Consiglio di Stato

Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 27 gennaio 2015, n. 363. La qualifica di proprietario e quella di mero soggetto abitante nelle vicinanze dell’area direttamente incisa dall’opera pubblica contestata, costituisce circostanza ostativa alla proposizione di un unico ricorso collettivo, mancando la omogeneità delle posizioni giuridiche dei ricorrenti, costituente presupposto imprescindibile per l’ammissibilità del cumulo soggettivo delle domande. Ai fini della ammissibilità del ricorso collettivo occorre, invero, che vi sia identità di situazioni sostanziali e processuali e cioè che le domande giudiziali siano identiche nell’oggetto e che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e vengano censurati per gli stessi motivi. Posto, invero, che nel processo amministrativo la proposizione del ricorso collettivo rappresenta una deroga al principio generale, secondo il quale ogni domanda, fondata su un interesse meritevole di tutela, deve essere proposta dal singolo titolare con separata azione, la proposizione contestuale di un’impugnativa da parte di più soggetti, sia essa rivolta contro uno stesso atto o contro più atti tra loro connessi, è soggetta al rispetto di stringenti requisiti, sia di segno negativo che di segno positivo: i primi sono rappresentati dall’assenza di una situazione di conflittualità di interessi, anche solo potenziale, per effetto della quale l’accoglimento della domanda di una parte dei ricorrenti sarebbe logicamente incompatibile con quella degli altri; i secondi consistono, invece, nell’identità delle posizioni sostanziali e processuali dei ricorrenti, essendo necessario che le domande giurisdizionali siano identiche nell’oggetto, che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che vengano censurati per gli stessi motivi

Palazzo-Spada

Consiglio di Stato

sezione IV

sentenza 27 gennaio 2015, n. 363

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL CONSIGLIO DI STATO

IN SEDE GIURISDIZIONALE

SEZIONE QUARTA

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1761 del 2014, proposto da:

Bo.Ma. ed altri, rappresentati e difesi dall’avv. Fr.Lo., con domicilio eletto presso Ma.Cl. in Roma, viale (…);

contro

Comune di San Vito al Tagliamento, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Ma.Ma., con domicilio eletto presso Ma.Co. in Roma, Via (…);

Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia, in persona del Presidente p.t. della Giunta, rappresentata e difesa dall’avv. Vi.Ma., con domicilio eletto presso Ufficio Distaccato Regione Friuli Venezia Giulia in Roma, (…);

Ministero per i Beni e le Attivita’ Culturali, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici, ope legis, domicilia in Roma, Via 8…);

Provincia di Pordenone, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dagli avv. An.Ma., An.De., con domicilio eletto presso An.Ma. in Roma, Via (…);

per la riforma

della sentenza del T.A.R. FRIULI-VENEZIA-GIULIA – TRIESTE: SEZIONE I n. 00009/2014, resa tra le parti, concernente adozione della variante al P.R.G.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di San Vito al Tagliamento e di Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia e di Ministero per i Beni e le Attivita’ Culturali e di Provincia di Pordenone;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2014 il Cons. Nicola Russo e uditi per le parti gli avvocati Cl. (su delega di Lo.), Ma., Ma., De., Ma. e l’avv. dello Stato Va.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con plurimi ricorsi di primo grado gli odierni appellanti, come in epigrafe individuati, contestavano l’illegittimità della procedura di progettazione e realizzazione della nuova Circonvallazione di San Vito al Tagliamento.

Con sentenza n. 9/2014 il TAR Friuli Venezia Giulia, dopo avere riunito i distinti ricorsi e motivi aggiunti, ne dichiarava l’inammissibilità per disomogeneità degli interessi azionati dai vari ricorrenti.

Avverso la citata sentenza, gli appellanti propongono appello al fine di chiederne l’annullamento e/o la riforma sotto vari profili.

Con il primo motivo epigrafato “travisamento di fatto della sentenza; violazione dell’art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU L. n. 848/1995, violazione art. 11 Cost.”, gli appellati lamentano l’erroneità in punto di fatto e di diritto della sentenza nella parte in cui ha dichiarato l’inammissibilità dei ricorsi per disomogeneità delle posizioni dei ricorrenti.

Contrariamente a quanto statuito dal TAR, infatti, le posizioni sostanziali e processuali dei ricorrenti sarebbero uguali, atteso che le domande giurisdizionali proposte sarebbero identiche nell’oggetto; gli atti impugnati avrebbero lo stesso contenuto; gli atti impugnati sarebbero censurati per gli stessi motivi.

