Consiglio di Stato

Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 20 gennaio 2015, n. 150. In materia di responsabilità dell’Amministrazione da provvedimento illegittimo, l’elemento della colpa è ritenuto sovente ancorato alla mera illegittimità dell’atto, con presunzione della colpevolezza dell’Amministrazione. Nel contempo, tuttavia, deve ammettersi l’errore scusabile e, dunque, una rilevanza giustificativa all’oggettiva incertezza della situazione di fatto o di diritto, dovuta a complessità della situazione o a difficoltà interpretative della norma da applicare o all’esistenza di contrasti giurisprudenziali, tutti elementi che fanno venir meno la riferibilità della violazione commessa a mancanza di diligenza. (Fattispecie avente ad oggetto il ritardo dell’Amministrazione nell’adozione del provvedimento di rideterminazione delle tariffe sanitarie, tuttavia ritenuto ad essa non imputabile).

Palazzo-Spada

Consiglio di Stato

sezione III

sentenza 20 gennaio 2015, n. 150

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL CONSIGLIO DI STATO

IN SEDE GIURISDIZIONALE

SEZIONE TERZA

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4942 del 2010, proposto da:

Ce.Pi. S.r.l. ed altri, tutti rappresentati e difesi dall’avv. Gi.Po., con domicilio eletto presso lo studio D’As.-Ma., in Roma, via (…);

contro

Regione Puglia, rappresentato e difeso dagli avv. Sa.Ba., An.Ag., con domicilio eletto presso Ma.Ga. in Roma, via (…);

per la riforma

della sentenza del T.A.R. PUGLIA – BARI, SEZIONE II, n. 01952/2009, resa tra le parti, concernente risarcimento danni per ritardo nella rideterminazione tariffe uniche remunerazione delle riabilitazioni psichiatriche;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Puglia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2014 il Cons. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti gli avvocati Po. e Ag.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Viene appellata la sentenza del TAR Puglia, Bari, III, 23 luglio 2009, n. 1952, che ha negato alle strutture sanitarie ricorrenti (accreditate per prestazioni di riabilitazione psichiatrica) il risarcimento del danno, da esse richiesto (con riferimento alle maggiori tariffe non percepite per le prestazioni rese nel periodo 1 novembre 2006 – 28 luglio 2008) a fronte della adozione ritardata (rispetto al termine di legge) del provvedimento di rideterminazione delle tariffe stesse.

2. E’ utile premettere che:

(a) – dopo l’approvazione delle tariffe mediante il regolamento regionale 7/2002, l’art. 32 della l.r. 26/2006 aveva introdotto il comma 1-bis nell’art. 36 della l.r. 1/2005, stabilendo che la retribuzione prevista nei pregressi accordi contrattuali con le strutture di riabilitazione psichiatrica transitoriamente accreditate era mantenuta fino al termine massimo del 31 ottobre 2006 (e che dal 1 novembre anche per tali enti avrebbe dovuto applicarsi il sistema della remunerazione a prestazione); ai sensi del successivo comma 1-ter, entro il medesimo termine avrebbero dovuto essere ridefinite le tariffe in misura unica per le strutture “transitoriamente, provvisoriamente o istituzionalmente accreditate”.

(b) – un’ulteriore modifica al citato comma 1-bis veniva apportata dall’art. 26 della l.r. 10/2007, che ne prorogava il termine al 30 aprile 2007.

(c) – l’associazione di categoria A.R., dopo aver invano diffidato la Regione a ridefinire le tariffe, ha adito il TAR Puglia per la declaratoria di illegittimità del silenzio-inadempimento;

(d) – con sentenza n. 1899/2007, il TAR ha accertato l’inadempimento dell’obbligo di provvedere in relazione “al termine più volte prorogato e scaduto al 30 aprile 2007”, ordinando alla Regione Puglia di provvedere entro il termine di 180 giorni alla ridefinizione delle tariffe uniche.

(e) – con d.G.R. n. 1026/2007, la Regione ha preso atto dell’allegato regolamento di modifiche ed integrazioni all’art 8 del r.r. 7/2002, ed ha dato mandato all’assessore competente di procedere alla consultazione delle parti interessate; in data 2 agosto 2007 si sono tenute le consultazioni con i rappresentanti degli enti gestori e dei sindacati; con nota prot. 24/24574 in data 21 dicembre 2007, è stata comunicata la predisposizione dello schema di ridefinizione delle tariffe, nei termini assegnati dal TAR; l’assessore ha invitato le parti interessate ad ulteriori consultazioni per il giorno 11 febbraio 2008.

