Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 28 gennaio 2013, n. 507. L’acquisto di immobile su area demaniale è illegittimo anche se dovuto a vendita giudiziaria

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Palazzo-Spada

Consiglio di Stato

Sezione VI

Sentenza  28 gennaio 2013, n. 507

 

Fatto e diritto

1.- Con il presente appello il signor R. M. ha chiesto la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio n. 31953 del 2010 reiettiva del ricorso che egli aveva proposto per l’annullamento dell’ordinanza di data 13 novembre 2006, n. 204 con la quale il Comune di Anzio gli aveva ordinato il rilascio del bene demaniale marittimo sito in via A. 67, in quanto occupato sine titulo, e della precedente diffida dell’11 ottobre 2006.

L’appellante riferisce che nel lontano 1967 si era aggiudicato, a seguito di pubblica asta, una villetta costruita nel 1955, provvista di licenza e di dichiarazione di abitabilità, che dal decreto giudiziale di trasferimento non risultava affatto insistesse su demanio marittimo e che, appresa la circostanza a distanza di oltre vent’anni, si era adoperato per ottenere la relativa concessione; dopo la favorevole conclusione dell’iter istruttorio e la comunicazione dei canoni dovuti, peraltro tutti giudizialmente contestati, il procedimento non giungeva al rilascio del titolo ed, in seguito, il Comune aveva ordinato il rilascio del bene demaniale.

Egli denuncia l’erroneità della sentenza e ripropone le seguenti censure: “-I Incompetenza. Violazione e falsa applicazione art. 59 D.P.R. n. 616/77, art. 105 D.Lgs. n. 112/98, art. 77 e 129 L.R. n. 14/99. Eccesso di potere” e “-II-Violazione e falsa applicazione art. 97 Cost., art. 1 e art. 3 L. n. 241/90 e s.m.i., ovvero eccesso di potere per difetto di motivazione”.

Si è costituito il Comune di Anzio, instando per il rigetto dell’appello.

Con ordinanza 1 dicembre 2010, n. 5422 è stata accolta l’istanza cautelare, fissandosi l’udienza dell’8 marzo 2010 per la trattazione del merito, in vista della quale il Comune ha dimesso memoria, illustrando le proprie argomentazioni difensive, e l’appellante note di replica.

Con ordinanza del 19 aprile 2011, n. 2433 è stata richiesta al Comune una documentata relazione dalla quale risultasse l’ubicazione su demanio marittimo dell’edificio in questione, incombente istruttorio adempiuto dal Comune col deposito di dichiarazione (prot. 20362 del 12 maggio 2011) del responsabile dell’unità tributi, patrimonio e demanio marittimo, corredata di stralcio cartografico del sistema informativo del demanio marittimo e di visure catastali, indicante che “ tale immobile è ubicato su area demaniale marittima (intestato a DEMANIO PUBBLICO DELLO STATO RAMO MARINA MERCANTILE) e catastalmente rappresentato al foglio n. 13, particella 1298 e confinante con le seguenti particelle … si riproduce, inoltre, copia della cartografia del S.I.D. … dalla quale risulta indubbiamente che l’immobile in questione è ubicato su area Demaniale Pubblica dello Stato – Ramo Marina Mercantile, e codificato al num. OE00079 (opera esistente).”

Con ordinanza del 28 dicembre 2011, n. 6901 è stata dichiarata l’interruzione del processo, in ragione della morte dell’appellante.

Il giudizio è stato riassunto, con atto notificato il 3 febbraio 2012, dalla signora R. L., in qualità di erede; il Comune, con atto di data 23 marzo 2012, ha ribadito le conclusioni precedentemente rassegnate, indi la causa è stata chiamata all’udienza del 19 giugno 2012 e posta in decisione.

2.- Con il provvedimento impugnato il Comune di Anzio ha ordinato al signor R. il rilascio del bene demaniale occupato sine titulo, stante l’assenza di un provvedimento concessorio a suo favore, preavvertendolo che in difetto si sarebbe proceduto d’ufficio a sue spese, in applicazione dell’art. 54 Cod. nav. (rubricato “Occupazioni e innovazioni abusive”,secondo cui “Qualora siano abusivamente occupate zone del demanio marittimo o vi siano eseguite innovazioni non autorizzate, il capo del compartimento ingiunge al contravventore di rimettere le cose in pristino entro il termine a tal fine stabilito e, in caso di mancata esecuzione dell’ordine provvede di ufficio a spese dell’interessato”).