A sostegno della propria tesi ricordano, inoltre, che ai sensi del protocollo n. 1 CEDU, la nozione di bene ha un significato autonomo che non si limita al mero concetto di proprietà, ma si estenderebbe ad altri diritti ed interessi. Da tale disposizione si dovrebbe desumere la piena omogeneità delle situazioni giuridiche soggettive fatte valere in giudizio.

Nel merito vengono riproposte le censure avanzate in primo grado e non analizzate dal giudice di prime cure a seguito della dichiarazione di inammissibilità dei ricorsi.

In particolare gli appellanti con riferimento al ricorso di primo grado n.r.g. 458/2011 lamentano:

1. Vizio di invalidità derivata dagli atti presupposti (ovvero il presupposto decreto regionale n. 192 del 27/3/2009 che ha ritenuto compatibile, seppur con prescrizioni, l’opera con l’ambiente circostante (oggetto di gravame dinanzi a questo Consiglio di Stato – n.r.g. 9851/2010), i cui vizi sono destinati a trasmodare derivativamente, inficiando, con effetto caducante, la legittimità degli atti impugnati in primo grado e in questa sede).

2. Violazione di legge per violazione e/o elusione delle garanzie partecipative i cui agli artt. 11, comma 2, del d.P.R. 327/2001, della L. n. 241/1990 e della L. r. n. 7/2000. Violazione dell’art. 146 d.lgs. n. 42/2004. Carenza di istruttoria e di motivazione;

3. Violazione di legge per violazione dell’art. 17, commi 11 e 14, Regolamento di attuazione della L. r. n. 5/2007 approvato con d.P.Reg. 086/Pres. del 20/3/2008; violazione del D.P.C.M. 12/12/2005 con particolare riguardo ai criteri per la redazione della relazione paesaggistica;

4. Violazione di legge per violazione degli artt. 139-146 d.lgs. n. 42/2001; dell’art. 17 Regolamento di attuazione della l.r. n. 5/2007 approvato con d.P.Reg. 086/Pres. del 20/3/2008; violazione del principio di leale collaborazione e dei principi del giusto procedimento; ingiustizia manifesta;

5. Omessa valutazione di soluzioni alternative meno afflittive. Violazione dell’art. 63, comma 5, lett. a), l.r. FVG n. 5/2007, sotto il profilo della carenza di istruttoria e di motivazione;

6. Vizio proprio della delibera G.C. n. 239 del 4/8/2011. Violazione dei principi in materia di VAS artt. 11 – 18 ss. d.lgs. 152/2006; violazione di legge per violazione dell’art. 17, comma 13, Regolamento di attuazione della l.r. n. 5/2007 approvato con d.P.Reg. 086/Pres. del 20/3/2008; della direttiva CE 42/2002. Violazione della l.r. n. 9/2007. Violazione del principio dello sviluppo sostenibile. Difetto di istruttoria e di motivazione;

7. Vizio proprio del parere della Soprintendenza prot. 5919 del 9/8/2011; violazione dell’art. 9 Cost., degli artt. 45, 46, 47 d.lgs. n. 42/2004; eccesso di potere per contraddittorietà tra atti. Difetto di istruttoria e di motivazione.

Con riferimento al ricorso di primo grado n.r.g. 236/2012 ripropongono le seguenti censure:

1. Vizio di invalidità derivata dagli atti presupposti (ovvero il decreto regionale n. 192 del 27/3/2009 (oggetto di gravame dinanzi al Cd.S. – RG 9851/2010) e la delibera di adozione e di approvazione della variante n. 57 al PRGC di San Vito al Tagliamento, nonché quella di esclusione dal procedimento di assoggettabilità a VAS e la nota del Ministero BB.AA.CC. n. 5919/2011 (tutti oggetto di gravame dinanzi al TAR Friuli Venezia Giulia – n.r.g. 458/2011), i cui vizi sono destinati a trasmodare derivativamente, inficiando, con effetto caducante, la legittimità degli atti impugnati in questa sede).

2. Violazione di legge per violazione dell’art. 7 l.n. 241/1990. Violazione delle garanzie partecipative e del principio di leale collaborazione, eccesso di potere e carenza di istruttoria.

3. Violazione di legge per violazione dell’art. 97 Cost., degli artt. 191, 151 d.lgs. n. 267/2000 e s.mi., dell’art. 93 d.lgs. n. 163/2006; nonché degli artt. 24, 27 e ss. d.P.R. n. 207/2010. Eccesso di potere per carenza istruttoria, contraddittorietà tra atti e carenza di motivazione.

