della regolare gestione dei rapporti di lavoro. In via generale, pertanto, deve attribuirsi tutela prevalente alla necessità di riservatezza delle suddette dichiarazioni contenenti dati sensibili, la cui divulgazione potrebbe comportare azioni discriminatorie o indebite pressioni nei confronti dei lavoratori, i quali devono essere posti in grado di collaborare con le autorità amministrative e giudiziarie, nonché di presentare esposti e denunce, senza temere negative conseguenze nell’ambiente di lavoro in cui vivono

Palazzo-Spada

Consiglio di Stato

sezione VI

sentenza 10 febbraio 2015, n. 714

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL CONSIGLIO DI STATO

IN SEDE GIURISDIZIONALE

SEZIONE SESTA

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6240 del 2014, proposto dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali in persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato con domicilio eletto in Roma, Via (…)

contro

Ma.Ca.;

nei confronti di

Autorità Portuale di Brindisi;

per la riforma

della sentenza del TAR Puglia-Lecce, n. 955 del 14 aprile 2014, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2014 il Cons. Carlo Mosca. Nessuna delle parti e’ presente.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’attuale parte appellante e originaria ricorrente si rivolgeva al TAR Puglia per l’annullamento del provvedimento prot. n. 29248 del 31 ottobre 2013, con cui il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali – Direzione Territoriale del Lavoro di Brindisi negava l’accesso ai documenti amministrativi e l’estrazione di copia dei verbali ispettivi e delle deposizioni dei dipendenti escussi dagli ispettori del lavoro, nonché degli atti e dei documenti concernenti la sua posizione lavorativa presso l’Autorità portuale di Brindisi, provvedimento laddove veniva affermato che, riguardo all’accesso citato, trovava applicazione il decreto ministeriale n. 757 del 4 novembre 1994 per quanto applicabile e che pertanto non fosse possibile avere accesso, ai sensi dell’articolo 2, comma c) del predetto decreto, alle deposizioni rese dai dipendenti interpellati.

In effetti, la parte appellata aveva richiesto copia dei citati verbali ispettivi e degli atti e documenti sulla sua posizione lavorativa, avendo instaurato un contenzioso con la predetta Autorità portuale di Brindisi mirato al riconoscimento dell’esistenza di un rapporto di lavoro subordinato con la medesima Autorità, la quale eccepiva, con l’atto impugnato, che le disposizioni regolamentari di cui al citato decreto non consentivano l’accesso alle deposizioni dei lavoratori, onde evitare effetti pregiudizievoli ai medesimi dichiaranti. La stessa Direzione territoriale del Lavoro rappresentava, nella circostanza, che era ancora pendente il ricorso proposto all’Autorità Portuale avverso il verbale di illecito amministrativo contestato dalla stessa Direzione, non avendo il Comitato Regionale per i rapporti di lavoro, ancora espresso parere al riguardo e non essendo ancora completato il relativo iter amministrativo di accertamento.

2. Con la sentenza impugnata, il giudice di primo grado accoglieva il ricorso affermando che:

a. l’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di garantire l’imparzialità e la trasparenza;

b. l’obbligo per la P.A. di assicurare l’accesso alla documentazione amministrativa attiene ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all’art. 117, comma 2 lettera m) della Costituzione;

c. ne consegue che il diniego all’accesso debba poggiare su motivi ostativi aventi carattere tassativo e stringente, senza interpretazioni analogiche di tipo ostruzionistico;

d. l’articolo 24, comma 7 della legge n. 241/90, stabilisce che comunque deve essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi, la cui conoscenza sia necessaria per curare e difendere i propri interessi giuridici;

e. pertanto, il bilanciamento degli opposti interessi potrà trovare un punto di equilibrio soddisfacente nell’impiego di tecniche di mascheramento dei nomi di coloro che abbiano reso dichiarazioni destinate a confluire in un procedimento amministrativo di natura contenziosa;

f. la pendenza di un ricorso interno all’Amministrazione non può rappresentare un ostacolo all’accesso che può essere esercitato nelle forme minime della visione dei documenti e dell’estrazione di copia del verbale;

g. il diniego è quindi illegittimo perché disattende i canoni di ragionevole esercizio dell’actio ad exhibendum.

3. Con l’appello in epigrafe, l’Amministrazione ha evidenziato che:

a. risulta particolarmente delicato il necessario bilanciamento tra il diritto costituzionalmente garantito alla tutela dei propri interessi giuridici, e quello alla riservatezza dei lavoratori e delle dichiarazioni da loro rese in sede ispettiva;

b. occorre distinguere, secondo la stessa giurisprudenza del Consiglio di Stato, tra diritto di accesso delle società istanti alle dichiarazioni rese da lavoratori direttamente impegnati presso la stessa società e diritto di accesso alle dichiarazioni di lavoratori di società diverse, poiché risulta più concreto il rischio di azioni discriminatorie o di pressioni nel primo caso, tali da giustificare un diniego di accesso rispetto alla seconda situazione in cui i lavoratori sono dipendenti da società diverse da quelle ispezionate;

c. in altre situazioni, il punto di equilibrio è stato trovato, richiedendo una valutazione caso per caso delle richieste di accesso, non ritenendo possibile affermare, in modo aprioristico, una recessività dell’interesse pubblico all’acquisizione di ogni possibile informazione rispetto al diritto di difesa;

d. nella più recente riflessione giurisprudenziale si è riconosciuta al lavoratore una tutela privilegiata alla riservatezza sulla base del divieto sancito per il datore di lavoro di effettuare indagini sulle opinioni dei lavoratori e su fatti non rilevanti ai fini della valutazione professionale;