Di tale atto è stata dedotta in primo grado l’illegittimità (in sintesi) per incompetenza del Comune, sull’assunto della spettanza della competenza in materia alla Capitaneria di Porto, (primo motivo) nonché per difetto di idonea motivazione in quanto il Comune non avrebbe tenuto in alcuna considerazione la buona fede dell’interessato, che aveva acquistato il bene non conoscendo la circostanza della sua insistenza su demanio marittimo, nonché l’attivazione da parte dello stesso del procedimento di rilascio della concessione demaniale in sanatoria (secondo motivo).

Quanto al primo motivo, il giudice di primo grado, dopo aver ripercorso le tappe del processo di devoluzione alle regioni ed ai comuni delle funzioni amministrative in materia di demanio marittimo e riferito le previsioni della l.r. Lazio 6 agosto 1999, n. 14 (“Organizzazione delle funzioni a livello regionale e locale per la realizzazione del decentramento amministrativo), ha concluso nel senso della spettanza al Comune della contestata competenza affermando che “non può validamente sostenersi che la competenza in materia sia rimasta in capo allo Stato, come invece dedotto in ricorso. Pertanto le funzioni amministrative relative al demanio marittimo (trasferite, insieme ad altri settori, in capo alle regioni e agli altri enti locali, per effetto dell’art. 105 commi 1 e 2 d.lg. n. 112 del 1998 e successivamente attribuite ai comuni, ai sensi dell’art. 42 d.lg. n. 96 del 1999) sono legittimamente esercitate dai comuni della regione Lazio a far tempo dalla data di pubblicazione del d.P.C.M. 22 dicembre 2000 (Gaz. Uff. n. 43, s.o., del 21 febbraio 2001) relativo al trasferimento dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali ed organizzative per l’esercizio di dette funzioni”.

Il secondo motivo è stato disatteso rilevando, per un verso, che unico presupposto per l’emanazione dell’ordine di sgombero è costituito dal fatto obiettivo dell’abusiva occupazione e, per altro verso, che l’autorità marittima “non ha un obbligo tassativo e inderogabile – ogni qualvolta il privato, responsabile dell’abusiva occupazione del demanio, abbia inoltrato una domanda diretta ad acquisirein sanatoria il prescritto titolo di legittimazione – di pronunciarsi sull’istanza medesima, in quanto quello che può esigersi dall’Amministrazione è, al più che essa tenga conto dell’eventuale sanabilità dell’occupazione prima di ingiungere lo sgombero del demanio, non essendo sufficiente una qualunque istanza per paralizzare il potere dovere di tutela del demanio marittimo previsto dagli artt. 54, 55 cod. nav.”.

L’atto di appello ribadisce (collocando questa volta la competenza in capo alla Regione) la contestazione di incompetenza del Comune in ordine all’esercizio delle funzioni amministrative preordinate alla gestione del bene demaniale marittimo e, quindi, anche del relativo potere repressivo dell’utilizzazione senza titolo del medesimo ai sensi dell’art. 54 cod. nav., lamentando che il giudice di primo gado non abbia tenuto adeguatamente conto del disposto dell’art. 129 della legge regionale n. 14 del 1999 mediante il quale la Regione avrebbe avocato “a se la competenza dei provvedimenti come quelli qui impugnati, ossia quelli inerenti all’uso di un bene demaniale per finalità residenziali”; la non spettanza ai comuni di tale competenza troverebbe conferma nel disposto del precedente art. 77 che attribuisce loro l’esercizio delle funzioni amministrative concernenti i provvedimenti di rilascio, rinnovo e revoca delle concessioni sul litorale marino e sulle aree demaniali immediatamente prospicienti “quando l’utilizzazione abbia finalità turistiche e ricreative”, circostanza, quest’ultima, non ricorrente nella fattispecie. L’appellante rimarca, inoltre, riproponendo la critica di contraddittorietà, che lo stesso Comune di Anzio con la precedente nota n. 4176 del 26 gennaio 2005 aveva comunicato al signor R. la propria incompetenza circa la richiesta di concessione a suo tempo avanzata dal medesimo.

Tali critiche non possono essere condivise.