Con riferimento al ricorso di primo grado n.r.g. 107/2013, insistono per l’accoglimento dei seguenti motivi:

1.Vizio di invalidità derivata con riguardo a tutti i provvedimenti gravati (ovvero i vizi inficianti i provvedimenti presupposti, impugnati con ricorso iscritto al n.r.g. 458/2011 e al n.r.g. 236/2012, e riproposti in appello, destinati a trasmodare derivativamente, inficiando la legittimità degli atti impugnati in primo grado e in questa sede).

2. Violazione di legge per violazione degli artt. 114 e 118 Costituzione, artt. 2 e 3 del D. L.vo n. 267/2000, art. 52 della L.R. n. 14/2002.

3. Vizi propri del decreto n. INF/62/VS4.4. del 15/01/2013 e della determina dirigenziale n. 402 del 12/02/2013. Violazione di legge per violazione dell’art. 24 D.P.R. 207/2010; degli artt. 15 e 16 D.P.R. n. 327/2001. Difetto di istruttoria; eccesso di potere per contraddittorietà tra atti.

4. Violazione di legge per violazione degli artt. 9 e 97 Costituzione, nonché degli artt. 1, 13 e 45 D.Lvo n. 42/2004; violazione di legge per violazione dell’art. 8, comma IV, L.R. n. 4/2002, dell’art. 93 D.Lvo n. 163/2006 e dell’art. 24 D.P.R. n. 207/2010.

5. Vizio proprio del decreto n. 44 SCR 1176 del 14/01/2013. Violazione di legge per violazione dell’art. 9 bis L.R. 43/1990; dell’art. 20 D.Lvo n. 152/2006 con riguardo all’esclusione del progetto dalla V.I.A. Difetto di istruttoria e di motivazione.

6. Vizio proprio del decreto n. 44 SCR 1176 del 14/01/2013. Violazione di legge per violazione degli artt. 4, 9bis L.R. n. 43/199, degli artt. 20 e 21 D.Lvo n. 152/2006. Violazione delle garanzie partecipative e del principio di leale collaborazione. Carenza di istruttoria e di motivazione.

Vengono, infine, riproposte le doglianze avanzate con motivi aggiunti in sede di primo grado:

1. Vizio di invalidità derivata (ovvero i vizi dei provvedimenti presupposti impugnati col ricorso introduttivo, destinati a trasmodare, derivativamente, sull’atto impugnato con i motivi aggiunti);

2. Violazione di legge per violazione degli artt. 3 e 7 della legge n. 241/1990 e 15 d.P.R. n. 327/2001. Difetto di motivazione. Eccesso di potere per deviazione dalla causa tipica, travisamento di fatto e carenza istruttoria. Violazione di legge per violazione dell’art. 42 Cost.;

3. Violazione di legge per violazione del giusto procedimento ed eccesso di potere per travisamento di fatto ed irragionevolezza.

Congiuntamente all’atto di appello è stata presentata istanza di sospensione cautelare della sentenza impugnata.

Si sono costituite le amministrazioni appellate che con distinti atti difensivi, oltre a chiedere la conferma della statuizione di inammissibilità dei ricorsi di primo grado per difetto di omogeneità delle posizione dei ricorrenti, eccepiscono l’inammissibilità dei ricorsi per difetto di interesse dei ricorrenti e/o per genericità dei singoli motivi di ricorso e contestandone in ogni caso, nel merito, la fondatezza.

Con successive memorie le parti insistevano per l’accoglimento delle rispettive domande, eccezioni e tesi difensive e alla pubblica udienza dell’11 dicembre 2014 l’appello è stato discusso e trattenuto in decisione. E’ stata richiesta altresì la pubblicazione del dispositivo, trattandosi di atti relativi a procedura espropriativa; il dispositivo di sentenza, di rigetto dell’appello, con spese compensate, n. 6121/2014, è stato depositato in data 12 dicembre 2014.

DIRITTO

Viene in decisione l’appello n.r.g. 1761/2014, con il quale gli appellanti chiedono la riforma della sentenza n. 9/2014 del TAR Friuli Venezia Giulia.

Le censure dei ricorrenti sono volte a far rilevare l’erroneità della sentenza impugnata, che ha dichiarato l’inammissibilità dei ricorsi collettivi per disomogeneità degli interessi dei ricorrenti; nell’atto di appello è contenuta altresì la riproposizione dei vizi degli atti impugnati, sollevati in primo grado e rimasti assorbiti e non esaminati, stante la predetta declaratoria di inammissibilità.