(f) – con ordinanza n.109 del 13 giugno 2008, il TAR ha disposto la nomina del commissario ad acta, essendosi consumato il termine di 180 giorni fissato nella sentenza n.1899/2007.

(g) – in data 8 luglio 2008, con d.G.R. n. 1170/2008, la Giunta regionale ha finalmente approvato il regolamento 11/2008 con le relative tariffe, non modificate rispetto alla prima formulazione del testo presentata nella sede concertativa.

3. Il TAR, con la sentenza appellata, in sintesi, ha ritenuto che:

(a) – la pretesa risarcitoria è da ritenersi infondata per carenza dell’elemento soggettivo della colpa nell’inerzia dell’esercizio del potere tariffario in questione.

(b) – infatti, a seguito della scadenza del termine del 31 ottobre 2006 per provvedere alla rideterminazione delle tariffe (il TAR ha infatti ritenuto che gli artt. 26 della l.r. 10/2007 e 17 della l.r. 25/2007 abbiano prorogato esclusivamente il termine di cui al comma 1-bis dell’art. 36 della l.r. 1/2005, non anche quello di cui all’art 1-ter), la Regione Puglia aveva avviato di propria iniziativa (legittimamente, stante la complessità della materia e l’ampia discrezionalità esercitabile) un tavolo concertativo in contradditorio con gli enti ed i sindacati coinvolti, costituendo un Nucleo regionale di valutazione, sfociato poi nella bozza (schema) di regolamento del 21 dicembre 2007.

(c) – in tale contesto, i ricorrenti non hanno fornito sufficienti elementi a dimostrazione della imputabilità soggettiva del ritardo alla Regione intimata, in relazione alla plurilateralità del confronto procedimentale e all’ampia discrezionalità dell’amministrazione nella fissazione delle tariffe (esercizio di una potestà di natura formalmente amministrativa ma sostanzialmente normativa caratterizzante il regime giuridico degli atti regolamentari).

4. Il Collegio osserva che la questione nodale dell’appello è rappresentata dalla sussistenza o meno dell’elemento soggettivo della fattispecie risarcitoria del danno da ritardo.

Il TAR, per escludere la colpa, ha valorizzato la natura sostanzialmente regolamentare del potere tariffario tardivamente esercitato, riconducendolo in via analogica all’area della responsabilità per danni cagionati dallo Stato nell’esercizio del potere legislativo in violazione del diritto comunitario (in relazione alla quale la Corte di Giustizia ha da tempo richiesto, tra l’altro, il requisito che la violazione sia “grave e manifesta”, affermando che la gravità della violazione va stabilita sulla base di indici sintomatici, tra cui il carattere intenzionale della violazione e la delimitazione del potere discrezionale attribuito – ad avviso del TAR, elementi non ricorrenti nel caso in esame).

Ad avviso del Collegio, il parametro più aderente al potere tariffario resta quello elaborato per la responsabilità da provvedimento illegittimo dalla giurisprudenza nazionale, che sempre più ancora l’elemento della colpa alla mera illegittimità dell’atto, presumendo la colpevolezza dell’amministrazione, ma nel contempo ammette l’errore scusabile, dando in tal senso rilevanza giustificativa all’oggettiva incertezza della situazione di fatto o di diritto, dovuta a complessità della situazione o a difficoltà interpretative della norma da applicare o all’esistenza di contrasti giurisprudenziali, tutti elementi che fanno venir meno la riferibilità della violazione commessa a mancanza di diligenza (cfr., tra le altre, Cons. Stato, III, 10 luglio 2014, n. 3526 e 6 maggio 2013, n. 2452; V, 17 febbraio 2013, n. 798; con riferimento al danno da ritardo, V, 8 aprile 2014, n. 1651 e 13 gennaio 2014, n. 63; III, 26 settembre 2014, n. 4843).

5. Le appellanti hanno dedotto vizi di violazione dell’art. 2, comma 1, della legge 241/1990 e del principio di divieto di aggravio del procedimento e di difetto di motivazione, nonché di violazione degli artt. 2043, 2697 c.c., 115-116, c.p.c., 24, secondo comma, Cost., dei principi comunitari e nazionali di valutazione completa degli elementi che caratterizzano la controversia, del diritto alla valutazione di tutti i fatti e di tutte le prove sottoposte al giudice, di esclusione non giustificata di fatti ed emergenze probatorie.