A norma dell’articolo 59 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 è stato inizialmente delegato alle regioni l’esercizio delle funzioni amministrative preordinate alla gestione delle aree demaniali destinate ad uso turistico e ricreativo, con esclusione delle funzioni esercitate dagli organi dello Stato in materia di navigazione marittima, di sicurezza nazionale e di polizia doganale, demandando ad un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, ad adottarsi di concerto con i Ministri per la difesa, per la marina mercantile e per le finanze entro il 31 dicembre 1978, l’individuazione delle aree di preminente interesse nazionale. Il previsto d.P.C.M. (dopo proroghe del termine disposte dall’art. 6 l. 4 dicembre 1993, n. 494, di conversione del d.l. 5 ottobre 1993, n. 400, – il quale ha altresì previsto che “Ove entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, il Governo non abbia provveduto agli adempimenti necessari a rendere effettiva la delega delle funzioni amministrative alle regioni ai sensi dell’art. 59 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, queste sono comunque delegate alle regioni” – indi, sino al 31 dicembre 1995, dall’art. 16 d.l. 21 ottobre 1996 n. 535, convertito con modificazioni con l. 23 dicembre1996)è stato adottato in data 21 dicembre 1995.

Il successivo d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59) prevede, all’articolo 104, il mantenimento allo Stato della disciplina e della sicurezza della navigazione marittima nonché l’utilizzazione del demanio pubblico marittimo e di zone del mare territoriale per finalità di approvvigionamento di fonti di energia e, all’articolo 105 il conferimento alle regioni e agli altri enti locali di tutte le funzioni non espressamente indicate negli articoli del capo VII Trasporti e non attribuite alle autorità portuali dalla l. 28 gennaio 1994, n. 84 (recante il riordino della legislazione in materia di porti). In particolare il comma 2, lett. l), del predetto art. 105 menziona le funzioni relative al rilascio di concessioni di beni del demanio della navigazione interna, del demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalità diverse dall’approvvigionamento di fonti di energia, conferimento che non opere nei porti e nelle aree di interesse nazionale individuate don d.P.C.M. del 21 dicembre 1995.

Il d.lgs. 30 marzo 1999, n. 96 (Intervento sostitutivo del Governo per la ripartizione di funzioni amministrative tra regioni ed enti locali a norma dell’articolo 4, comma 5, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni), in attesa dell’entrata in vigore delle leggi regionali di organizzazione delle funzioni decentrare, ha stabilito, all’art. 42 (Funzioni dei comuni), che sono esercitate dai comuni le funzioni amministrative previste dall’articolo 105, comma 2, lettere f) e l) del d.lgs. n. 112 del 1998.

La Regione Lazio ha disciplinato la materia con la citata l.r. 6 agosto 1999, n. 14, il cui articolo 5, comma 1, stabilisce, in via generale, che “Il Comune esercita la generalità delle funzioni e dei compiti amministrativi conferiti dallo Stato ad eccezione di quelli che la presente legge e le relative norme integrative espressamente riservano alla Regione o conferiscono a altri Enti locali ed alle autonomie funzionali, nel rispetto dei criteri di cui al capo II”; la legge regionale definisce poi, in relazione alle singole materie le competenze della Regione e dei comuni; così, ad esempio, al titolo III, capo X “turismo e industria alberghiera”,l’art. 77 “funzioni dei comuni” stabilisce che “ 2. Ai comuni è altresì delegato l’esercizio delle funzioni e dei compiti amministrativi concernenti: […] b) i provvedimenti di rilascio, di rinnovo e di revoca delle concessioni sul litorale marittimo, sulle aree demaniali direttamente prospicienti, sulle aree del demanio lacuale e fluviale quando l’utilizzazione abbia finalità turistiche e ricreative […]”; al titolo IV “Territorio, ambiente e infrastrutture” , capo VIII “Trasporti”, l’art. 129 riserva alla Regione le funzioni e i compiti “[…] concernenti: a) l’estimo navale; b) il rilascio di concessioni per la gestione delle infrastrutture di interesse regionale; c) il rilascio di beni del demanio della navigazione interna […]; d) il rilascio di concessioni di beni del demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalità diverse da quelle di approvvigionamento di fonti di energia in porti ed arre escluse dall’individuazione effettuata dal D.P.C.M. 21 dicembre 1995; e) la programmazione degli interporti e delle intermodalità […]; f) la programmazione del sistema portuale relativamente agli scali di rilievo regionale ed interregionale; g) l’istituzione dell’albo dei medici abilitati all’accertamento medico dell’idoneità alla guida di autoveicoli. 1-bis E’ altresì, riservato alla Regione l’esercizio delle funzioni delegate dallo Stato concernenti le deroghe alle distanze legali per costruire manufatti entro la fascia di rispetto delle linee e infrastrutture di trasporto, escluse le strade e le autostrade.”.