Precisano gli appellanti che il giudice di prime cure avrebbe errato nel rilevare la diversità degli interessi coinvolti, in quanto il concetto di omogeneità degli interessi dovrebbe essere inteso quale identità dei presupposti di fatto o di diritto sottesi alle singole posizioni, le quali assumano rilievo nell’ambito del medesimo rapporto o di un’unica sequenza procedimentale.

La qualifica di proprietario e quella di mero soggetto abitante nelle vicinanze dell’area direttamente incisa dall’opera pubblica in questione non osterebbe alla proposizione di un unico ricorso collettivo, essendo possibile una differenziazione ed autonomia sul piano ontologico degli interessi sostanziali dedotti in giudizio.

La doglianza è priva di pregio e deve essere respinta.

Costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha affermato che ai fini della ammissibilità del ricorso collettivo occorre che vi sia identità di situazioni sostanziali e processuali e cioè che le domande giudiziali siano identiche nell’oggetto e che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e vengano censurati per gli stessi motivi (Cons. Stato, sez. VI, sent. 18 luglio 1997, n. 1129; Cons. Stato, sez. IV, sent. 14 ottobre 2004, n. 6671; Cons. Stato, sez. V sent. 24 agosto 2010, n. 5928).

Nel processo amministrativo, dunque, anche dopo la codificazione del 2010 (v. artt. 40 e ss. c.p.a.), la proposizione del ricorso collettivo rappresenta una deroga al principio generale secondo il quale ogni domanda, fondata su un interesse meritevole di tutela, deve essere proposta dal singolo titolare con separata azione.

Pertanto, la proposizione contestuale di un’impugnativa da parte di più soggetti, sia essa rivolta contro uno stesso atto o contro più atti tra loro connessi, è soggetta al rispetto di stringenti requisiti, sia di segno negativo che di segno positivo: i primi sono rappresentati dall’assenza di una situazione di conflittualità di interessi, anche solo potenziale, per effetto della quale l’accoglimento della domanda di una parte dei ricorrenti sarebbe logicamente incompatibile con quella degli altri; i secondi consistono, invece, nell’identità delle posizioni sostanziali e processuali dei ricorrenti, essendo necessario che le domande giurisdizionali siano identiche nell’oggetto, che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che vengano censurati per gli stessi motivi (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, sentenza 29 dicembre 2011, n. 6990).

Nel caso in esame, invece – come correttamente rilevato dal giudice di prime cure – manca la omogeneità delle posizioni giuridiche dei ricorrenti, che è un presupposto imprescindibile per l’ammissibilità del cumulo soggettivo delle domande.

Ed invero, dagli stessi atti depositati dalle parti appellanti emerge che alcuni di essi agiscono in giudizio nella loro qualità di proprietari dei fondi interessati dall’attraversamento della strada, mentre altri agiscono quali residenti nella località direttamente interessata dall’opera, quali residenti in località nelle immediate vicinanze dei luoghi interessati dal passaggio della nuova strada ovvero quali residenti in Comune coinvolto dalla realizzazione dell’opera pubblica.

Gli interessi avanzati dalle parti, dunque, benché non confliggenti, sono tra loro disomogenei e differenziati, essendo variamente volti ora alla tutela della proprietà privata contro gli atti dell’espropriazione per pubblica utilità, ora alla tutela paesaggistica, ambientale e del patrimonio storico-artistico.

Nel corpo dell’atto di appello, infatti, si leggono censure volte a caducare il procedimento amministrativo inerente l’espropriazione dei terreni coinvolti nella realizzazione dell’opera – riferibili ai soli proprietari degli immobili interessati dalla nuova opera – dall’altra una serie di motivi volti a rilevare la violazione delle regole procedimentali per la tutela dell’ambiente e del paesaggio, quali le norme che disciplinano i vincoli paesaggistici e i procedimenti di valutazione ambientale.

È evidente, dunque, la disomogeneità delle posizioni giuridiche fatte valere in giudizio e la diversità degli interessi di cui si chiede la tutela e, pertanto, a conferma della sentenza impugnata, devono dichiararsi inammissibili i ricorsi di primo grado.

Data la peculiarità della controversia le spese possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2014 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Numerico – Presidente

Nicola Russo – Consigliere, Estensore

Diego Sabatino – Consigliere

Raffaele Potenza – Consigliere

Andrea Migliozzi – Consigliere

Depositata in Segreteria il 27 gennaio 2015

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