Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 4 febbraio 2013, n. 500. Nel nostro ordinamento non è prevista alcuna ipotesi nel processo amministrativo in cui il privato possa proporre un’azione cautelare pure (cosa invece possibile nel giudizio innanzi al giudice ordinario): l’azione cautelare, nel processo amministrativo, è infatti inscindibilmente connessa alla proposizione di un ricorso vertente sulla legittimità del provvedimento impugnato. In altri termini “l’attuale sistema processuale amministrativo non ammette una domanda cautelare “pura”, ossia non agganciata a una domanda di merito

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Palazzo-Spada

Consiglio di Stato

Sezione IV

Sentenza 4 febbraio 2013, n. 500

N. 00500/2014REG.PROV.COLL. N. 04700/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello nr. 4700 del 2013, proposto dal professor Michele Mario GRANDE, rappresentato e difeso dagli avv.ti Paola Tanferna e Sandro Castro, con domicilio eletto presso la prima in Roma, via Maria Adelaide, 8,

contro

il COMUNE DI ROSSANO, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito,

nei confronti di

signori V. F. e R. G., non costituiti,

per l’annullamento

della sentenza nr. 1222/2012, emanata il 13 dicembre 2012, depositata in Segreteria il 18 dicembre 2012, mai notificata al ricorrente, con la quale il T.A.R. della Calabria ha dichiarato inammissibile il primigenio ricorso proposto dall’odierno appellante e, per l’effetto, per la declaratoria di illegittimità del silenzio-rifiuto venutosi a formare a seguito della presentazione della S.C.I.A. prot. nr. 11989 del 15 aprile 2011 e per l’ordine, da intimarsi all’appellata p.a. e da eseguire nel termine perentorio che l’adito giudice deciderà di assegnare, di esaminare la S.C.I.A. in questione e di annullarla ovvero di impedire ai controinteressati la prosecuzione dei lavori relativi alla medesima, ponendo in essere l’attività rimossivo-conformativa prevista dalla legge; con condanna delle controparti processuali al pagamento delle spese e delle competenze del doppio grado del giudizio amministrativo, oltre a C.P.A., I.V.A. e rimborso spese generali, come per legge.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, alla camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2014, il Consigliere Raffaele Greco;

Udita l’avv. Tanferna per l’appellante;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il professor Michele Mario Grande ha appellato la sentenza con la quale il T.A.R. della Calabria ha respinto il ricorso da lui proposto al dichiarato fine di conseguire l’annullamento del “silenzio-rifiuto” formatosi su di una S.C.I.A. presentata al Comune di Rossano, per l’esecuzione di interventi edilizi, dai controinteressati, signori V. F. e R. G..

L’appello risulta affidato ai seguenti motivi in diritto:

1) violazione e falsa applicazione dell’art. 19, comma 6-ter, della legge 7 agosto 1990, nr. 241, così come aggiunto dall’art. 6, comma 1, lettera c), del d.l. 13 agosto 2011, nr. 138, come modificato dalla legge di conversione 14 settembre 2011, nr. 148; violazione e falsa applicazione dell’art. 31, commi 1, 2 e 3, cod. proc. amm.; omesso esame delle doglianze sollevate dal ricorrente (stante l’erroneità della declaratoria di inammissibilità del ricorso, avendo l’istante proposto effettivamente un’azione avverso il silenzio della p.a., chiedendo che la S.C.I.A. censurata venisse provvisoriamente sospesa con obbligo del Comune di esercitare i propri poteri di vigilanza e inibitori);

2) violazione del principi di ragionevolezza, di ragionevole durata del procedimento e di economicità processuale; omessa applicazione dell’art. 32 cod. proc. amm.; travisamento del contenuto sostanziale della domanda proposta dal ricorrente (atteso che il T.A.R., quand’anche avesse ritenuto che la domanda proposta dal ricorrente non integrasse un’azione avverso il silenzio della p.a., avrebbe comunque dovuto convertire il rito speciale in rito ordinario esaminando nel merito le richieste attoree).

Le parti appellate non si sono costituite.

Alla camera di consiglio del 9 gennaio 2014, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. È oggetto di controversia la S.C.I.A. presentata dai signori V. F. e R. G. per l’effettuazione di interventi edilizi in territorio del Comune di Rossano, contestati dall’attuale appellante, professor Michele Mario Grande.

1.1. Il T.A.R. della Calabria, a sostegno della declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado, ha rilevato:

– che, a seguito dell’intervento novellatore di cui al d.l. 13 agosto 2011, nr. 138, convertito con modificazioni dalla legge 14 settembre 2011, nr. 148, oggi il comma 6-ter della legge 7 agosto 1990, nr. 241, così recita: “… La segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili. Gli interessati possono sollecitare l’esercizio delle verifiche spettanti all’amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l’azione di cui all’art. 31, commi 1, 2 e 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104”;

– che, invece, il ricorrente aveva proposto azione ordinaria avverso il “silenzio-rifiuto” serbato dal Comune in ordine alla S.C.I.A., chiedendone una declaratoria di illegittimità, ciò che nell’attuale sistema normativo deve ritenersi precluso proprio in ragione del carattere privato, e non provvedimentale, della segnalazione de qua.

1.2. A tali osservazioni, l’appellante oppone i seguenti argomenti:

a) l’azione proposta in prime cure era effettivamente un’azione avverso il silenzio riconducibile alla previsione dell’art. 31 cod. proc. amm., come dimostrato dalla circostanza che il ricorso è stato chiamato (e deciso) in camera di consiglio, anziché in udienza pubblica;

b) con tale azione, l’istante aveva chiesto non già l’annullamento della S.C.I.A., ma semplicemente una sua provvisoria sospensione con ordine al Comune di riesaminare la segnalazione e di esercitare i propri poteri inibitori;

c) in ogni caso, se anche il primo giudice avesse inteso qualificare diversamente la domanda attorea, avrebbe dovuto disporre la conversione del rito da speciale in ordinario, ex art. 32 cod. proc. amm.