Viste queste disposizioni, dal chiaro tenore letterale, non è dato condividere la tesi dell’appellante che la competenza a disporre il rilascio del bene demaniale in questione spetti alla Regione Lazio ai sensi dell’invocato art. 129 l.r. n. 14 del 1999, in quanto tale disposizione concerne l’esercizio di poteri nell’ambito della specifica materia dei trasporti, dovendosi, invece, ricondurre la funzione esercitata alla generale (e residuale) competenza comunale in ordine ai compiti amministrativi non espressamente riservati alla Regione o conferiti ad altri enti locali stabilita dall’art. 5.

L’erroneo avviso sulla propria competenza in precedenza espresso dal Comune di Anzio denota iniziali incertezze interpretative da parte del medesimo, poi pervenuto ad una soluzione corretta, non una forma di contraddittorietà dell’azione amministrativa sintomatica del denunciato vizio di eccesso di potere.

Il primo motivo di appello va, pertanto, respinto.

Con il secondo motivo l’appellante contesta l’erroneità del rilievo, contenuto nella sentenza, che il presupposto per emettere l’ordine di sgombero sia unicamente costituito dall’oggettiva occupazione del demanio e lamenta una sostanziale omissione di pronuncia in ordine alla censura di difetto assoluto di motivazione e carenza di pubblico interesse, che ribadisce sostenendo come nella specie sia del tutto inconfigurabile il presupposto dell’occupazione abusiva, vertendosi in una situazione del tutto particolare caratterizzata non da un’illecita occupazione ma da un’occupazione direttamente conseguente alla vendita del bene da parte dell’Autorità giudiziaria; l’amministrazione, non intervenuta in occasione di quella vendita, avrebbe lasciato che la situazione si perfezionasse in un arco di tempo ultratrentennale, ingenerando nell’acquirente di non contestata buona fede un serio affidamento; l’acquirente, che aveva integralmente pagato il prezzo di vendita, si trova ora esposto, senza possibilità di indennizzo, allo sgombero malgrado la sua posizione soggettiva e pretensiva sia non solo consolidata ma privilegiata rispetto a qualsivoglia pretendente.

La critica non è fondata e vanno condivise le argomentazioni del primo giudice, il quale non ha omesso di considerare i rilievi del ricorrente, che pongono l’interrogativo sul rilievo da attribuire nella vicenda all’addotta buona fede ed al lungo tempo trascorso, ma ha ritenuto non potersi attribuire ad essi alcuna valenza decisiva. Lo stato di presunta buona fede al momento della vendita giudiziaria insuscettibile di comportare il trasferimento del bene, in quanto demaniale, e l’ultratrentennale detenzione del bene stesso, infatti, non integrano un titolo legittimante l’occupazione del bene demaniale, che resta quindi abusiva, né comportano una “riserva” assoluta o una posizione “privilegiata” in ordine al rilascio della relativa concessione, considerato che anche il c.d. diritto di insistenza postula comunque che vi sai stato in precedenza un legittimo titolo di concessione, venuto a scadenza. Neppure, indipendentemente da quello che può mai rilevare, è dato ravvisare nella specie una situazione di reale affidamento ingenerato dall’amministrazione, avendo lo stesso odierno appellante riferito di avere appreso la circostanza che la villetta insisteva su terreno demaniale e di essersi adoperato per ottenerne la concessione, contestando, peraltro, i canoni richiesti.

L’abusività dell’occupazione legittima, dunque, di per sé l’esercizio dei poteri repressivi postulati dall’art. 54 Cod. nav. che, non avendo natura possessoria, né tanto meno petitoria, possono essere esercitati in ogni tempo a prescindere dalla risalenza dell’epoca dell’abusiva occupazione, illecito del resto di carattere permanente. In presenza di detto presupposto, inoltre, non è richiesta una particolare motivazione in ordine alla prevalenza dell’interesse pubblico al ripristino dello status quo ante rispetto all’interesse privato al protrarsi dell’occupazione. Gli atti impugnati, del resto, sono chiaramente, pur senza particolare diffusione motivazionale, funzionali all’interesse pubblico alla tutela del bene demaniale da occupazioni non assentite e all’interesse al regolare e più proficuo ed affidabile utilizzo del bene (come si desume dalla diffida dell’11 ottobre 2006 n. 48399, che prefigura l’intento di dare il bene in concessione selezionando tra i richiedenti il soggetto più idoneo).

L’appello deve, pertanto, essere respinto.

Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sull’appello n. 8952 del 2010 lo respinge.

Condanna parte appellante a rifondere al Comune di Anzio le spese del presente grado che liquida in complessivi € 3.000,00 (tremila) oltre i.v.a. e c.p.a. come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.