In particolare, per quanto appare pertinente alla questione nodale sopra indicata, sostengono che la materia tariffaria non era affatto complessa ed era stata comunque affrontata e risolta già nel 2006, secondo i parametri dell’art. 3 del d.m. 15 aprile 1994 (cfr. quarto cpv, a pag. 2, della d.G.R. n. 1026/2007, di presa d’atto della proposta di regolamento; come affermato nella relazione allegata alla predetta d.G.R., un gruppo di lavoro aveva già prodotto una proposta riguardo alle tariffe, che poi è stata recepita nel regolamento), quindi prima ancora che fosse insediato il nucleo di valutazione che si è occupato dell’elaborazione del regolamento; le consultazioni ed i ritardi successivi sono dipesi dalla ricerca di un accordo sull’art. 9 del regolamento, che non riguarda l’entità delle tariffe, da tutti condivisa da tempo, bensì l’applicabilità degli aumenti tariffari solo alle strutture che possedevano tutti i requisiti (versione originaria del testo regolamentare), o invece (come poi stabilito nel regolamento 11/2008) a tutte quelle che possedevano almeno i requisiti organizzativi, pur non possedendo quelli strutturali e tecnologici.

6. La Regione, oltre a negare la sussistenza di tutti i presupposti della responsabilità, in particolare, per dimostrare la scusabilità dell’errore, invoca la complessità degli adempimenti e gli elementi sopravvenuti di cui si doveva tener conto.

7. Il Collegio osserva che l’elemento determinante del ritardo nella regolamentazione tariffaria, come viene riconosciuto anche dalle appellanti, è consistito nell’individuazione dell’ambito di applicazione delle nuove tariffe, oggetto dell’art. 9.

Tale aspetto sembra indispensabile per l’adozione dell’intero regolamento; infatti, fino a che non si fosse stabilito chi potrà beneficiare degli aumenti, e quindi quante risorse finanziarie pubbliche avrebbero assorbito gli stessi, non si sarebbe potuto valutare la compatibilità finanziaria degli aumenti in relazione alla consistenza del volume di acquisto delle prestazioni offerte dalle strutture accreditate. In altri termini, non poteva adottarsi un regolamento che contenesse soltanto l’aumento delle tariffe e non la individuazione degli aventi diritto, pena la mancanza di attendibilità (e copertura) finanziaria.

8. Le appellanti a ciò obiettano che la Regione avrebbe potuto intanto adottare subito (alla fine del 2006, quindi entro il termine di legge, o con un leggero ritardo) le tariffe, limitandone la spettanza, salvo poi, in esito alla verifica di compatibilità finanziaria, decidere se estendere rispetto alla formulazione iniziale l’ambito delle strutture accreditate aventi diritto. Così facendo, si sarebbero determinate delle differenziazioni nel settore, tuttavia giustificate, alla luce della differenza di posizione (e meritevolezza) tra le strutture che si erano pienamente adeguate ai requisiti e le altre.

Il Collegio osserva tuttavia che una simile scelta rientrava nell’ambito delle decisioni politico-amministrative, e doveva comunque tenere conto dell’incidenza che l’applicazione (più o meno stessa) delle modifiche tariffarie avrebbe presumibilmente avuto sull’offerta di prestazioni da parte di tutte le strutture accreditate e sul soddisfacimento del fabbisogno sanitario complessivo; e che le consultazioni esperite erano rivolte proprio allo scopo di valutare appieno la consistenza degli interessi coinvolti.

9. Per quanto esposto, il Collegio ritiene che sia condivisibile la conclusione del TAR in ordine alla esistenza di un errore scusabile, in relazione alla complessità della situazione fattuale e normativa.

10. Tanto sembra sufficiente per rigettare l’appello.

Non è dunque possibile affrontare le complesse questioni legate all’entità del risarcimento (sotto il profilo dell’esistenza o meno di un giudicato interno in mancanza di appello incidentale della Regione, della tempestività della memoria con cui la Regione ha riproposto in appello le relative eccezioni, della decorrenza del ritardo) alle quali le parti hanno dedicato ampie argomentazioni.

11. La natura e la novità di alcuni aspetti delle questioni trattate suggeriscono di compensare integralmente le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2014 con l’intervento dei magistrati:

Gianpiero Paolo Cirillo – Presidente

Vittorio Stelo – Consigliere

Angelica Dell’Utri – Consigliere

Lydia Ada Orsola Spiezia – Consigliere

Pierfrancesco Ungari – Consigliere, Estensore

Depositata in Segreteria il 20 gennaio 2015.

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