2. Tutto ciò premesso, l’appello si appalesa infondato e pertanto meritevole di reiezione.

3. Ed invero, da un attento e sereno esame degli atti di primo grado, risultano confermate le conclusioni del primo giudice in ordine alla natura ed ai contenuti dell’azione esercitata del ricorrente, e quindi alla sua inammissibilità alla stregua delle recenti innovazioni normative sopra richiamate.

3.1. Infatti, l’assunto di parte appellante secondo cui quella esercitata in prime cure era un’azione avverso il silenzio della p.a. ai sensi dell’art. 31 cod. proc. amm. risulta smentito dal tenore testuale del ricorso introduttivo del giudizio, laddove – con formula per vero richiamata anche nell’odierno appello – l’istante dichiara di volersi dolere del “silenzio-rifiuto” serbato dal Comune in ordine alla S.C.I.A. presentata dai controinteressati; ed è quasi superfluo sottolineare la differenza esistente tra l’espressione “silenzio-rifiuto”, che richiama un modulo provvedimentale tacito nel quale all’inerzia dell’amministrazione è attribuito dalla legge un significato preciso, ed il silenzio-inadempimento avverso il quale è possibile esercitare l’azione di cui all’art. 31 cod. proc. amm., che integra una mera inerzia serbata dal soggetto pubblico a fronte di una richiesta sulla quale avrebbe avuto l’obbligo di adottare un provvedimento espresso.

3.2. A fronte di tale inequivoco dato testuale, non appare dirimente la circostanza che il T.A.R. abbia definito il giudizio in primo grado in camera di consiglio, dal momento che la sentenza appellata evidenzia, tramite l’espresso richiamo all’art. 60 cod. proc. amm., che tanto fu dovuto alla decisione del primo giudice di definire la causa direttamente in sede cautelare, provvedendo su istanza cautelare formulata dallo stesso ricorrente.

Per questo motivo, non ha pregio la doglianza di cui sub c) al precedente punto 1.2, non potendosi discorrere di conversione del rito in relazione a un giudizio che è stato effettivamente trattato con rito ordinario (salva la già evidenziata definizione immediata in fase cautelare).

3.3. Nemmeno ha pregio l’ulteriore argomento per cui il ricorrente, lungi dal chiedere l’annullamento della S.C.I.A., si sarebbe limitato a chiedere al T.A.R. una sua provvisoria sospensione al fine di consentire al Comune un riesame della situazione e l’eventuale esercizio dei poteri inibitori e repressivi: in disparte il fatto che tale prospettazione è smentita dalla lettura del ricorso di primo grado, vi è che l’attuale sistema processuale amministrativo non ammette una domanda cautelare “pura”, ossia non agganciata a una domanda di merito.

E che, nel caso che qui occupa, la domanda di merito consistesse in un’ordinaria impugnazione della S.C.I.A. (o, che è lo stesso, del tacito provvedimento formatosi su di essa) è dimostrato dagli indici testuali e logici che si sono sopra richiamati.

4. Alle superiori considerazioni, di per sé sufficienti a confermare la declaratoria di inammissibilità cui è pervenuto il primo giudice, può peraltro aggiungersi che, quand’anche si accedesse alla tesi dell’appellante e si qualificasse l’azione proposta come azione avverso il silenzio-inadempimento ex art. 31 cod. proc. amm., la stessa sarebbe comunque inammissibile.

Infatti, come già sottolineato, l’odierno comma 6-bis dell’art. 19 della legge nr. 241 del 1990, nell’escludere che la S.C.I.A. integri un provvedimento tacito e nell’individuare i rimedi esperibili dai terzi i quali intendano dolersi dell’iniziativa intrapresa dal dichiarante, precisa che costoro possono esercitare l’azione avverso il silenzio di cui all’art. 31 cod. proc. amm. solo dopo aver sollecitato “l’esercizio delle verifiche spettanti all’amministrazione”, e in caso di inerzia di quest’ultima; tale inciso, con tutta evidenza, richiama i poteri inibitori e di autotutela esecutiva disciplinati dal precedente comma 3 dello stesso art. 19, che dunque i terzi che si assumono lesi devono aver vanamente “stimolato” prima di poter adire l’organo giurisdizionale.

Orbene, nel caso di specie non risulta affatto che il ricorrente, prima di proporre il ricorso esaminato dal T.A.R. della Calabria – e comunque si voglia qualificare l’azione con questo proposta – abbia formalmente sollecitato o diffidato l’Amministrazione comunale a esercitare i propri poteri ex art. 19, comma 3, della legge nr. 241 del 1990 (nella specie si sarebbe trattato dei poteri di autotutela, stante il tempo decorso dalla presentazione della S.C.I.A. per cui è causa); di modo che, in ogni caso, l’ipotizzata azione avverso il silenzio-inadempimento andrebbe dichiarata inammissibile, non essendo configurabile in capo al Comune alcun obbligo di provvedere.

5. Alla luce di tutto quanto fin qui esposto, s’impone la reiezione dell’appello, con la conferma della sentenza impugnata.

6. Non essendovi costituzione di controparte, non vi è luogo ad alcuna determinazione in ordine alle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2014 con l’intervento dei magistrati:

Marzio Branca, Presidente FF

Raffaele Greco, Consigliere, Estensore

Fabio Taormina, Consigliere

Andrea Migliozzi, Consigliere

Umberto Realfonzo, Consigliere
L’ESTENSORE

IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 04/02/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)