e. è necessario cogliere la posizione di inferiorità contrattuale, economica e psicologica del lavoratore e quindi garantirgli di collaborare con le autorità senza essere esposto a ritorsioni nell’ambiente di lavoro; tuttavia, nel caso di specie, il diritto di difesa ritenuto recessivo rispetto alla tutela della riservatezza non riguarda il datore di lavoro, bensì un altro lavoratore della cui “debolezza” bisogna ugualmente tenere conto;

g. pur essendo stata eseguita la sentenza di primo grado nel senso che l’accesso è stato consentito, nella specifica situazione va però privilegiata l’efficienza della funzione ispettiva e la tutela della riservatezza del lavoratore che altrimenti potrebbe tenere un comportamento omertoso, sapendo che comunque le sue dichiarazioni potrebbero emergere per essere state acquisite da un altro lavoratore, al fine di utilizzarle contro il datore di lavoro;

h. viceversa, il lavoratore che abbia dato causa all’ispezione, come nell’ipotesi dell’attuale parte appellata, non perde la possibilità di chiamare a deporre, in altra sede giudiziale, i suoi colleghi;

i. la soluzione adottata dal primo giudice non appare corretta, perché nascondere i nomi dei dichiaranti non impedisce la loro identificazione, essendo comunque agevole risalire, in una ristretta sfera di persone sentite, a quelle che hanno dichiarato con la conseguenza di una probabile tendenza ad essere reticenti o generici.

DIRITTO

1. L’appello è fondato.

La più recente giurisprudenza di questa Sezione (sentenze n. 2555 del 20 maggio 2014 e n. 3128 del 24 febbraio 2014), modificando il proprio precedente orientamento, ha ritenuto, alla luce di un più maturo esame della questione relativa al corretto bilanciamento fra i contrapposti diritti entrambi costituzionalmente garantiti ( quello alla tutela degli interessi giuridici e quello alla riservatezza dei lavoratori e delle dichiarazioni da loro rese in sede ispettiva) che il diritto di difesa, per quanto privilegiato in ragione della previsione di cui all’articolo 24, comma 7, della legge n. 241/90, debba essere contemperato con la tutela di altri diritti tra cui quello alla riservatezza, anche dei lavoratori che hanno reso dichiarazioni in sede ispettiva (art. 2, comma 1, lett. c) D.M. 4 novembre 1994 n. 757).

Ciò allo scopo di prevenire eventuali ritorsioni o indebite pressioni da parte delle società datrici di lavoro o di quelle obbligate in solido con le medesime e per preservare, in tal modo, l’interesse generale ad un compiuto controllo della regolare gestione dei rapporti di lavoro.

Nel quadro giurisprudenziale esposto e da cui questo Collegio non intende discostarsi, è stata pertanto ritenuta, in via generale, prevalente la tutela alla necessità di riservatezza delle suddette dichiarazioni contenenti dati sensibili, la cui divulgazione potrebbe, come innanzi rilevato, comportare azioni discriminatorie o indebite pressioni nei confronti dei lavoratori, i quali devono essere posti in grado di collaborare con le autorità amministrative e giudiziarie, nonché di presentare esposti e denunce, senza temere negative conseguenze nell’ambiente di lavoro in cui vivono.

Tale tutela è sembrata quindi fondativa dell’intero sistema dei diritti fondamentali, ove la riservatezza riguardi coloro che risulterebbero ragionevolmente i più deboli nell’ambito del rapporto di lavoro, considerato peraltro che, anche in assenza dell’accesso alle dichiarazioni rese dai lavoratori, la tutela degli interessi giuridici vantati dalle predette società risulta comunque pienamente garantita dall’ordinamento.

Nè la questione è diversa, quando il diritto di difesa riguarda un altro lavoratore ugualmente in una posizione di debolezza rispetto al datore di lavoro. Ciò in quanto la compiuta conoscenza dei fatti e delle allegazioni contestate risulta, di norma, assicurata dal contenuto del verbale di accertamento relativo alle dichiarazioni dei lavoratori e che, comunque, vi è la possibilità di ottenere accertamenti istruttori in sede giudiziaria. Il che peraltro dimostra coma la documentazione a cui si richiede di accedere e che contiene dati sensibili, non risulti strettamente indispensabile, come del resto previsto dallo stesso articolo 24, comma 7 della legge n. 241/90, per curare o difendere i propri interessi giuridici.

Peraltro, il diritto di accesso non è stato configurato dal legislatore con carattere meramente strumentale rispetto alla difesa in giudizio, avendo un carattere autonomo, nel senso che il collegamento tra l’interesse giuridicamente rilevante del soggetto che richiede l’accesso e la documentazione oggetto della relativa istanza va inteso in senso ampio, poiché la documentazione richiesta deve essere considerata mezzo utile per la difesa e non come strumento di prova diretta della lesione dell’interesse tutelato (in tal senso, Consiglio di Stato, Sezione V, decisione n. 3309/2010), e comunque il lavoratore che ha chiesto l’accesso ha la possibilità di chiamare a deporre in altra sede giudiziale i colleghi che ritiene abbiano rilasciato dichiarazioni in sede ispettiva.

2. Per quanto precede l’appello va accolto.

Per i complessi profili giuridici della vicenda, il Collegio ritiene sussistenti le condizioni per dichiarare compensate le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello n. 6240 del 2014, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, rigetta il ricorso proposto dinanzi al TAR.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del giorno 4 novembre 2014, con l’intervento dei magistrati:

Stefano Baccarini – Presidente

Roberto Giovagnoli – Consigliere

Carlo Mosca – Consigliere, Estensore

Bernhard Lageder – Consigliere

Vincenzo Lopilato – Consigliere

Depositata in Segreteria il 10 febbraio 2015.

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